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关于我国行政听证制度的思考

2014-08-28 15:19:20   来源:《人权》2014年第3期   作者:蔡日升

  四、建议:

  完善我国行政立法听证的构想

  在行政立法中,公平与效益的矛盾往往表现得特别突出,公众参与社会管理的程度越高,公平就越可能实现,但是公众参与的程度往往又会影响到行政效率。为使听证不致流于形式而达不到应有的效果,并且不至于影响行政效率,必须对听证恰当地设计和运用,以解决上述问题。这里提出几点初步想法:

  (一)确立立法听证程序作为一项法定程序

  应明确规定听证是一种严格的法律制度,未经听证的行政立法将是无效的,这也是法治的应有之义。将免除事项以外的行政立法(法规、规章)向公众通告并经过听证必须作为法定程序上的规定,未经这一过程而制定的法规,将因程序上的严重缺陷而不能生效。

  (二)明确行政立法听证的范围

  行政立法原则上都应规定听证程序,对于直接涉及公民、法人、其他组织切身利益的行政立法应规定行政立法机关的听证义务。但有例外,即在法律明确规定的情况下,某些事项可以免除听证。免除事项通常是:(1)凡不涉及公民、法人或其他组织较大权益的行政立法,即对当事人有利或对当事人权利影响轻微的,可不必设立听证程序。如:行政机关内部的人事、办公、财产管理等法规规章。(2)紧急事项。适用于因出现特殊的紧急情况而必须马上制定相应行政法规的情形。(3)行政机关有正当理由认定采用听证程序没有必要或违背公众利益,可以不听证,但必须说明理由并载入所制定的法规规章。(4)涉及国家安全的。

  (三)规范行政立法听证的价值追求

  在法治社会,随着政治的民主化,利益的多元化,要求在行政立法和执法中都要统筹兼顾,调和各种利益间的矛盾和冲突。笔者认为,作为公众参与社会管理重要途径的行政立法听证,其价值目标是社会公平和正义,需要处理好以下几个法律关系:政府与公民立法地位的均等;公正与效率的平衡;公共利益与私人利益的协调;大多数人与弱势群体的对待。

  (四)完备行政立法听证的具体程序、步骤

  行政立法听证制度要妥善试行,应规定可操作性的行政立法听证程序,确立最起码的程序和步骤,如召集公示程序(应以《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁行为契机,加以完善,例如确定公示的时间、期限、内容),主持人确定程序(例如主持人应当中立,可以像举办国家统一司法考试那样设立听证主持人资质考试),参加人确定程序(例如组织推荐、公民自荐,名单公示),具体举行程序(例如规定回避、举证、质证、辩论),听证后对民意的回应和反馈程序(例如笔录公开、允许复制,对公众意见是否采纳、为何采纳要进行说理)等。其中每一步骤的规定都应具体、有可操作性,同时又不背离公众参与社会管理的宗旨和法治精神。

  各国对听证所经过的程序规定略有不同,大体有三个步骤:第一是通知,是指行政机关在举行听证以前,将有关听证的事项依法定程序通知有关当事人,通知可谓是公众参与行政立法的前提要件;第二是质辩,这是听证制度的核心,是行政机关一方同当事人就行政案件的事实和法律问题展开质证和辩论的过程;第三是决定,这是听证主持人对听证过程涉及的法律和事实问题的一个结论性的认识,需要指出的是,听证决定是否有法律效力,即对行政机关的行政行为的有无拘束力各国的规定不一致。以美国为例,听证官可以作出两种决定,初步决定和建设性决定。对于行政法官作出的初步决定,如果当事人没有提出上诉,行政机关也没有复议,则该决定成为行政机关的决定;对于行政法官作出的建设性决定如被行政机关接受,则成为行政机关的决定。两者的区别在于,前者一经作出即具有法律效力,而后者只有在被行政机关接受后才对当事人产生约束力。笔者考虑,我国的听证主持人只是主持听证的过程而已,应当保持中立地位,其行为不具有法律效力。我国2003年颁布的《行政许可法》中第一次专章专节对听证程序作出了规定,我们可以从中借鉴并完善。笔者认为可以分为三个部分,即听证前的准备阶段(公告、筹备等等),听证中的开展阶段(召开听证、提问、辩论等等),听证后之处理(整理听证笔录、准备制定相应行政法规、规章等等)。

  (五)增加行政立法听证权启动主体

  关于行政立法听证权启动主体方面的规定,应增加行政相对人(相关当事人)的启动权力,即允许相对人向行政立法机关提出参与立法程序或对立法草案的修改建议的申请权。这样才能拓宽公众参与行政立法的途径,推进民主发展的法治进程。

  (六)明确行政立法听证笔录的效力

  关于听证笔录的效力问题,美国最高法院大法官范德瓦特曾有过精辟论述,“制定法所规定的对于没有列入听证记录的证据,一律不得加以考虑的原则必须遵守,否则听证的权利就变得毫无意义,如果决定者在作出处分时随意背离记录,或咨询他人作出的事实认定和法律见解,则在正式听证中提出的证据和辩论,没有任何价值。” ⑦

  笔者认为,在正式听证中通过的行政立法都应当是行政立法起草机关或者行政立法审查机关依照听证笔录作出的。但这并不意味着行政立法听证应当是以听证笔录作为唯一依据。因为,行政立法涉及的问题很多具有行政性、专业性要求,完全依据听证笔录不符合立法的基本规范(例如专家、学者的意见也很重要)。但是听证笔录作为公众参与的民意表达,其重要性不言而喻,因此,行政立法时应参考听证笔录,将其作为重要的依据之一。

  (七)增加听证权利救济机制的规定

  应增加当参加听证的民众的权利受到侵害或剥夺后,如何追究相关行政机关相应责任的规定。有公众参与社会管理的权利就必须有相应的救济,所谓没有救济的权利就不是权利。与民方便,这是人民民主专政的社会主义法治国家的性质所决定的,是全心全意为人民服务的宗旨的体现,也是法治国家新型官民关系的折射。人民群众可以采用传统的反映意见或申诉的方式,或者行政复议、行政诉讼等法定救济途径,以通过独立审查有效地解决争议,监督政府机关依法听证。当然,行政机关内部监督和纠错机制的缓解、立法听证监督、审查机关的设立也是国家行政救济机制的重要环节。

  (作者系福建省龙海市人民法院法官)

  注释:

  ①宋卫琴:《地方政府公信力的提升与行政决策听证制度的完善》,《甘肃社会科学》2013 年第1 期,第226页。

  ②王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社,1995年版,第125页。

  ③赵婷婷:《小议行政立法中引入听证程序》,http://www.fl5.cn/lilun/other/200603/12911.html,2014年4月5日访问。

  ④王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社,1995年版,第147页。

  ⑤祝贺:《我国公众参与行政立法的制度设计》,《南京财经大学学报》2005年第6期,第88页。

  ⑥冯英:《行政立法听证的民主价值及制度保障》,《国际关系学院学报》2006年第2期,第73页。

  ⑦谢红、阎礼:《行政复议,权利救济的渠道》, http://www.snweb.com/gb/sdc/2004/14/a1401023.html,2014年4月2日访问。

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