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齐延平:亚太各国国家人权机构人权侵害申诉调查职能比较分析

2014-06-10 15:44:52   来源:《中国人权年鉴》   作者:齐延平

亚太各国国家人权机构人权侵害申诉调查职能比较分析

 齐 延 平

  一、 亚太各国国家人权机构的职能范围与调查权限

  目前亚太地区建立的完全符合《巴黎原则》的国家人权机构共有 14 个,[1]分别是: 阿富汗、澳大利亚、印度、印度尼西亚、斯里兰卡、韩国、泰国、马来西亚、菲律宾、新西兰、尼泊尔、蒙古、约旦、东帝汶。[2]亚太地区多数国家在国家人权机构模式上选择了职能范围较为广泛的国家人权委员会模式,[3]各国都通过专门的法案和法令对国家人权机构的职能进行较为详尽具体的规定。

  国家人权机构的职能范围与各国对人权事务广度与深度的理解直接关联。亚太地区建立国家人权机构的国家都在相应的法案中对“人权”的范围做了明确界定。鉴于国家人权机构的独立特性和国家人权机构负有监督国家各职能部门执行国际人权准则的职责, 亚太地区各国人权法案中对于“人权”一词的理解没有仅仅局限于国内法, 都或多或少的考虑到了国际人权条约所规定的普遍接受的国际人权标准。但是, 各国对于国际标准的认可都是有限的, 本地区还没有国家在其人权法案中规定接受所有的国际人权标准。当然, 由于国际人权标准本身是一个不同文化、不同价值观、不同发展境遇基础上的规则集合体, 要使一个国家原原本本全盘接受, 本身就是不可能的。依据亚太地区各国宪法、法律和法令规定, 各国国家人权机构履行职能的范围如下: 新西兰及于所有国际人权条约和公约, 韩国及于国家批准的国际人权条约,在国家宪法中并入的一些权利以及国际习惯法, 蒙古和斯里兰卡及于国家批准的国际人权条约以及在国家宪法和法律中并入的权利, 阿富汗、尼泊尔、泰国及于国家批准的国际人权条约以及在国家宪法中并入的一些权利,澳大利亚及于选择的国际人权文件和特定法律中选择的权利, 印度尼西亚和马来西亚及于只有并入国家宪法或者特定法律中的那些权利,菲律宾只及于公民权利和政治权利。[4]由之可以看出,亚太多数国家人权机构的职能范围虽然不同程度地关照到了国际标准, 但仍然是以国家批准的条约、公约中的权利以及宪法与法律并入的权利为中心的。

  赋予国家人权机构受理声称人权受到侵害的申诉、有效调查侵害人权行为并向受害者提供帮助, 是该机构最重要的职能。《巴黎原则》制定之初, 对国家人权机构的职能是否应当包含对侵犯人权的申诉进行有效的调查产生了争议。与国际社会的分歧不同, 亚太地区国家人权机构对该项职权有较为广泛的共识。在 1999 年由亚太国家人权机构论坛、人权高级专员办公室和亚太非政府组织促进人权小组联合在斯里兰卡举办的亚太地区国家人权机构和非政府组织大会上, 强烈支持有必要使国家人权机构享有行之有效的调查权力。这次会议在本地区内部达成了确立国家人权机构调查职能的共识。

  一些亚太国家规定了广泛的人权范围, 但是国家人权机构受理被指控侵犯人权的范围却是更小范围的经过选择的权利群。有的国家规定国家接受申诉的范围只能是公民权利和政治权利, 或者某些法案中规定的权利 (如不受非法歧视的权利 ) , 或者是国家宪法规定中的部分权利。所以, 在此有必要明确各国接受个人申诉的范围和各国保护人权的范围。总体而言, 各国对于受理调查申诉范围的规定分为两类, 第一类规定受理申诉的范围同人权保护的范围相同, 即: 凡是属于本国国家人权机构管辖人权范围内的事项, 都可以提起个人申诉。如 《阿富汗独立人权委员会组织、职权和授权法案》第 23 条规定: 委员会接受个人申诉的范围和委员会的监督权相同。《马来西亚人权委员会法案》规定委员会受理申诉的范围和监管权相同。菲律宾第 163号行政法令第 3条规定: 委员会受理申诉的范围同监管的范围相同。《泰国国家人权委员会法案》规定委员会受理申诉的范围和其他监管职能的范围相同。此外, 印度尼西亚第 39 号法律案规定委员会受理申诉的范围是依据法案保护的人权,《蒙古国家人权委员会法》第 9条规定, 受理申诉的范围是宪法、法律以及在蒙古有适用效力的国际公约中规定的权利, 这两个国家法案虽未明文规定受理申诉的范围同国家人权机构的监管范围相同, 但依据其实际内容, 也可推定为同监管范围一致。

  第二类国家人权机构受理申诉的范围则是比监管范围更小的权利: 如《澳大利亚独立和平等机会委员会法》第 11条 ( 1) ( a)规定: 委员会仅能受理指控非法歧视的申诉;《印度保护人权法案》中规定委员会不能调查指控武装力量滥用权力的申诉;《尼泊尔人权委员会法》规定: 委员会不能调查军事法案的管辖下的事项;《新西兰人权法案》第三部分规定: 委员会仅接受非法歧视的申诉。《韩国国家人权委员会法》第 30 条规定: 委员会仅接受宪法第 2章 (公民权利和义务 )中 13个条款 ( 第 10条到第 22条 )的侵犯人权的申诉, 委员会可以调查该法案所界定的歧视指控。斯里兰卡第 21号人权委员会法案规定: 委员会职能调查侵犯宪法规定的基本权利的指控或申诉。

  各国家法案限缩国家人权机构的调查权限, 在很大程度上是考虑到机构承受能力的一种现实安排。提出对人权侵害的申诉, 除了必须符合委员会的调查职能范围要求之外, 还必须具备一系列其他条件。这些条件可以分为实质性的和形式性的。所谓实质条件, 是指基于申诉的实质性问题的标准, 如申诉是否具有事实根据、国家人权机构对申诉的调查是否与其他国家机构的权力范围相冲突等问题。例如,《尼泊尔人权委员会法》第 9 条 ( 2)( c)规定: 如果委员会觉得申诉没有事实根据或者认为申诉的事项依性质不能依靠法院强制实施, 委员会可以不进行调查。《蒙古国家人权委员会法》第 11条第 3 款规定委员会不得接受与民事、刑事案件和争议有关的申诉。形式条件是指提交的申诉请求必须符合一定的程序性或格式上的要求。例如,《蒙古国家人权委员会法》第 10条、第 11条第 1 款: 申诉必须符合以下条件: ①必须是可辨认的蒙古语的书面申诉, 如果申诉者是外国人, 可以递交该外国人的母语书写的申诉; ②必须经过合法的行政程序; ③必须指出自己受宪法、法律和国际公约保护的哪一项权利受到了侵害; ④申诉人必须书写自己的姓名、住址和通讯地址并且签名。

  二、 调查人权侵害申诉的具体权能与措施

  亚太各国法案中关于国家人权机构的具体调查权能与措施规定得非常细致, 涉及到了从接受申诉、启动调查到申诉的最终处理各个环节。其中很多权力措施同司法机关 (审判机关、公诉机关 )的某些权力互有交叉, 如传唤证人和质询证人的权力、进入和检查场所的权力等。这也是《巴黎原则》在最末部分将国家人权机构调查个人申诉的权力总结为 “ 准司法权 ”的原因之一。[5]国家人权机构的某些权能可能与司法机关有交叉和重叠之处是一个不争的事实, 问题是, 如何界定其二者的权力边界? 应当明确, 国家人权机构的任何决定和行为都替代不了公正的司法系统对于人权保护的重要作用。在解决人权问题争端时, 司法系统仍然是国家保护人权的终局性裁判机构。应当将国家人权机构调查处理个人申诉时履行的各项职能作为司法机关履行职能的辅助和补充性机制。国家人权机构的职能不是在人权保护领域取代司法系统成为专门的争端解决机制, 而是为人权得到更充分保障的补充性机制。亚太地区各国关于国家人权委员会调查权能详见下表:
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  由上表可以看出, 亚太多数国家的人权机构在调查人权申诉方面享有的权能是广泛而全面的。一方面, 均有权自行就申诉案件进行调查、传唤证人、质询证人, 另一方面多数国家的人权机构也有权进入羁押场所进行检查并可介入法庭程序。

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