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中国放开承包地和农房抵押融资
 
作者: 常红晓 周天   发布时间: 2013-11-20 15:44:56   来源: 财新网
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  争论十余年的农民承包地和农村住房抵押、担保终有突破性进展。中共十八届三中全会决定,农民承包地可抵押、担保,同时农民住房财产权也可先行试点抵押、担保和转让。也就是说,农民最重要的两块不动产——承包地和宅基地都有望进入公开市场交易。

 

  今日(11月15日),中国政府网公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)如此明确。

  多位农村问题专家对财新记者表示,允许农民抵押、担保农地承包权,意义重大;同时试点农村住房财产权抵押、转让,意味着农民住房下的农村宅基地有望进入市场交易。这是农村改革的重大突破,也是2006年取消农业税以来中国最重要的制度改革,影响深远。

  中国现行《物权法》已明确,宅基地使用权和农地承包权是农民的财产权利,是用益物权,但依照现行《土地管理法》、《担保法》,农民无权出让自己的承包地和宅基地,也不允许抵押和担保。近年来,有关政策甚至规定,宅基地只能在本村范围内转让。

  但是,此次中共十八届三中全会《决定》对此做了重大制度性突破。具体而言,主要有三点:

  首先,农村住房可抵押、担保、转让。一旦农村住房抵押实现了抵押权,或直接卖掉,这就意味着农民的房屋将转手。而根据中国现行“地随房走”的政策,农民的宅基地也将随之转让。也就是说,允许农民住房转让或抵押,就变相实现了宅基地的转让交易。

  此次三中全会《决定》明确提出,“赋予农民更多财产权利,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”

  这意味着农村宅基地将可用于抵押、担保融资,也可自主转让。对此,土地专家、中国社科院农村所研究员王小映对财新记者表示,这是“大势所趋”,有利于农民获取财产性收益。但为了防止“一哄而起”,必须要先行试点,积累经验。

  王小映表示,农房和宅基地的抵押和转让,前提是产权清晰,还须符合土地和建设规划。这意味着征地范围将缩小。尤其是郊区,放开农房和宅基地流转,市县政府的土地增值收益将减少,地方融资平台和地方债或将受影响。因此,必须渐进改革,让土地财政“软着陆”。

  其次,集体建设用地可直接入市交易。此次《决定》明确提出,要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”

  这是中央决策者对广东、浙江、四川成都等地多年来尝试农村集体建设用地入市试验的总结和升华,也是对改革先行者的肯定。中国土地学会副理事长黄小虎指出,允许农民集体建设用地进入市场,就打破了地方政府对建设用地市场的垄断,也会实质性地缩小征地范围。

  当然,《决定》此次也明确,要“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这意味着,中国决策者对土地制度改革已经有了整体部署,并正在按计划全面推进,下一步将是全面修订《土地管理法》,出台相关的实施细则。

  第三,中国开放了农地承包权抵押、担保。这将使农民的承包地权利更加完整,同时也更加有利于保障农民的土地承包权,增加农民的财产性收入,也有利于推进城镇化。这等于给8亿农民一个选择的权利,可根据自己的家庭和就业情况,决定是否保留承包地。

  中国现有超过18亿亩耕地,90%以上由8亿农民以家庭为单位承包经营,还有不足10%的耕地归村组集体和乡镇集体经济组织经营。专家指出,农民承包地可抵押融资或担保,本质上是给农民自由选择的权利,并不意味着农民一定会把承包地卖掉。

  农村问题专家、国务院发展研究中心农村研究部副部长刘守英就指出,农民享有承包地的抵押、转让的权利,只是给农民更稳定而长久的农地使用权。可以肯定的是,短期内农民不会大量用承包地抵押融资,也不会轻易卖地,更不会导致失地农民流离失所。

  “农民享有承包地的抵押权、担保权,实践中他是否会抵押、是否会担保,还取决于农民及其家庭的理性计算。比如是否需要抵押、这种抵押是否会导致失地风险,必然要认真权衡;同时,即使农民愿意抵押,能否抵押还取决于银行是否愿意接受。”刘守英如此指出。

  此次《决定》还提出,中国将推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。专家指出,承包地和宅基地的有序抵押和转让是城镇化不可或缺的制度安排。从这个意义上说,此次农地改革将载入史册。

  《决定》还提出,推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。“要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

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