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朱力宇:欧盟人权机构:《巴黎原则》的一种尝试

2014-06-10 16:23:26   来源:《中国人权年鉴》   作者:朱力宇 袁钢

欧盟人权机构:《巴黎原则》的一种尝试

朱 力 宇   袁 钢   

  1991 年以来一类全新的机构——促进和保护人权的国家机构( 国家人权机构) 在以促进和保护人权为首要目标的联合国的框架内逐步形成。近年来, 欧盟( European Union) 开始关注和重视这些促进和保护人权的独特机构。本文通过对于具有” 准国家”性质的欧盟建立符合《巴黎原则》人权机构——欧盟人权机构的讨论来反映国家人权机构一种“” 另类”的发展: 监督职责、咨询、职责、教育职责、资料收集职责和调查职责。

  一、国家人权机构与《巴黎原则》

  “欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”,[1] 保障人权已成为全人类共同追求的价值, 人权的保护除了国际社会阐扬的人权标准外, 更有赖于各国国内的具体实践。作为人权保护风向标的联合国一向同等强调落实人权的四个层次: 全球的、地区的、国家的和非政府组织的层次。

  1991 年10 月7 日至10 日在巴黎召开的促进和保护人权的国家机构国际研习会制定了以《巴黎原则》 冠名的一整套建议和原则。根据《巴黎原则》, “国家人权机构” 是指由一国政府依据宪法、法律法规而建立的机构, 其职责是专事于促进和保护人权。通常都会由国家赋予其合法地位, 国家的授权和通常与民间社会紧密联系的独立性和监督功能结合起来。

  “关于国家机构地位的《巴黎原则》是渐进发展过程中的一个重要步骤。”[2]《巴黎原则》 确定了设立国家人权机构的最低标准, 列明了国家人权机构应遵循的主要准则: ( 1) 必须由宪法或法律赋予其独立性, 而具有不受政府干涉之自主性。( 2) 成员组成必须多元化。( 3) 为实践国际人权标准, 必须拥有充分之职责。( 4) 需有足够之资源, 维持其运作。《巴黎原则》 所建议的国家人权机构大致具有5 类具体职责: 调查侵犯人权的案件; 用人权标准来检验既有的法规和立法草案; 规划并建议国家人权政策及国际人权合作计划; 促进学校内外的人权教育、训练及研究以及提出年度及专题国家人权报告。[3]

  为了有效履行上述职责, 《巴黎原则》亦认为, 国家人权机构应拥有独立调查权及调阅资料的权利, 可独立且直接地对外表示意见, 定期集会讨论其职责范围内之事项, 自由地与非政府组织合作以及接受个人申诉等。

  从长远看, 这种类型机构能否影响各国人权的进程, 能否影响不同国家的人权保护, 这些问题值得我们考察。然而, 由于《巴黎原则》中所涉及的这些问题不可能在本文中一一展开论述, 所以仅以欧盟关于国家人权机构的实践和态度为考察对象。

  二、欧盟实践国家人权机构的途径

  在半个世纪的风雨历程中, 欧盟几经扩大, 从当初的6 个成员国发展到今天的27 个成员国,从单一经济一体化组织走向包括政治、外交、防务等多元一体化的国家联合体, 成为目前世界上一体化程度最高的区域集团。虽然欧盟成员国已将部分主权让渡给欧盟( 如货币、金融政策、内部市场、国际贸易等) , 但欧盟还不是真正的国家, 成员国依然是欧盟条约的最终裁决者。

  为改变欧盟条约中的“人权赤字”,[4] 欧盟遵从《巴黎原则》 从以下两个方面努力设立促进和保护人权的国家人权机构。

  第一方面, 在欧盟这一层面设立欧盟人权或者基本权利机构( EU Human Rights/ FundamentalRights Agency)。[5] 由于欧盟的经济性质, 起初人权并不是欧盟的关注对象, 随着欧洲一体化的进程, 人权才在欧洲联盟法中逐步具有法律地位。2000 年12 月《欧盟基本权利宪章》 的通过, 是欧盟在人权领域的重大进步。正如欧盟议会公民自由和权利委员会特别报告员约克,斯维贝尔( Joke Swiebel) 在关于人权机构的报告中指出的那样, 当考虑欧盟人权机构的框架时, “ 从各种类型的国家人权机构获得启发是十分有用的”。[6] 参考《巴黎原则》下的各国国家人权机构, 有助于规划和涉及未来的欧盟人权机构的职责。

  第二方面, 在欧洲种族主义和仇外心理监控中心基础上进行功能扩展。欧洲种族主义和仇外心理监控中心[7] 于1997 年设立于维也纳, 该中心与成员国合作, 在成员国的热点区域进行对种族和仇外行为的监控。欧洲理事会( European Council) 认为未来的欧盟人权机构应该是建立在该中心基础上的职权的扩展。近年来, 应欧盟委员会( European Commission) 的要求, 欧盟成员国提交了关于保护人权的国家机构的角色的意见, 欧盟基本权利独立专家网络( the EU Network of Independent Experts in Fundamental Rights) 承担起了欧盟成员国的国家人权机构的比较分析工作。[8] 虽然有时很难评价一国的国家人权机构是否符合《巴黎原则》, 但是根据该专家网络的调查, 27 个欧盟成员国中有13 个成员国建立了国家人权机构。[9] 不管怎样, 欧盟人权机构的建立促进了在欧盟一级建立人权机构的进程。

  三、欧盟人权机构的独立性

  独立于政府、政党或者其他利益团体, 能避免外来利益的干扰, 能独立地运作, 是保证国家人权机构有效性的第一要素, 是国家人权机构的“基石”。根据《巴黎原则》, 欧盟人权机构可通过如下几个方面实现其运作的独立性。

  1 法律自主

  《巴黎原则》 要求“在宪法和立法案文中应有明确规定”。最理想的做法是欧盟人权机构在《欧盟宪法条约》[10] 中加以规定。鉴于目前欧盟宪法层次的立法缺失, 在欧盟最好是由理事会以法规的形式规定欧盟人权机构的法律地位。事实上, 2003 年12 月欧洲理事会第1035/ 97 号法规[11] 的修正案可以作为欧盟人权机构的立法案文。与人权委员会、监察专员、咨询委员会、人权机构和专门机构5 种类型的国家人权机构相比,[12] 欧盟人权机构类似于咨询委员会或者人权机构( 如法国、希腊、卢森堡、丹麦和德国) , 与监察专员和国家人权机构类型不同( 如爱尔兰、瑞士、西班牙、波兰和葡萄牙) 。

  2 组成自主和财政自主

  关于组成, 《巴黎原则》规定:“国家机构的组成及其成员的任命, 不论是通过 选举产生还是通过其他方式产生, 必须按照一定程序予以确定, 这一程序应提供一切必要保障, 以确保参与促进和保护人权的(公民社会的) 社会力量的多元代表性”。虽然《巴黎原则》似乎要求一个多成员组成的机构, [13] 众多国家人权机构实践表明多元代表性可以通过多种方式来实现。即便是一个成员的机构, 如监察专员、由一个主任领导的人权机构或者监控中心, 管理委员会和咨询委员会也能确保机构的多元代表性。

  由于《巴黎原则》对立法案文的规定没有绝对限制, 因此国家人权机构的类型、组成及其独立性就绝对成为国家人权机构的重要特征。即使对于国家人权机构独立性要求低于法院, 国际法中对于法院独立性的要求也可以提供有益的帮助。因而, 国家人权机构的成员应通过选举和任命产生, 保持较长的任期, 不行政或者其他权力的指示, 并应当享有议会安排的特别预算以保持其财政独立。对于欧盟人权机构来说, 其成员及雇员应完全独立于来自委员会、理事会和成员国政府的政治和财政压力。

  四、欧盟人权机构的职责

  除了1995 年《联合国手册》 之外, 诸多国家人权组织与人权专家对于国家人权机构的职责进行过全面的探讨,[14] 这里仅就国家人权机构的监督职责、咨询职责、教育职责、资料收集职责和调查职责来描绘未来欧盟人权机构的架构。

  1 监督职责

  2003 年11 月欧盟各国的首脑决定建立欧盟人权机构时, 并未讨论其职责问题。首脑会议仅强调“界定此领域联盟政策时应关注人权资料收集和分析的重要性”, 并强调扩展欧洲种族主义和仇外心理监控中心的职责, 使其成为欧盟人权机构。另一方面, 欧洲理事会有意将“监控”一词从人权机构的名称中删去。关于建立欧盟人权机构的想法是在1998 年准备2000 年欧盟人权议程时, 由4 人提出的。[15] 1998 年奥地利任轮值主席国时接受了这个想法, 并于2000 年9 月向欧洲理事会提出报告。[16]

  欧盟理事会尼斯会议除了于2000 年12 月7 日通过《欧盟基本权利宪章》 外, 还回应了由三人智者小组提出的关于《欧洲共同体条约》第7 条的建议。该条是关于当成员国可能严重侵犯基本权利时, 由欧盟理事会五分之四多数通过, 暂停欧盟成员国的成员资格的条款。虽然新的第7条程序要求由独立机构进行有效的监控和早期预警,[17] 但是无论是委员会还是理事会都不热心于进一步推动独立的欧盟人权监控机构的计划。在欧盟机构框架内, 只有欧洲议会从一开始就支持独立的欧盟人权监控机构的想法。

  欧洲议会认识到建立独立的欧盟人权机构的想法并不能获得委员会和理事会的支持时, 便转而要求委员会建立一个不完全正式的监控机构。2002 年欧盟委员会司法和内政事务总司回应了这个要求, 建立了欧盟基本权利独立专家网络, 其有权根据《欧盟基本权利宪章》 监控和报告欧盟及其成员国国内的基本权利情况。[18] 该专家网络于2002 年开始以独立机构的形式运作, 因此也产生了如何确定专家网络与欧盟人权机构的关系问题。马丁?谢宁( Martin Scheinin) 认为仅就规范意义上来真正实施监控的职能, 专家网络应比人权机构更能取得成功, 因此欧盟人权机构很难保证真正的独立。[19] 这个假设被欧洲种族主义和仇外心理监控中心的实践所证明, 该中心事实上也缺少作为完整监控机构的完全独立地位。但是, 仅就收集和分析人权资料职责而言, 欧盟人权机构应该可以和专家网络保持紧密合作。

  另外一个问题是, 欧盟人权机构是否可以监控第三方, 如候选成员国、加勒比地区和太平洋地区国家以及其他已经与欧盟签署包括人权基本条款的双边协议的国家。欧盟委员会强烈反对这种可能性, [20] 虽然也有不少赞同给予欧盟机构监控职责的看法。首先, 尊重人权和基本自由的发展已成为欧盟共同外交和安全政策及发展合作政策的主要目标之一。[21] 其次, 专家网络的监控功能只能扩展到欧盟及其成员国, 但是不能涉及第三国。最后, 未来的欧盟人权机构应在对第三国的人权状况进行监控中更具有独立性。关于欧盟人权机构是应该如米耶勒,布尔特曼(Mielle Bulterman) [22]建议的那样公布全球人权状况的年度报告, 还是仅向相关欧盟机构提供秘密信息, 仍然在激烈讨论中。我们认为未来的欧盟人权机构应该秘密持有部分报告和建议, 但是,很难说独立的欧盟人权监控机构是否应该监控候选成员国。

  2 咨询职能

  咨询职能是国家人权机构的主要职责之一。欧洲理事会确认了欧盟人权机构的咨询职能,并考虑到“欧盟人权领域的政策”强调人权资料收集和分析的重要性。就象国家人权机构可以向政府、议会或者其他法定机构提供建议那样, 欧盟人权机构应当向理事会、委员会和议会等欧盟主要政治决策机构提出建议。什么是“欧盟人权领域的政策”呢? 委员会对此做了严格的限定:“该主题领域与共同体政策和联盟有着特别的关联, 如移民、避难、非歧视、种族问题、刑事程序、暴力等。”[23]

  另一方面, 《巴黎原则》 要求“应赋予国家人权机构尽可能广泛的授权”。因为欧盟人权机构将成为欧盟人权领域的主要机构, 欧盟在对内和对外关系的很多领域都在强化人权政策, 所以应审慎地界定在“尽可能广泛的授权”中的咨询职能。就象任何一个良好运作的国家人权机构, 欧盟人权机构应成为在欧盟对内和对外关系中, 就任何相关人权事项成为欧盟机构的智库。欧盟人权机构提供咨询事项的范围包括《欧盟宪法条约 第7 条的预防性程序, 即: 提供早期预警、候选成员国人权和少数人权利保护中履行“哥本哈根入盟标准”[24] 状况的意见, 第三国就共同立场、共同行动、双边人权对话的建议。类似于国家人权机构, 欧盟人权机构应有权应欧盟机构的要求或者主动提供咨询。国家人权机构也可以就人权领域的法规和指令草案提供评论。

  3 教育职责

  随着人权越来越成为欧盟对内和对外政策的重要组成部分, 因而对于欧盟官员和外交官进行任职前和任职中人权事务的培训也日益重要。就此, 欧盟人权机构类似于国家人权机构那样,应当承当其领导和协调角色。欧盟人权机构应与位于维也纳的欧洲大学间人权和民主中心( European Inter- University Centre for Human Rights and Democratisat ion, EIUC) 紧密合作。该中心是2002 年在欧盟的积极支持和组织下成立, 中心与欧盟成员国的将近40 个欧洲大学合作, 深入开展了人权教学、培训和研究活动。[25]

  4 资料收集职责

  人权资料收集和分析职责是2003 年12 月理事会决定唯一明确规定的欧盟人权机构的职权。与国家人权机构一样, 欧盟人权机构的这项职责无论是地理上还是主题范围上均受限于其他职权, 如监督和咨询职能。即使监督职能受到限制, 咨询职能也应尽可能的广泛。这要求欧盟人权机构综合行使资料数据、分析和研究的职责。作为欧盟机构的主要人权智库, 欧盟人权机构必须像欧洲的国家人权机构( 如丹麦、德国人权研究所) 那样, 享有相当大的研究和文件处理权。就此, 欧盟人权机构应与欧盟成员国的国家人权机构、欧洲相关机构进行紧密合作, 如佛罗伦萨的欧洲大学、欧洲大学间人权和民主中心及欧盟基本权利独立专家网络。

  5 调查职责

  如前所述, 受理个人申诉或者请愿不是国家人权机构必备的职权。但是, 事实上, 部分国家人权机构被授予了准司法权, 以准司法机制来弥补司法机构的不足, 这也是设立国家人权机构的原因之一。但是, 受理个人申诉并不必然导致判决的产生。国家人权机构对于申诉一般不作出最终的、有法律约束力的决定, 主要通过调解和斡旋等方式进行和解。

  欧盟人权机构是否应被授予受理申诉的职权呢? 欧盟委员会也在其通讯中给予了非常明确的答复:“若干国家机构也享有准司法权力( 处理申诉和请愿) 。根据欧洲共同体条约授予机构的权利, 欧盟人权机构不会享有类似准司法权力。应尊重委员会在监督共同体法适用中的作用。”[26]

  当然, 以上观点并不能使人信服。没有人会否认欧盟委员会在监督成员国正确实施共同体法中的重要地位。如《欧盟宪法条约》能生效, 《欧盟基本权利宪章》将成为欧盟法的主要法律渊源, 将对欧盟组织和机构以及欧盟成员国产生法律约束力。换言之, 委员会将承担起监督其他欧盟机构和成员国遵守《欧盟基本权利宪章》义务的重要责任。任何对于宪章规定的基本权利的侵犯, 将被视为侵犯欧盟法, 因此, 委员会有权向欧洲法院提起侵权之诉。

  但是, 仅由行政机构来监督和保护人权是不足够的, 包括对受害者人权侵害在内任何形式的人权侵害都需要得到有效的救济和补偿。换言之, 权利的享有者应有权向相对的义务承担者提出个人申诉。《欧盟基本权利宪章》 或者《欧盟宪法条约》 中任何一个条款都没有赋予当事人可以就人权侵犯提起个人申诉的权利, 个人在欧洲法院和欧洲初审法院的地位也是受到相当限制的。如果《欧盟宪法条约》生效的话, 这种情势可以得到改变, 但是, 关于个人可以欧盟的具体行政行为提出无效之诉的权利, 并未受到学术界和欧洲法院的成员的高度重视。

  个人是否可以把申诉提交给欧盟监察专员并以此作为一种有效的救济途径呢? 根据《欧洲共同体法》第195 条的规定, 欧盟监察专员可以受理欧盟公民或者居住于或者登记于欧盟成员国的任何自然人或者法人, 就欧洲法院或者欧洲初审法院司法裁判之外的欧盟的任何机构和组织的不当行政行为提出的申诉。1997年, 欧盟监察专员采纳了以下关于不当行政行为的定义, 这个定义也为欧洲议会和委员会所认可:“不当行政行为是指公共机构未依照有效力的规则或者原则的行为。”[27]

  实践中, 人权似乎不是欧盟监察专员活动中的重要组成部分。《欧盟基本权利宪章》(目前仍未有法律强制力) 规定的权利, 只有第41 条中的良好行政权在欧盟监察专员受理的多数案件中被适用。[28] 欧盟监察专员处理的多数案件是涉及歧视的案件,[29] 并多以和解的方式来解决。只有极少数的案件以批评意见、初步建议和特别报告的方式来解决。欧盟监察专员无权将案件提交欧洲法院进入司法程序而作出有效力的司法判决。[30] 在欧盟监察专员2003年的报告中, 现任监察专员尼基弗罗斯,迪亚曼杜罗斯( P. Nikiforos Diamandouros) 强调: “随着保护人权需求的增加, 除了传统的欧盟监察专员职权之外, 有必要增加对于法治和良好行政的关注。”[31]

  鉴于在实施共同体法方面的欧盟机构的局限以及成员国缺乏权限, 在现在的情况下, 欧盟监察专员并不能被认为是宪章中载明的对侵犯基本权利的有效救济途径。因为, 未来的欧盟人权机构, 无论是否有特别授权, 其应考虑以某种方式或者作为人权资料职责部分的方式来处理个人申诉。欧盟人权机构的建立应考虑到为《欧盟基本权利宪章》所载明的权利提供一个适合的个人人权申诉机制。作为非司法机构, 欧盟人权机构应享有接受和审理人权侵犯的申诉并以和解的方式解决的权限。如果不能和解, 作为有效的救济, 欧盟人权机构应可以将案件转交给法院。如授予欧盟人权机构直接提交案件的权利的话, 则需要修改《欧洲共同体条约 或者《欧盟宪法条约》 。这项提交程序类似于1998 年《欧洲人权公约》 第11 议定书实施之后的欧盟委员会与欧洲人权法院之间的程序, 也类似于美洲国家间委员会与美洲人权法院之间的程序。同时这项提交程序也与1995 年《代顿和平协议》之后建立的波黑人权委员会的程序类似, 而该委员会受理申诉的程序是由监察专员、一个特别人权法庭和波黑人权法院来完成的。因为对于欧盟主要立法进行修正是不现实的, 应该寻找一条欧盟人权机构可以作出有效决定的间接方式。例如, 欧盟人权机构可以将无法以和解方式解决的个人人权申诉案件提请欧盟委员会注意, 并由欧盟委员会按照侵权之诉的程序向欧洲法院提出。与此类似, 欧洲人权机构可以将不同类型的申诉以建议的方式提请委员会、理事会和议会注意, 要求其按照《欧盟宪法条约》第7条规定行事。 

  五、欧盟人权机构与其他机构的合作 

  1 与国际条约机构的合作

  由于欧盟不是《欧洲人权公约》或者其他任何欧洲和国际人权公约的缔约国, 因此, 欧盟不负有要求欧盟人权机构与欧洲或国际人权条约机构合作的义务。欧盟人权机构在履行人权资料收集职责时, 当然可以收集国际条约机构监督过程中及自身监督过程中的资料。欧盟人权机构与以上国际人权条约机构建立类似欧洲种族主义和仇外心理监控中心和欧洲理事会反种族主义和有关不容忍行为委员会( the Council of Europe1 s Commission Against Racism and Intolerance, ECRI) 之间的工作关系。但是, 欧盟人权机构不必象国家人权机构那样承担为国家报告做准备的工作。

  2 与各国国家人权机构的合作

  欧盟人权机构当然的一项重要职权是收集和分析27 个成员国相关人权的法律和事实。为了有效履行该项职责, 欧盟人权机构应与成员国的相关机构进行合作。欧洲种族主义和仇外中心下设的“欧洲种族主义和仇外信息网络”(European Racism and Xenophobia Information Network,RAXEN) 专门负责这样的合作, 但因受制于资源, 该网络只能收集各国人权的一般信息。

  欧盟基本权利独立专家网络关于国家人权机构功能的意见表明, 在绝大多数国家, 均建立起并为国际承认的有着普遍人权权限的官方机构。在其余国家, 要么已有类似机构, 要么按照《巴黎原则》、相关联合国决议、欧洲理事会建议在筹划建立国家人权机构。因此, 问题是按照欧洲理事会法规设立的欧盟人权机构是否应当将成员国设立的国家人权机构作为欧盟人权机构的国内分支机构。换言之, 欧盟人权机构是否应该成为欧盟成员国的国家人权机构的区域性质的网络,成立类似于国家人权机构的亚太论坛。此外, 如果系统地向欧盟人权机构提供相关政府和非政府资料的话, 不同国家的人权机构就可以在很多领域与欧盟人权机构进行合作, 如人权教育和提高人权意识活动等。 

  六、结论

  关于国家人权机构的基础原则——《巴黎原则》 和欧盟人权机构具体实践的分析, 可以为讨论中的欧盟人权机构的设立提供有用的指导。[32] 一方面, 欧盟人权机构与其国内同行——成员国的国家人权机构进行紧密合作, 不仅可以加速欧盟成员国中尚未建立国家人权机构的国家建立此类机构的进程, 而且也可以促进欧盟国家人权机构网络的建立; 另一方面, 欧洲各国国家人权机构的目标、宗旨、结构、职能和责任则可以为未来的欧盟人权机构的组织、组成和职责提供多种参考。

  最重要的是, 欧盟人权机构应能独立于包括委员会、理事会在内的欧盟机构和成员国政府。同等重要的是, 欧盟人权机构应成为可以向欧盟机构及成员国提供可靠的比较性的人权法律和实践信息的智库, 而不应仅仅成为欧盟政策的决策和执行机构。在各国人权机构帮助下, 由欧盟人权机构的成员收集和比较分析信息, 主动或者应要求向个别欧盟机构提供信息, 以帮助它们和建议它们在各自权限内作出正确的决策。

  作为咨询机构, 欧盟人权机构可以应相关欧盟机构的要求或者主动提供咨询意见。例如, 欧盟人权机构可以就个别成员国人权恶化情况提出建议, 引起委员会、理事会和议会的注意。欧盟人权机构也可以就候选成员国履行“哥本哈根入盟标准”的情况提出报告。此外, 欧盟人权机构可以根据欧盟与亚太地区77 国的科隆协议、欧盟与绝大多数国家签署包含人权条款的双边协议, 就第三国的人权状况提出报告。欧盟对内和对外关系中的相关人权政策要求独立和专业的欧盟人权机构对相关人权资料进行详尽分析, 欧盟人权机构也有权和有义务提供咨询。

  无论最终欧盟人权机构的职责是“监管”还仅仅是“咨询”。遵循马丁?谢宁为之的定义,[33] 人权机构监管的职能从规范的角度来说, 应该是司法或者准司法行为, 但是不容否认的是欧盟人权机构可以就涉及个别成员国、候选成员国、或者伙伴国的人权状况为欧盟机构的决策提供参考。比欧盟人权机构的监管行为更为重要的是其建议或者报告是否可以公开。通常, 独立的人权监管是与公开报告相联系的。以欧盟人权机构为例, 欧盟人权机构应对报告保密直至相关欧盟机构决定公开时候为止。事实上, 很多政府对于欧盟人权机构是否应拥有监管的职权的阻止主要是担心公开报告, 而不是监管职能本身。

  此外, 就欧盟人权机构的人权信息收集和分析、比较研究、监管、咨询多种职责而言, 欧盟人权机构应该在鼓励人权、人权教育和人权意识提高等方面对欧盟机构及成员国发挥更重要的作用。就此而言, 欧盟人权机构应与相关欧盟培训和国家人权机构开展紧密合作。[34]

  近20 年来, 各国国家人权机构的有效运作, 正以其独特机制逐步改善着人权状况。欧盟借鉴各国国家人权机构, 特别是其成员国国家人权机构的经验, 可以弥补欧盟在人权保障体系方面的某些缺失, 从而使欧洲区域化的人权保障体系更为完善。

  ( 《法学》,2007年第6期)

  ( 中国人民大学法学院)  

注释:

  [1] 《联合国宪章》序言,http://www.un.org/chinese/aboutun/ charter/charter.htm, 2007 年5 月30 日访问。

  [2] 联合国人权事务中心编:《国家人权机构: 关于设立和加强促进和保护人权的国家机构的手册》, 联合国手册之专业培训系列之第4 辑, 第38 段, 第75— 78 页, 联合国, 纽约和日内瓦, 1995 年以下简称1995 年《联合国手册》。

  [3] 关于《巴黎原则》的一般规定, 可参见齐延平:《国家的人权保障责任与国家人权机构的建立》,《法制与社会发展》2005年第3 期。

  [4] 杨成铭:《欧盟宪法条约对欧盟人权的影响》 ,《法学杂志》 2006 年第10 期。

  [5] 2003 年12 月13 日, 欧洲理事会( the European Council) 决定在“在欧洲种族主义和仇外心理监控中心( European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia)基础上, 扩展其职权使其成为人权机构( Human Rights Agency) ”。2004 年10 月25 日, 欧盟委员会在第COM( 2004) 693 号文件中, 将“人权机构”变更为“基本权利机构(Fundamental Human Right s Agency)”, 并解释到上述两个词语具有相同意义。但是, 就法律术语而言, “人权”通常为国际法所使用, “基本权利”通常为国内法使用。《欧洲共同体条约》第6条规定, 欧洲联盟建立于尊重人权和基本自由的基础之上, 国际人权和欧洲人权法均有类似规定,其中最主要的是《欧洲保护人权和基本自由公约》的规定。另一方面, 2000 年12 月通过的《欧盟基本权利宪章》彰显其作为欧洲“权利宪章”的重要性, 该宪章将并入未来的欧盟宪法条约中。“人权”还是“基本权利”不过是术语使用问题, 虽然在司法和内政事务总司的通讯中, 强调这两个术语相近但是又不能使人信服。但是仅从欧盟对外关系而言, 二者意思相同。

  [6] Joke Sweibel, Working Document of 25 March 2004 on the Proposal for a Council Regulat ion on the European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, EU Doc PE 339. 635.

  [7] 欧洲种族主义和仇外心理监控中心依据欧洲理事会第1035/97号法规成立, 该中心的每年年度报告可参见http://eumu. eu. int。

  [8] 参见欧盟CFR- CDF. Option 1. 2004 文件。这个专家网络是2002 年由欧盟委员会应欧洲议会的要求成立的。这个专家网络根据《欧盟基本权利宪章》监控欧盟和欧盟成员国的基本权利的状况。该网络就欧盟基本权利保护状况提交年度报告或者专门报告。

  [9] Council of Europe, Non- judicial Means for the Protection of Human Rights at the Nat ional Level, Strasbourg, 1998; Commonwealth Secretariat, National Human Rights Institutions- Best Pract ice, London, 2001; V Aichele, Nat ionale Menschenrechts Inst itutionen in Europa,Berlin, Deut sches Inst itut f??rMenschenrechte, 2004.

  [10] 《欧盟宪法条约》( 第CIT 87004 号文件) 由25 国政府首脑会议于2004 年10 月29 日签署, 并由欧洲议会于2006 年1 月12 日通过的, 尚待欧盟各国批准。

  [11] 该法规决定建立欧洲种族主义和仇外心理监控中心。

  [12] Morten Kjrum, National Human Rights Institutions, Implementing Human Rights, Danish Institute for Human Rights, 2003, p. 8.

  [13] 英联邦秘书处:《国家人权机构——最佳实践》 , 第14 页。

  [14] See International Council on Human Rights Policy,Performance & Legitimacy: National Human Rights Institutions, 2nd edition,Switzerland, 2004. Internat ional Council on Human Rights Policy, Assessing the Effect iveness of National Human Right s Institutions, Switzerland, 2005. Brian Burdekin and Anne Gallagher, The United Nat ions and National Human Rights Institut ions, in Internat ional Human Rights Monitoring Mechanisms, Alf redssonetal. ( eds. ) , Great Brit ain, Kluwer Law Internat ional , 2001, pp. 815- 825. Mandred Nowak, The Agency and Nat ional Institutions for the Promot ion and Protect ion of Human Rights, in Monitoring Fundamental Rights in the EU, Philip Alston and Oliver De Schutter( eds.) , Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2005, pp. 91- 107.

  [15] Comite des Sages, Consisting of Antonio Cassese, Catherine Lalumiere, Peter Lauprecht and Mary Robinson, Leading by Example: A Human Right s Agenda f or the European Union for the Year 2000, Florence, European University Institute, 1998, pp. 7- 10.

  [16] Report by M Ahtisaari, J Frowein and M Oreja, Adopted in Paris on 8 September, 2000, available at: http://virtual-institute.de/en/ Bericht- EU/ report. pdf .

  [17] Respect for and Promotion of the Values on Which the Union is Based, COM( 2003)606 final, 15 October, 2003.

  [18]该专家网络的年度报告、特别意见等, 参见http://www.europa.eu.int/comm/justice-home/cfr-cdf/index-en.htm, 2007 年5月20 日访问。

  [19] Martin Scheinin, The Relat ionship Between the Agency and the Network of Independent Experts, in Monitoring Fundament al Rights in the EU,Philip Alston and Oliver De Schutt er(eds.) , Oxford and Proland, Oregon, Hart Publishing, 2005.

  [20] 参见2001 年5 月8 日欧盟委员会第COM( 2001) 252 号文件。 [21] 参见《欧洲联盟条约》 第6、11 和49 条; 《欧洲共同体条约》 第177( 2) 条; 2000 年6 月23 日与加勒比地区和太平洋地区国家的科隆协议的第9(2) 条和第96 条。

  [22] Mielle Bulterman, The Fundamental Right s Agency and the External Relations of the European Union, in Monitoring Fundament al Rights in the EU, p.14.

  [23] 同上注, 第189 页。

  [24] 1993 年哥本哈根欧洲理事会明确提出了入盟标准, 形成了所谓的“哥本哈根标准”: 第一, 申请国必须是稳定的、多元化的民主国家, 至少拥有独立的政党、定期进行选举、依法治国、尊重人权和保护少数民主原则; 第二, 申请国必须具备可以发挥功能的市场经济。在内容上它包括私营部门在产出中占较大比重, 价格自由化、实行竞争政策、限制国家补贴和一定程度的资本自由流动等。在质量上它指政府的政策是否旨在开发竞争性市场和减少补贴; 政府是否支持本国企业阻碍向内投资; 第三, 申请国必须能够面对欧盟内部的特别是欧洲单一市场环境中的竞争压力和劳动力市场压力; 第四, 申请国必须赞同欧共体/ 欧盟的经济货币和政治联系的目标, 能够确保承担成员国的义务, 特别是执行共同体法的规定。共同体法包括界定“四大自由” ( 商品、服务、资本和人员的自由流动) 的法律规范; 共同农业政策; 竞争政策规定、财政协调一致、对欠发达国家的义务、愿意而且能够遵守1958 年欧共体成立以来确定的各种决定和法律条文。参见http://ue.eu.int/ueDocs/cms-Data/docs/pressData/en/ec/72921.pdf ,2007 年5 月10 日访问。

  [25] 参见http://www.eiuc.org, 2007 年5 月10 日访问。

  [26] 同前注[22],第187 页。

  [27] 参见欧盟监察专员2003 年年度报告, 第27 页, http://www.euro-ombudsman.eu.int。

  [28] 例如, 在第1200/ 2003/ OV 号案件中, 欧盟监察专员要求欧洲理事会履行义务确保在萨拉热窝的欧盟警察代表团能尊重基本权利, 其雇员因严重错误行为而被解职应有权申诉。同上注, 第141—144 页。

  [29] 同上注, 第268 页。

  [30] 关于欧盟监察专员的产生和运作过程, 参见朱力宇、袁钢:《欧盟监察专员制度的产生和运作》,《欧洲研究》 2007 年第1期。

  [31] 同前注[27], 第20 页。

  [32]参见《确保保护——关于人权维护者之欧洲联盟指导方针》 , http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/HR-10056. 04REV1ZH. pdf, 2007 年5 月10 日访问。

  [33] 同前注[19], Martin Scheinin 文。

  [34] 同前注[14], Mandred Nowak 书, 第91—107 页。                                                     

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