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李薇薇:论联合国经济制裁中的人权保护——兼评联合国对朝鲜的经济制裁

2014-06-11 10:23:21   来源:《中国人权年鉴》   作者:李薇薇

论联合国经济制裁中的人权保护——兼评联合国对朝鲜的经济制裁

李 薇 薇   

  2006 年10 月15 日安理会一致通过了1718 号决议, 对朝鲜不顾国际社会的反对强行进行核试验的行为给予经济制裁。虽然制裁的内容与人权没有太大的关系, 决议中也没有明确提到“人权” 二字, 但安理会此次制裁明显地吸取了在此之前的几次经济制裁, 尤其是对伊拉克制裁而产生的人权和人道主义危机的经验和教训, 在设计的制裁的内容中考虑到了受制裁国民众的基本生存要求,    没有使用全面的制裁, 而采取更加有针对性的制裁措施。

  经济制裁一般是指通过经济手段强迫一国从事合乎希望的行为或对违反国际法的国家进行惩罚的一种非军事的强制行动。由于国际法已明确禁止使用武力解决国际冲突, 而且国际社会中国家之间的经济依赖关系愈来愈强, 经济制裁成为推行外交政策的强有力的工具。一些西方学者对经济制裁的特征作了下列精辟地概括, 它是“和平的但却是致命的”、“强有力的但却是非武力的”、“文明的和人性的但却是灾难性的和无法承受的”。[1] 传统观念认为经济制裁的合理性在于它给受制裁国人民所带来的苦难比军事行动所带来的苦难更小。对于实施制裁的国家来说, 经济制裁只是与受制裁国中断经贸关系, 而军事行动则以牺牲人的生命为代价, 国家的形象将受到破坏, 政府会受到道德的谴责。因此, 经济制裁所花费的代价远远低于采取军事行动所花费的代价。

  正是基于上述对经济制裁的认识, 它作为介于外交与军事之间而其力度不亚于军事的手段, 不仅为许多国家单方面地作为推行外交政策的重要工具, 而且被联合国安理会作为《联合国宪章》( 以下简称《宪章》) 第七章赋予的对危及国际和平与安全所采取的强制措施之一而使用。冷战结束后, 安理会使用经济制裁次数急剧上升。自联合国成立以来的前45 年时间里, 只针对两个国家实施过经济制裁, 即南非( 1962- 1994) 和罗得西亚( 1966- 1979) 。1990 年以来, 安理会对伊拉克、前南斯拉夫、利比亚、利比里亚、索马里、柬埔寨、海地、安哥拉、卢旺达、苏丹、塞拉利昂、阿富汗、埃塞俄比亚与厄立特里亚、刚果14 个国家实施了全面的和部分的经济制裁。新的制裁世纪的到来似乎预示着安理会使用经济制裁代替使用武力也可以达到实施国际法的目的。然而, 经济制裁的实际效果并非完全尽人意和没有任何争议。对伊拉克、南斯拉夫、海地的经济制裁最终以使用武力而告终。尤其是经济制裁给受制裁国人民带来的人道主义灾难受到国际社会极大关注。联合国依《宪章》采取的经济制裁是为了纠正或惩罚违反国际法和人权的行为, 但实施强制措施的过程可能给受制裁的国家带来人道主义灾难, 违反《联合国宪章》 中的人权条款, 剥夺受制裁国人民的生存权和经济、社会和文化权利。因此, 对联合国经济制裁的有效性应该从两个方面进行分析和探讨: 一是政治效力, 即维持国际和平与安全,二是人道主义后果, 即促进和保护人权。《宪章》赋予联合国的这两大使命被规定为联合国的宗旨, 它们是相辅相成、不可偏颇的。安理会在制定、实施经济制裁以及联合国会员国在履行制裁决议时都应该以这两大宗旨为指导。 

  一、联合国经济制裁的法律基础    

  安理会对朝鲜实施经济制裁的第1718 号决议的法律基础是《联合国宪章》第七章第41 条。《宪章》第七章( 包括第39 条—42 条) 授予安理会为维持国际和平与安全可采取行动的职权。第39 条规定: “ 安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在, 并应作成建议和抉择依第四十一条及四十二条规定之办法, 以维持或恢复国际和平及安全。”虽然《宪章》对安理会在行使上述职权时规定了一些限制, 主要是第24 条第( 2) 款要求安理会在履行职务时应遵照联合国的原则、宗旨及国际法, 但是由于《宪章》缺乏“和平之破坏”、“和平之威胁”的法律定义, 安理会在依《宪章》第39 条进行“断定”时, 享有很大的自由裁量权。当安理会断定某一情势构成了对“ 和平之威胁”或” 和平之破坏”而采取应对办法时, 仍具有一定的决定权。它可以决定按照第40 条采取必要之临时办法, 或按照第41 条采取非武力的强制措施, 或按照第42 条使用武力。安理会第1718 号决议明确援引了《宪章》 第七章第41 条, 从而排除了武力制裁朝鲜的可能性, 即该决议有授权使用武力制裁朝鲜。  

  严格从字面上讲, 《宪章》 中没有使用“制裁” 一词。一般来说, 在宪章范围内制裁包括两类: 一是指《宪章》第5、6 条和第19 条中的内容, 即安理会对会员国采取防止和执行行动时, 大会得停止其会员国权利及特权(第5条) ; 会员国屡次违反本宪章, 大会可将其除名( 第6条) ; 会员国拖欠会费将丧失在大会的投票权( 第19条) 。二是指《宪章》第七章下的执行行动。“制裁”可以是经济的、也可以是武力的, 它作为实施国际法的一种特殊手段与《宪章》第七章下的执行行动的含义相吻合, 因此, 学者们在学术研究中习惯将“制裁”与《宪章》第七章联系在一起使用。有些学者明确指出,“《联合国宪章》第七章各条规定了对侵略行为的制裁行为, 实际上是执行国际法的集体强制方式”。[2] 英国著名国际法学家斯搭克也认为,按照《宪章》第七章的规定, 遇有发生威胁或破坏和平或发生侵略行为时, 安理会可对特定国家采取强制行动, 以维护或恢复国际和平。这对违反国际法的国家实际上是执行国际法的集体制裁形式。[3]但安理会的许多决议往往狭义地将” 制裁”专指《宪章》第七章第41 条中的经济制裁, 如1990 年针对伊拉克的第650 号决议; 1997 年对卢旺达的第997 号决议, 在援引《宪章》第41 条作为决议的合法性基础外, 还明确使用了“制裁”一词。此外, 安理会在每一次的经济制裁中都专门设立“制裁委员会”, 说明安理会已经习惯使用制裁一词概称《宪章》第41 条下的非武力方法。 

  《宪章》第七章规定的安理会可以采取行动的前提条件是存在对“和平之威胁、和平之破坏和侵略行为”, 制裁从法律上讲是针对违背国际法的行为而对负有责任的国家施加的不利后果。[4] 因此国际不法行为毫无疑问是应受制裁的。但从《宪章》的规定看, 安理会采取制裁的情势并不限于国际不法行为,还包括所有和平之威胁与破坏之情况。这些情况当中并非一定属于国际不法行为, 它们的确可能涉及受制裁国国内管辖的行为。[5] 这些从本质上属于国内管辖的行为一旦被安理会认定为构成了国际和平之威胁和破坏, 便成为安理会实经济制裁的缘由 。“国内行为”或“国内事项”的界限已经没有传统意义上如此分明了。安理会采取经济制裁的10多年实践表明, 75%经济制裁源于国内事项。南非的种族隔离政策; 索马里、海地、塞拉利昂、安哥拉、刚果境内所发生的武装冲突从而导致的人道主义危机; 南斯拉夫、卢旺达的种族清洗; 苏丹、阿富汗对恐怖主义的支持和纵容, 所有这些在传统上都属于“国内冲突”或“国内事项”。即使有些冲突是在国家之间发生的, 如印巴之间的冲突、美国为首的联军对伊拉克的武力干涉, 这些国际冲突往往起因于国内的种族、宗教和民主。        有的学者甚至认为, “ 国内冲突”是一种误称, 因为发生在一国境内和主权管辖之下的冲突会给地区乃至世界的稳定带来威胁, 从而招致安理会在《宪章》第七章下采取制裁措施。[6]

  国内冲突常常与违反人权有关。在安理会制裁决议中存在着一条人权与国际和平相关联的线索。冷战时期, 由于五大国否决权的制度性设计, 安理会很难对发生在一国境内的持续地大规模地侵犯人权的国家采取执行行动。随着冷战的结束及国际社会对人权的普遍重视, 安理会的执行行动从以传统的安全为目标, 转向以人权为目标。这一转变起自1991年对伊拉克的第688 号决议。该决议从保护伊拉克北部库尔得难民免于其政府的政治压迫出发, 重申安理会对维持国际和平与安全的责任, 指出伊拉克的行为会导致大量难民跨越国境涌向其他国家, 从而危及该地区的和平与安全, 以此暗示安理会采取制裁的法律基础是《宪章》第七章。在所有以人权为理由的制裁决议中最具特别意义的是1992 年安理会对索马里的第794 号决议。决议的序言指出, “由于索马里冲突造成的人类惨剧仍在继续, 并且使得人道主义援助物资分发受到阻碍, 因而国际安全与和平受到了威胁”。安理会决心“恢复和平、稳定和法律秩序, 在联合国的监督下推进政治解决的进程”。这次安理会的决议明确援引《宪章》第七章。尽管发生在索马里的国内危机属于暴力和野蛮, 与伊拉克对库尔得难民的压迫相比在事实上和法律上没有可比性, 但安理会仍在688 号决议和794 号决议之间寻找到共同的法律基础, 即国内的政治失控导致严重地、广泛地剥夺所在国人民的人权, 在认定威胁和平的条件下, 安理会有权采取行动。1991 年海地军事政权将民选的海地总统赶下台, 为了维持其政权统治, 国内发生了大规模的暗杀、酷刑、胁迫、失踪, 使原本贫穷的国家雪上加霜。虽然在海地的行动是为了推翻军事独裁统治, 安理会通过的制裁决议也承认海地国内所发生的情势具有“独特性”, 是“复杂和不寻常的”, 但决议仍表达了对“海地日益恶化的人道主义情势, 尤其是非法政权系统地侵犯人权”的关注, 认定“海地的情势构成了对地区和平与安全的威胁”, 并号召“采取一切必要措施”。决议中也提到“海地难民的致命困扰”,以此说明海地危机包含的国际因素, 为断定“对地区的和平与安全构成威胁”做铺垫。这些在伊拉克及索马里的制裁决议中曾经使用过的用语是为了表明, 安理会采取经济制裁的目的是为了尽快结束海地境内严重违反人权的情况, 因此对海地的制裁是合法的和有先例可寻的。

  《宪章》第七章没有明确出现“人权”的字样, 因为在1945 年旧金山制宪会议上, 代表们不会预计到一个政府对待其国民的方式可能构成对和平的威胁, 安理会以此可以采取行动。但上述安理会的决议及在此之后对前南斯拉夫、卢旺达、安哥拉、塞拉利昂、刚果等一系列制裁决议对“和平之威胁”给予了扩大解释。对安理会将一国境内发生的违反人权事件与国际和平与安全联系在一起的做法, 不是没有争议的。有些学者就针对伊拉克的决议提出, 该决议不应作为先例引用, 认为安理会可以将纯粹属于国内的而没有国际影响的违反人权的情况, 视为对国际和平与安全的直接威胁。[7] 的确, 安理会在断定违反人权的情势构成了对和平之威胁时, 其背后不可避免地包含着一定的政治目的和利益的驱使。最为典型的例子是利比亚, 很难看出利比亚拒绝引渡两名嫌疑犯在多大程度上构成了对国际和平与安全的威胁, 导致安理会对其实施经济制裁。 

  二、联合国经济制裁的政治效力和人道主义后果     

  经济制裁是否有成效? 这是人们反复提出的一个问题。国际经济研究所曾对1914 年到1999 年期间国际社会发生的170 次经济制裁案例进行分析, 得出的结论是, 平均成功率为35%。如果仅就冷战结束后联合国实施的12 个案例分析, 其成功率是36%。[8] 这两个数据基本接近。同样的数据, 但对它的认识态度截然相反。一种观点认为这一数据显示经济制裁是不成功的, 尤其是与军事制裁的成功率相比, 经济制裁没有达到预期的迫使其就范的目的。另一种观点认为, 它比一般人们想象的效力更高。 [9] 出现这种不同认识的症结在于, 怎样定义成功, 即以什么方法来衡量经济制裁的成功与否。受篇幅的局限本文难以对制裁的效力进行全面的论述, 但它试图从两个方面做一比较: 一是经济制裁所产生的政治效力; 二是经济制裁所带来的人道主义后果。

  (一) 经济制裁的政治效力    

  经济制裁的政治效力, 从广义上讲是指达到维护国际和平与安全的目的; 具体指通过经济压力迫使一个政权改变原有的政策, 服从国际社会的要求。对经济制裁的政治效力存在着下列两种认识:

  1、经济制裁在经济上的成功不能保证政治上的成功。联合国过去十几年的制裁实践从经济上有效地孤立了受制裁国, 通过武器禁运、金融资金的冻结、贸易与技术的终止、旅行的限制、海陆空交通的阻断,可以使受制裁国的经济完全瘫痪。伊拉克、南斯拉夫就是很好的例证。然而这一经济上的封锁并没有达到政治上的目的。虽然联合国有能力在经济相互依赖的时代将某个国家的经济置于崩溃, 但它不能自然而然地迫使受制裁国领导人改变其政策服从安理会的决议。联合国的经济制裁本质上不是经济而是政治。对伊拉克、南斯拉夫、海地的经济制裁最终被使用武力替代, 在非洲的几个案例中, 安哥拉、利比里亚、卢旺达和塞拉利昂, 联合国的制裁似乎对冲突各方武力对峙没有太大的影响。经济制裁是为了向决策者施加政治压力, 经济困难越大, 政治效果越强。按照这一推理, 当经济制裁实施到一定的严厉程度时, 受制裁国的民众可以向其政府施加压力, 迫使其改变政策或将其推翻。这一理论的缺陷在于把它没有考虑到受制裁国应对和消化制裁的能力, 早在30年前约翰?盖尔顿就将它称为“天真理论”( nave theory) 。[10] 事实上, 经济制裁最终是否能产生政治效力很大程度上取决于受制裁国国内政治力量的对比, 如果受制裁国国内的民众没有基本的民主权利, 也就没有推动和影响政策改变的有效途径。相反, 如果受制裁国国内存在一些人权组织或机构积极支持制裁, 那么制裁的道义合法性和政治效力就会大增。例如在对南非的制裁中, 南非的非洲国民议会积极呼吁, 要求国际社会采取更为严厉的制裁, 联合国的经济制裁在国际社会和国内民众共同表达出的强烈愿望中得到了道义上和政治上的支持。

  2、经济制裁具有警示作用。一种观点认为, 在评价经济制裁的政治效力时需要考虑它的多方面的作用, 而不应仅局限于政治上的服从。其中最为重要的是经济制裁具有警示性作用, 即威慑未来的行为者, 表达维护国际法规则的决心, 给违法者传递不赞成其行为的信号。这一制裁的作用与国际法上的“价值剥夺”颇多相似, 对价值剥夺的恐惧也许引起对国际法的遵守。政治上的孤立, 丧失威信和信任, 违法代价成本比遵守国际法高。[11] 一项研究报告指出, 即使违法者服从国际法的希望是渺茫的, 为了谴责、限制、惩罚违法者, 为了维护国际标准, 实施国际制裁是值得的。[12] 具有警示作用的制裁是对行为者作出反应的第一步, 它预示着如果行为者不改变其现行的错误态度, 将会招致更强的、更严厉的措施。它有助于使受到制裁的决策者权衡其政治代价和利益,重新考虑它面临的选择。从这个意义上讲, 国际社会在联合国决议基础上一致实施经济制裁这一事实本身就表明了政治上的成功。

  本文认为, 与国际社会对于违法行为无所作为相比, 具有警示作用的制裁是有一定意义的。当国家严重侵犯人权、违反条约、或违背了普遍接受的习惯法规则, 联合国不做出相应的反应会进一步削弱对这些国际法规则的普遍遵守, 甚至使行为者将联合国的不作为误解为是一种默示的同意。因此, 不管经济制裁是否达到了政治服从的目的, 经济制裁中所表现出的对和平与人权原则的支持对于维护国际法具有更重要的影响。 

  经济制裁的警示作用正是国际法本身的特点所决定的。国家至高无上的主权使违反国际法的行为者经常无法受到制裁, 制裁规则的不确定性、缺乏具体的制裁规则和程序、以及国际组织不像国家一样具备有组织的武装力量来实施制裁等等原因, 使国际法上的制裁缺少自上而下的规范保证, 制裁国际违法行为通常是很困难的。正是由于缺少有效的制裁, 早在19世纪奥斯丁、霍布斯等都怀疑国际法的法律性, 认为国际法最后成了国家的玩物, 权大于法。甚至一种极端的看法认为, 国际公法是一种没有制裁的法律体系。然而没有像国内立法上强有力的制裁并不能否定国际法的法律性质。著名国际法学者周鲠生也承认国际法除了传统意义上的自助外, 原本不具有国内法意义上的制裁, 因而国际法一向被认为法律中较弱的一个法律部门。[13] 然而, 一个弱的法律仍然是法律,《联合国宪章》规定的制裁制度, 虽然与国内法上的制裁相比有自身的特色,“但它已经将国际法的强制执行提升到一个公认的协定法的权威地位”。[14] 更何况, 任何法律体系之所以被遵守, 主要原因不在于制裁。除了制裁及迫于公共压力的外在因素外, 国际社会在本质上存在另外一些导致国家服从国际法的内在因素。[15] 因此, 过分强调国际法上集体制裁的作用, 并使用国内法上的制裁概念评价国际制裁的效力, 都将是不符合国际法现实的。

  (二) 经济制裁的人道主义后果

  虽然对经济制裁的政治效力众说纷纭, 但对其人道主义后果认识基本一致。联合国实施制裁很多情况下是缘于国内的违反人权, 而正是以保护人权为目的的制裁却给受制裁国人民带来了人道主义的灾难。过去几十年里, 制裁给受制裁国民众所带来的社会和人道影响没有从国际人权法的角度给以充分评价, 直到对伊拉克制裁发生以后, 人们才在评价制裁效力时, 越来越多地考虑它所产生的人道主义后果, 经济制裁对受制裁国的人权影响也因此引起了国际法学界的瞩目。大量的政策文件和学者论著都对制裁所产生的社会和人道危机作了详细的列举。联合国报告指出,制裁常常对弱势群体带来负面影响, 直接伤及受制裁国民众中最贫困阶层。以伊拉克为例, 1991 年安理会对伊拉克的制裁是它继1963 年对南非和1966 年对罗得西亚实施经济制裁之后的第三次经济制裁, 但这一次的制裁在时间上和规模上远远超过了前两次,是历史上最严厉的经济制裁。据统计, 400 万伊拉克人生活在极度贫困之中。受制裁影响最严重的是妇女、儿童、老人等最弱势群体。联合国儿童基金会1998 年报告指出, 每个月有4, 500 名5 岁以下的儿童死于饥饿和疾病。制裁彻底摧毁了伊拉克的经济, 人均国民生产总值从3, 500 美元减到600 美元,工人每月的工资从1990 年每月50—100 美元降至3- 5 美元。1987 年伊拉克人受教育的比率是80%,而从1990 年- 1995 年安理会实施制裁后的五年的时间里, 伊拉克人口中的文盲比例占42%。对海地、南斯拉夫的制裁也产生了社会和人道灾难, 但只是严重程度不同而已。

  在经济制裁的概念中, 制裁与人权是相互对立的。实施经济制裁的过程不可避免地使民众遭受一些苦难, 带来诸多的不便, 如旅行的限制、商品供给限量。制裁也不可能像外科手术那样精确到政治上的利益与民众的痛苦刚好成比例。问题不是制裁是否产生了苦难, 而是这些苦难是否超出了一定的限度,能否保证受制裁国民众的基本生存。制裁的现实引发人们开始质疑制裁的伦理道德标准。理论上, 制裁是针对另一国的违法行为而采取的强制措施, 但实际上它是通过对另一国民众实施经济压制来改变该国家的行为, 平民百姓成为了制裁的最大受害者, 而他们本来已经成为其统治阶层施行独裁统治、侵犯人权的受害者, 不能也不应该再为其国家的违法行为承担受制裁的责任。制裁的人道主义后果不仅引发道德问题的思考, 而且直接影响着人们对制裁效力的评价。当制裁带来严重的人道主义灾难时, 经济制裁在政治上的支持率就下降, 联合国会员国实施制裁决议的积极性难以保证, 其结果是直接损害联合国的威信。为了使制裁更加有效, 必须使制裁更符合人性。安理会从伊拉克制裁实践中也吸取了教训, 在其后的经济制裁中及时采取措施减轻制裁的负面效果, 探讨使用“聪明制裁”( smart sanction) 而少用蛮横的制裁, 使用有选择的制裁而少用全面的制裁。对朝鲜制裁的1718 号决议就是这一反思的结果。决议中所采用的经济制裁形式并无异于它惯常使用的几种: ( 1)实行禁运, 但所禁运的物资明确限定在核武器及技术、重型武器如坦克、军舰、战斗机和导弹等、以及与此相关的原料、零部件; 禁止向朝鲜出口奢侈商品。可见, 禁运的物资范围明确、具体, 对于民众维持生计所必需的物资不在禁运之列。( 2) 冻结财产, 所有国家必须冻结资助朝鲜非常规武器计划的人士直接或间接拥有及控制的资金、其他金融资产和经济资源。( 3) 禁止出境, 朝鲜高级官员将被禁止出访外国。这两项制裁措施主要针对决策者或领导者, 因而免除民众的灾难。( 4) 检查船只, 对进出朝鲜的船只进行登临检查以确定是否载有大规模杀伤性武器, 但决议并不要求会员国必须承担检查的义务。与对伊拉克制裁没有期限、没有监督实施机制、出现了人权和人道主义危机后进行事后纠正不同, 1718 号决议具有了更大的灵活性, 它决定成立一个制裁委员会, 监督决议实施情况, 每90 天向安理会报告一次。这一监督和报告制度有利于安理会了解制裁措施给受制裁国民众所产生的影响, 评估人权和人道主义后果, 并及时防止和纠正经济制裁的负面后果, 委员会将视朝鲜遵守决议情况调整、暂停或取消对朝制裁措施。虽然对这些措施的成功与否不能一概而论, 但它说明安理会已经意识到其在维持国际和平中应担负起保护人权的责任。

  三、联合国在实施制裁中应承担的人权义务    

  联合国不是一个主权国家, 也没有通过签定和批准主要人权公约而成为公约的缔约国, 联合国是否有义务承担国际人权义务? 为此, 有必要澄清在联合国系统内适用国际人权标准的法律基础。 (一) 联合国遵守国际人权法的合法性根据

  联合国遵守国际人权法有下列几种理论依据: 1、人权本原论。从《世界人权宣言》 到后来被世界各国广泛批准的联合国主要人权公约都将人权的本原作为人权需要保护的主要理论根据和正当性的根本原因所在。《联合国宪章》序言宣布, “对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认, 乃是世界自由、正义与和平的基础”。《公民权利和政治权利公约》以及《经济、社会和文化权利公约》也明确承认, “ 人的权利是源于人身的固有尊严”。既然人权不是外界的恩赐, 人权的享有不是源于该个人属于某个国家的公民, 而是人所“固有”的权利, 那么人权法自然而然成为联合国应适用的法律的一部分。联合国虽然不是一个国家实体, 但其制裁决议可以决定成千上万人的生死、自由, 怎么可以不受国际人权法的约束。非国家实体如跨国公司及国家间的组织如联合国、WTO、欧盟等越来越多地承担了促进和保护人权的义务, 这是国际人权法的发展趋势。2、代理说。《宪章》第24 条明确承认了安理会是经过联合国会员国的授权, 代表各会员国行使职权的, 它与会员国一样承担人权义务, 它保障人权的范围也不应少于会员国所承诺的范围。3、义务说。《宪章》作为联合国的宪法性文件明确规定了人权义务。联合国的宗旨除了维持国际和平与安全外, 还要“增进并激励全体人类人权与基本自由之尊重”。第55 条规定“联合国应促进”人权的普遍尊重与遵守……第56 条允许会员国采取共同及个别的行动与本组织合作, 以达成第55 条的宗旨。可见, 尊重人权是联合国的法定义务,不是原则性宣示。按照条约解释规则, 《宪章》第1 条确定的联合国三大宗旨之间是没有等级之分的。为实现维持国际和平与安全这一宗旨, 《宪章》第七章专门指示安理会可采取执行行动, 而对于联合国的其他宗旨却没有具体规定可采取的措施。这是否就意味着联合国维持国际和平与安全的宗旨高于促进人权的宗旨呢? 安理会为维持国际和平与安全而采取的经济制裁是否可以无视联合国的其它宗旨, 甚至可以违反《宪章》中的人权条款呢? 如果答案是肯定的, 则不仅不符合《宪章》的本意, 而且导致联合国这一国际组织本身陷入自相矛盾的境地, 《联合国宪章》也将因此失去意义。虽然联合国将维持国际和平与安全的职权赋予了安理会, 但这一职权不是毫无限制的。《宪章》第24 条要求安理会在履行其职务时, “应遵照联合国之宗旨及原则”, “且依正义及国际法之原则”。布朗利教授曾分析指出, 安理会在维持或恢复国际和平与安全方面, 依《宪章》 第七章规定, 享有很大的裁定空间, 但这并不是说, 安理会在选择实施这些措施的方式时不受法律的制约。相反, 当涉及个人的权利时, 适用人权标准是一个法定的要件。[16] 可见,联合国的三大宗旨是相互促进的, 即以促进人权的方式和目的维持国际和平与安全。

  1949 年国际法院在赔偿案的咨询意见中指出,联合国在某种意义上具有会员国的地位, 能够拥有国际权利和义务, 是一个国际法主体。虽然在该案件中国际法院要解决的法律问题是联合国的主体权利, 法院指出, 联合国被认为具有为履行其职责而必须的权利, 尽管这些权利未明文规定在宪章中。根据权利与义务相统一的法理, 联合国具有隐含的权利, 也当然具有隐含的法律责任和义务。因此, 不论使用何种条约解释方法, 历史解释、缔约国的意图解释、条约上下文的系统解释, 还是国际法院的司法解释, 得出的结论是一样的: 国际人权法应适用于联合国。 (二) 联合国在实施制裁中应承担的人权义务范围

  联合国具体承担人权义务的范围, 可能因其每一次实施制裁的情形而不同, 但至少包括联合国主持拟订的主要人权公约、已经成为国际习惯法的人道主义法。

  1. 生命权。生命权最易受经济制裁影响。《公民权利和政治权利国公约》 将生命权列为所有人权之首, 《公约》第4 条规定了在社会紧急状态威胁到国家生命时, 公约缔约国可克减其在公约下的义务, 但生命权是绝不允许克减的权利。一般认为对生命权的保护属于习惯国际法或强行法, 对国际社会所有成员, 不论主权国家还是由主权国家组成的国际组织都有约束力。根据人权事务委员会第六号一般性意见,生命权不能狭隘地理解为禁止“任意剥夺生命”, 缔约国还须采取措施,“减少婴儿死亡率和提高估计寿命,消灭营养不良和流行病”。这一义务在《儿童权利公约》中也得到了印证。该《公约》第6 条规定, 每一儿童享有固有生命权, 儿童的存活与发展应给予最大限度地保护; 第24 条特别要求“降低婴儿死亡率, 确保向所有儿童提供必要的医疗援助和保健, 消除疾病和营养不良现象”。联合国的制裁至少应保证使受制裁国民众得到维持生命所必须的营养, 防止像伊拉克那样大量人口尤其是儿童死于饥饿和营养不良。

  2. 经济、社会和文化权利。从表面上看, 联合国制裁的直接目标是为了使受制裁国人民充分地享有公民和政治权利, 而免于饥饿、健康等社会权利与此相比似乎不那么重要了。《经济、社会和文化权利公约》第2 条规定, 缔约国“应尽最大能力”逐渐实现本公约的权利, 即公约承认了经社文权利的享有依赖国家有限的资源, 因此是相对和渐进的。这一规定更加重了人们的误解, 认为经济、社会和文化权利的重要性次于公民权利和政治权利。更何况, 经济制裁必然对食品、药品、卫生用品供给、清洁饮用水的获得、教育和医疗体系的运作、劳动权的实现等等产生影响。1966 年《经济、社会和文化权利公约》 在序言中宣布:“只有在创造了使人可以享有其经济、社会及文化权利, 正如享有其公民和政治权利一样的条件下,才能实现自由人类享有免于恐惧和匮乏的自由的理想。”可见, 经济、社会及文化权利的重要性并不次于政治和公民权利。“生存权是首要人权”在经济制裁的背景下可能是正确的。经济、社会及文化权利委员会第8 号一般性建议明确指出, 一个国家的人民不能因为其领导人被确定违反了有关国际和平与安全的原则而丧失其经济、社会和文化权利; 也不能仅仅因为作出了有必要维护世界和平与安全的决定就可以认为公约中的规定是不可以操作的了, 或在某些方面不适用了。联合国没有理由在实施制裁时有意无意地损害《公约》的宗旨和目的。

  3. 相称性和比例原则。人权不是绝对的, 对人权的限制可以是国家在正常情况下对人权的行使所加的一般限制, 也可以是国家在公共紧急状态下对人权的行使所加的特殊限制, 这一特殊限制在《公民权利和政治权利公约》第4 条中称为“克减”。一种观点认为, 联合国在《宪章》第七章下采取制裁行动类似于国家的紧急状态, 因此它可以中止或减少应承担的国际人权义务。但根据人权法原理, 对人权的限制是有严格条件的, 不仅应有合法的限制根据、符合合法的限制范围, 还应符合合法的限制程度。[17] 合法的限制程度一般表现为必要性和相称性原则。如果经济制裁极大地限制了受制裁国人民经济、社会和文化权利, 甚至完全剥夺了他们应该享有的基本人权, 这种对人权的限制因不符合相称性原则而构成对人权的侵犯。

  按照人道主义法, 给平民造成无辜伤害大于军事利益的攻击是非法的。对伊拉克制裁中, 安理会期望成功地消除伊拉克的非常规武器, 但是实现这一目标的手段是牺牲大量无辜的生命。有人认为, 因无法获得食品而造成平民的死亡是安理会在执行宪章任务时所造成的不可避免的情况, 不应看作违反了生命权。《日内瓦公约第一议定书》第54 条第( 1) 款明确规定: “ 禁止使用饥饿作为战争手段。”因而在经济制裁中使用食品作为施压的手段就如同在战时使用了被禁止的饥饿作战手段, 即使不违反比例原则也是绝对禁止的。   

  国际人道主义法是保护武装冲突中的受难者的法律, 从定义上来看, 一般只有当发生了武装冲突和战时才能适用, 而经济制裁从性质上讲并非武装冲突, 那么联合国在依据《宪章》第41 条采取经济制裁时, 是否应受国际人道主义法的约束呢? 首先, 虽然联合国作为一个国际组织不是日内瓦公约的缔约国,但人道主义法规具有习惯法的地位, 因此也对联合国有约束力。联合国的实践也证明了国际人道主义法实际上也适用于联合国这样的非主权国家。例如1999 年8 月1 日联合国秘书长安南签署了一项行政命令, 规定日内瓦公约的所有内容同样适用于以联合国名义部署在世界各地的维持和平行动。其次, 很多人把制裁视为是一种战争的形式, 如高丹就指出,“经济制裁试图破坏社会的经济, 阻止生产或进口日常生活必需品, 从这个意义上讲, 它等同于战争法上的封锁”。瑞斯曼和思特威克教授也认为, 按照国际法,在战时判断军事行动是否合法的一套法律规则, 也应该用作判断安理会制裁行为合法性的标准。[18] 也就是说, 安理会在采取制裁措施时, 也应遵循下列诸多原则: 具有合法依据; 符合必要性和比例原则; 区分战斗员与非战斗员; 定期对制裁的后果进行评析;为受害的第三方提供必要的救济。再次, 还有一些学者认为, 经济制裁并非武装冲突, 它是介于外交与军事之间的一种状态, 应通过类推方法, 使人道主义法适用于武装冲突以外的经济制裁。最后, 国际人权法与国际人道主义法虽然有一些区别, 前者可适用于任何时期( 无论平时还是战时) , 而后者只在武装冲突时才适用, 但两者的目标是一致的, 即保护人的生命和尊严。在“科孚海峡案”中, 国际法院就曾将有关战时的公约适用到一个和平时期所发生的事件。法院认为,“对于人的基本考虑平时应比战时标准更高”。因此, 既然在武力冲突的战时都不允许违反人道主义法, 那么在非武装冲突的平时所实施的经济制裁更应该严格遵守人道主义法。如果说国际人道主义法禁止在战时剥夺平民的生存供给, 那么在平时这一规则更应遵守, 因为战时对人权的保护是一种最低限度的保护。

  四、结语

  既然经济制裁可以替代武力作为实施国际法的一种方法, 既避免了军事上的惨烈代价, 又弥补外交方法的软弱, 那么它在国际关系中仍会继续保持举足轻重的地位。人权既是安理会采取强制措施的最终目标, 也是安理会执行强制措施的最低限制。联合国实施制裁必须以人权和人道主义法为指导。只有在人权和人道主义法的基础上设计和使用制裁, 才能避免制裁被大国操纵和利用, 提高联合国经济制裁的公正性和有效性。

  ( 《法律科学(西北政法学院学报)》,2007年第2期)  

  (深圳大学法学院教授)

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