科学发展的公法回应—通过公法均衡化推动中国社会发展科学化

罗 豪 才  宋 功 德

　　引言：问题、命题与研究进路

　　推动社会发展 ，改善自身的自由状态，追求“人的全面发展”，这应当是人类社会的永恒主题。改革开放之后，我们逐渐认识到“发展才是硬道理”，将发展确立为中国社会实践的一个基本主题，并选择了以经济建设为中心的发展模式，创造了“经济奇迹”。同时，制度、尤其是法律之于治国理政的重要性开始得到重视，法律至上的权威得以普遍确立，法治建设成效显著。法制建设与社会发展的关系具有多样化，或水乳交融，或貌合神离，或若即若离，或格格不入。回顾中国近30年的法治建设与社会发展历程，二者基本上齐头并进、互相支持，社会发展为法治建设提供了物质基础，法治建设为社会发展提供了制度保障 ，二者统一于“社会主义市场经济是一种法治经济”的认识与实践之中。不过，我们也不难发现在社会发展与法治建设之间，一定程度上存在着“两张皮”问题，二者经常若即若离，不少法律变革缺乏理性，明显违背社会发展规律，制约着法律对社会发展的全面回应和有力保障;有些经济建设活动规避或者违背法律，在法律之外甚至之上谋求发展，严重损害法律权威。法治建设与社会发展的齐头并进，遮蔽了二者之间的若即若离，这不仅阻碍着科学发展观的贯彻落实和社会发展的法治化，而且制约着依法治国方略的全面确立和法治对社会发展的全面回应。有鉴于此，我们有必要深入研究法治建设与社会发展之间的契合性和互动关系，变彼此牵树为互相推动，依靠加速推进法治建设来实现社会发展的科学化。

　　本文研究虽然放眼于中国法治建设与社会发展的全部，但要聚焦于公法与发展关系之上。影响社会发展模式选择与绩效高低的因素是多方面的。一般认为，在自然资源既定的前提下，科技与制度是影响社会发展的两种基本因素，社会发展往往是二者交织而成的“双螺旋结构”，发展绩效反过来又会持续刺激科技创新与制度变革。不过，由于科技创新在一定程度上也依赖于法律的推动和保障，诺思曾试图论证“制度的变迁是历史演进的源泉” ，制度、尤其是法律制度对社会发展产生的影响要更为基础，更加全面和深刻。就法律本身而言，如果说在主要依靠私人选择机制配置社会资源和分配社会财富的传统社会，私法曾经发挥过主导作用，那么在公共选择机制对社会发展的影响日渐广泛和深刻的现代社会，运用比较完善的私法规范比较成熟的私人选择机制，恐怕已不再是法治的主要问题，而如何运用公

　　法规范公共权力，实现“公法之治” ，为社会发展提供公共管理与公共服务，则日益成为法治建设的主要任务。

　　中国的平衡公法理论，是在中国特色社会主义理论体系的指引下确立和发展起来的，体现了科学发展观的要求， 有助于推动科学发展观的全面贯彻落实。本文旨在确证的命题是:具有和谐之体、正义之质、回应之用和效益之实的平衡公法，能够对以人为本、全面协调可持续的科学发展作出全面回应和提供法治保障。围绕该命题的证成，本文依次讨论三个相关问题:一是描述公法与发展的关系，主要讨论公法如何通过制度安排来决定社会发展态势;二是解读平衡公法与社会科学发展的互动关系，重点研究科学发展对平衡公法的倚重;三是在分析公法失衡与社会发展不科学的关联性之后，着重探讨如何通过公法的均衡化来推动发展的科学化。

　　一、公法决定社会发展态势

　　在我们为改善自身处境而实施的各种发展行为中，用以解决市场失灵和弥补私人选择机制缺陷的公共选择的痕迹，正在变得越来越重，社会对发展提出越来越高的公共理性要求，这就要求公法对此作出回应，通过建构和规范发展关系的方式确立发展模式，致力于解决效率与公平这对社会发展的基本矛盾，据此直接或间接地从正反两个方面深刻影响发展绩效，决定着社会发展态势。

　　(一)公法通过建构和规范发展关系确立发展模式

　　法律调整主要是借形式理性实现实体理性，通过权利/义务或权力/权利配置，将特定社会关系转化为法律关系，依靠确定的法律规定来保证社会主体行为选择的可预期性，维护社会交往与经济交易秩序，并以秩序为手段实现维护和拓展公民自由等其他法治目标。发展行为是一种综合性社会行为，涉及经济、政治、社会、文化等诸多领域，发展关系构成了社会关系的主体部分。在法律上，以公私性作为区分标准，我们可将发展关系分为三类:第一类是私人关系，主要是指平等民事主体之间以意思自治为基础、以契约为纽带所结成的发展关系，在法律上反映为权利/权利关系;第二类是公共关系，主要是指各种公共机构之间因行使公共权力而结成的发展关系，既可能发生于各类各级国家机关之间，也可能发生于国家机关、执政党、社会自治组织三者之间，在法律上反映为权力/权力关系;第三类是公私关系，主要是指公共机构因行使公共权力而与公民、法人或其他组织之间结成的发展关系，在法律上反映为权力/权利关系。

　　就发展模式选择而言，倘若私人选择机制在社会资源配置和社会财富分配中发挥主导作用，那么私人关系就会居于基础地位，公私关系处于从属地位，公共关系居于中介位置。不过，就决定发展模式选择的法律安排而言，尤其在公共权力对社会发展的影响日益深刻的现代社会，发挥主导作用的应当是调整公共关系和公私关系的公法，而非规范私人关系的私法。之所以如此，不仅在于私法本身也并非完全取决于私人选择，而通常是公法确定的公共选择机制确认与创制的结果，还有以下四点主要理由:

　　一则，私法对私人关系调整的可替代性，明显高于公法对公共关系和公私关系的调整。私法从未垄断过对发展的私人关系的调整，诸如公序良俗、伦理道德等其他社会规范皆以自己的方式发挥重要作用，在诸如“熟人社会”等社会发展实践中，它们有时扮演甚至更加重要的角色，私法在一定程度上被取代了;但对公共关系和公私关系的规范，由于要求公共机构严格奉行“法未授权不可为”原则，对公法调整产生严重依赖性，其他社会规范通常只能拾遗补缺。

　　二则，私人关系只有在得到经过公法规范的公共关系和公私关系的支持后，才能在发展中发挥基础作用。私人选择机制具有无法自我解决的行为外部性、交易费用、公共物品缺乏等先天缺陷，需要公共权力介入以弥补其缺陷，提供公共管理和公共服务，维护社会有序发展，解决效率与公平矛盾。公法通过授权立法机关确认与创制私法的方式来为私人选择提供制度基础，同时，通过授权行政机关实施法律、并将部分影响公共利益的私人关系转化为公私关系的方式，预防和制裁非理性的私人行为选择，此外，还授权法院化解私人纠纷以维护私人选择的理性。

　　三则，社会理性发展程度主要不是取决于私人关系的规范化，而是取决于公共关系和公私关系的理性化。社会个体与整体之间在理性认知上的差异，内在地制约着社会发展的科学化。社会个体往往倾向于认为，那些能够最大限度满足个人偏好或者实现个人利益最大化的发展行为是理性的，但从社会角度来看，科学的发展应当能够在最优配置社会资源的基础上，在相关主体之间公平分配产品、服务、机会等各种社会财富，实现社会福利的最大化。尽管我们并不否认“看不见的手”有可能为增进公共利益、实现整个社会科学发展作出“意外”贡献，但由于市场失灵的存在，私人选择机制之于科学发展而言，既非唯一方式，也非总是可行的方式，经常会成为靠不住的方式，只有在得到公共机构实施的公共管理和提供的公共服务之后，私人选择才有可能符合科学发展的要求。这就意味着，通过公法来规范公共关系和公私关系，发挥公共选择机制“催化”社会发展理性的作用，是保证科学发展的关键。

　　四则，在发展模式选择中，私人关系往往是“常量”，而公共关系和公私关系通常是“变量”。发展模式选择，主要依靠法律对私人关系、公共关系、公私关系三者及其相互间关系作出某种制度安排。相对而言，更多地属于自发生成的私人选择机制，具有更强的稳定性和普遍性，能够广泛适用于各种发展模式，而私法也往往能够超越时空限制;但是，具有更多理性建构成分的公共关系和公私关系，却往往因时因地而异，具有明显的语境性。就此而言，法律在选择发展模式时，由于私法对私人关系的规范往往属于“常量”，无需作太多的情境考虑，而公法对公共关系和公私关系的调整则往往属于“变量”，需要立足现实、结合国情作慎重选择，这就导致不同发展模式之间的差异往往集中体现为公法对公共关系和公私关系作出不同的安排。

　　公共关系这种权力/权力关系从属于公私关系这种权力/权利关系，前者要服从和服务于后者 ，旨在保证私人选择理性与社会科学发展的统一。尽管不同历史时期、不同地域的公共关系和公私关系差异显著，但在法律逻辑上，公法都主要从三个层面完成以权力/权利关系为核心的发展关系的建构，确立起特定发展模式。

　　其一，运用宪法规定发展体制，“定性”控制发展关系。公法选择发展模式，首先要通过宪法确立社会发展体制的基本框架。无论是公共选择还是私人选择，在微观上最小的行动单位都只是个人，其发展行为选择的“自由”深嵌于由经济、政治、文化等基本要素构成的社会结构当中 ，发展的特性并非自我设定，而主要由外在社会结构所“赋予”，社会结构是塑造社会发展关系的“母体”。宪法综合反映一国的自然环境、历史传统、社会条件、经济状况、政治文明等，旨在创制或者确认一国的经济、政治、社会、文化、行政管理和司法体制等，规定一国社会资源配置的基本机制与社会财富的分配准则，确定处理公私关系的基本原则，规定公共权力的分工、合作与制衡关系，规定国家与社会、政府与市场、执政与参政议政关系，规定一国社会发展的目标与实现方式，确定发展问题的发现、讨论和解决机制，等等。各种具体的发展关系，无论其公私，都只不过是构筑发展体制的各种基本元素的具体组合形态而已。宪法对社会发展体制的这种整体设计，预设了部门公法创设具体发展关系的制度选择空间。

　　其二，运用宪法与部门公法对发展主体的权力、权利进行配置，实现发展关系“入法”。法律关系是一种权利义务关系，公法通过配置权力、权利的方式实现发展关系“入法”，法律要求发展主体在其权限范围内作出行为选择，这有助于保证发展行为的可预期性。社会主体据以实施特定发展行为的权力或权利，对应于某种资格、资源或者利益，公法对权力、权利的配置，其实是在确认资格、配置资源或者分配利益，并依靠国家权威来捍卫法定的权力/权利配置格局，实现对发展行为及其后果的法律定位。无论是公共机构受制于“法未授权不可为”，还是私人受惠于“法未禁止即可为”，二者都暗含着判定社会主体行为合法性的依据就是其享有的权力或权利。为了理顺发展关系，公法以权力/权利配置为核心，确定公民权利与公共权力各自的范围并规定二者相互关系;同时，作为一种辅助手段，公法还要对涉及发展的各种公共权力进行配置，规定不同公共权力的功能、边界及其相互关系。部门公法在配置发展主体的权力、权利时各司其职。例如，作为基本法，宪法侧重于规定公民基本权利，确定权力/权利配置的目标、原则和策略，并对国家与社会两类公域，从纵向与横向分权两个维度，确定权力/权力配置的基本框架;而行政法、刑法、诉讼法等其他部门公法，则在宪法之下，以解决各自调整领域的社会发展问题为己任，规范相应的发展关系，细化宪法上的权力、权利配置。据此，公法围绕着发展目标的实现，确立起一套集宏观架构与微观规定于一体的权力、权利配置格局，将相应的发展关系转化为公法关系，实现对社会发展行为的规范和调整。