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中国基层“权力依赖症”:不少官员习惯用权力摆平

2014-12-15 09:10:23   来源:半月谈   作者:

  限权与转型:化解矛盾的根本出路

  基层行政违法的根源,还在于其权力过大、权力过宽。因此只有全面建立“权力清单”,才能真正建成法治政府。法治的首要作用是约束政府,防止政府对经济活动的任意干预,使政府的行为具有确定性和可预见性,更好地维护公民、法人和其他社会团体的合法权益。

  浙江大学公共政策研究院院长姚先国认为,此前的相关改革一直是政府系统内部做文章,没有找到有效管束权力的手段。“权力清单”则找到了“点子”上,是一个可操作、阳光化、法制化、规范化的路径。“如此一来,管束政府不再是口号,不再是纸上谈兵。”

  限权只是开始,政府还需要转型,于是有的地方又制定了“责任清单”,即规定了政府应该履行的责任,以促进服务型政府建设。

  服务型政府必须紧扣“服务”二字,服务社会、服务公众的理念要成为政府工作的根本宗旨,寓管理于服务中,为企业发展创造良好、公平的竞争环境,为公民提供快捷、完善的公共服务。当然,相对管制型政府,服务型政府更加强调责任和法治秩序。

  尽管基层政府面临的问题复杂,承担的任务繁重,限权与转型不可能一蹴而就,但这个方向无疑是化解诸多矛盾的根本出路。

  当然,限权与转型并不是制定一个“清单”就能见效,关键还要看如何保障“清单”的落实。一位县委书记告诉记者,他们县虽然这几年强调要打造“服务型政府”,但实际来看,还是“权力政府”,谁愿意放弃自己的权力?

  通过更有效的途径来约束权力,成了政府转变自身行为方式的关键。今年7月,河南省人大常委会通过电视、网络直播对省厅级干部的问询会,以问政的方式约束权力、促进转型,受到市民的普遍欢迎,是值得借鉴的方式。

  专家认为,权力的有效监督机制,最重要的是形成权力的链式制衡,以避免形成监督与被监督的“权力联盟”。同时完善群众参与行政决策的机制,让群众广泛地参与到行政过程当中,通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督、对政府绩效进行评价,实现对行政权力的终极监督。

  法治素养建设任重道远

  我国乡村的传统是熟人社会、人情社会,不管是干部还是群众,法治观念、法治素养相对不足。基层政府直接面对乡村社会,基层干部法治素养的全面提升是当务之急。

  依法行政需要能力

  湖北恩施市沐抚办事处一直是信访维稳重灾区,曾多次发生大规模群体性上访事件。2012年5月,传言办事处办公大楼要搬迁,200多名群众为解决信访问题围堵办公大楼长达十几个小时;2013年初,市领导陪同外地客商考察当地大峡谷景区,200多名群众又将考察团围困在酒店……

  不断发生的大规模信访事件让当地反思,政府必须依法行政才能得到群众信任。而依法行政不能靠嘴上说说,还要进行相应的机制建设和能力建设。

  2013年4月,沐抚办事处探索社会矛盾层级调处机制,依法规范全办事处社会矛盾化解的责任、程序、渠道、方法、步骤、要求和奖惩等。少数行政渠道难以解决的矛盾,则引入司法程序,对家庭困难和涉及集体、行政诉讼的,给予必要的资金支持。

  依法依规、公开透明的办事方式和流程,得到了当地群众的认可。截至2014年5月30日,沐抚共发生各类矛盾纠纷76件,成功解决73件,基本实现矛盾纠纷“不累积、不集中、不拖延,不推诿”,有效促进了社会和谐稳定。

  为了提升政府依法行政的能力,一些地方还聘请律师担任政府法律顾问。

  “法律顾问是政府依法行政的好参谋,有了法律依据,政府做事就有了底气。”江西奉新县委书记张家良介绍说,2011年以来,法律顾问参与奉新县、乡政府重大决策128项,参与政府重大行政行为法律审查把关67件次,从源头上杜绝了违法行政行为的发生。

  江西师范大学法律系主任颜三忠说,政府聘请法律顾问,不是“自找麻烦”,而是规范政府行为、推行依法行政的重要举措,对于政府工作人员法治意识的提升具有重要推动作用。

  “干部不懂法,谈何依法行政”

  “干部不懂法,谈何依法行政。”湖北省秭归县司法局局长张兴东说,不少乡镇干部的年龄结构偏大,不懂法律,对于基层事务的处理方式“既跟不上时代,也不符合法治政府的要求”。

  今年以来,秭归县已多次组织基层干部培训,开展了10多场大型法制宣讲活动。“即便如此,还是不能满足基层需求。”湖北省秭归县政法委常务副书记陈千斌说,只有在基层逐渐形成法治氛围,才能让依法行政、依法办事成为一种习惯。

  今年农历大年初三,广西柳城县太平镇派出所接到一起报案,称有人涉嫌聚众赌博。派出所接到报案后就出动警力赶到村里,由于民警出警时身着便装,并且没有主动向村民亮明身份,造成村民误会,有人甚至以为是抢劫,险些酿成大祸。

  “出警、着装、言语不规范,让原本非常简单的事情变得复杂化,执法人员反而被指违法,后来派出所还专门去给村民赔礼道歉。”当地公安局一名负责人说。

  西部某县一副县长认为,无论是正式编制的警察,还是协警或临时工作人员,他们的执法素质都亟需很大的提升,一线办案人员出警不规范,“怎么说话”的都有,很容易造成群众误会,损害公安队伍形象。

  该副县长说,每年应分期分批次对基层执法人员进行法律培训,提高其法律素质。同时,还应确保执法人员是正式编制的公职人员。“临时工待遇低,一个月就500元,不通过执法弄点儿钱能养家吗?一些人干脆睁一只眼闭一只眼,给点钱就私了,长此以往,影响非常恶劣。”他认为,执法人员执行公务代表着法律与正义,宁可增加公职人员数量,也不能用临时工。

  改变运动性、选择性执法

  要提升基层干部法治素养,还必须保证执法的严肃性,改变运动性、选择性的执法方式。

  2013年11月14日,河南永城一货车车主因不堪忍受超载罚款而服毒自杀。随后,河南省对公路执法进行专项整顿。在整顿的三个月期间,永城暂停了流动治超,导致一段时间内公路超限超载现象反弹,大货车司机“带药闯岗”“带艾滋病人压车”等手段百出。

  记者了解到,早在1998年,河南省就相继出台多项治超管理办法。但治超16年来,文件不少发,会议不断开,运动性强制执法活动不少,但效果并不理想。

  山西某县一副县长表示,现在很多基层政府部门执法,看的不是法律依据,而是红头文件,随意性很大。比如“三个月安全隐患排查”,那三个月以后呢?看上去是重视了,实际是弱化了法律的地位。“运动性强制执法,是对法治秩序的人为破坏。不应该用运动性执法来扰乱执法秩序,依法行政应该是常态化的,不然就会造成法律规定可宽可严的印象。”

  基层普遍存在的“选择性执法”也严重损害了法律的严肃性和公正性。记者此前在河南平顶山采访的一起“双违”建筑执法中,执法人员对违法建筑进行强拆,却遭到房主质问:“为啥这么多违建,就拆我一家?”事实上,周边的许多房屋都涉嫌违建,但执法人员只能回答:“国土部的卫星只拍到了你的房子违法。”这种回答令人哭笑不得。

  让法治融入乡土社会

  “以前,群众‘信访不信法’;如今,有麻烦先到‘法律诊所’咨询。”在山岭纵横的湖北恩施土家族苗族自治州龙凤镇,说起近年来的变化,镇司法所所长曹道恒连声感慨:“‘法律诊所’进村入户后,懂法信法的多了,难事烦事少了。”

  恩施由于山岭阻隔、交通不便,法治宣传和服务不够,偏远农村群众法律意识淡薄,加上一些山区民风彪悍,因此暴力纠纷多发,且民族地区极易因宗族“互助”诱发群体性冲突,发生冲突后又时常得不到及时的司法干预,极易引发群体性事件。

  “法律诊所”进村后,按时“坐诊”,免费接受群众咨询,并开展面向村民的法律明白人培训活动,一些基层矛盾及时纳入了法律处置轨道,增强了基层群众的法律意识,也促进了民族地区的和谐稳定。

  恩施送法下乡的实践表明,基层群众不是不愿意用法,关键是要让法律更管用、更好用,更符合乡土社会的心理和习惯。

  “在基层处理纠纷,不仅要依法,还要把法律融入当地的风俗习惯。”山东省即墨市灵山镇中河北村党支部书记张仁海说,当地通过汇集民意并参照法律法规修订完善村规民约,让农民“自己研究办法、自己管理自己”,从而成功实现村民的自我管理、自我教育和自我约束。

  制定村规民约时,灵山镇政府法律服务中心给予法律指导,采取“自下而上”的办法,由村民代表斟酌起草,给每家每户发放征求意见稿,充分发扬民主,群众酝酿同意后签字,既保证了依法依规,又符合当地村风民情,因此大家都能够自觉遵守。

  张仁海介绍,村规民约实施以后,村里乱泼污水、乱倒垃圾、打架斗殴、酗酒赌博的少了,邻里和睦、孝敬老人的多了,村貌村风大为好转,人际关系更加和谐。(专题采写:刘紫凌 梁建强 王军伟 汪军 李鹏 李松 叶健 裘立华,策划、编辑:高远至 郑明达)

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