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王平:消除贫困与少数民族人权保障
 
 

 

  消除贫困与少数民族人权保障—— 以中国少数民族地区扶贫为例

  国家民委教育科技司副司长  王  平


  贫困是对人的一种生活状态的描述,又有绝对贫困和相对贫困之分。绝对贫困是指个人和家庭依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其生存需要的状态。相对贫困是指部分人口与社会平均水平相比其收入水平少到一定程度时维持的那种生活状况。有些国家把低于平均收入40%的人口归于相对贫困;世界银行认为收入低于平均收入的1/3便可以视为相对贫困。贫困关乎人权,消除缓解贫困对少数民族人权保障尤为重要。新中国建立以来,特别是改革开放以后中国政府实施大规模扶贫行动以来,少数民族地区贫困状况得到极大的改变,有利地促进了少数民族人权享受。

  一、贫困关乎人权 消除贫困对少数民族往往更为重要

  我们说贫困是对人权的否定、消除贫困就是维护人权,理由至少有三:第一,贫困这种状态本身就是对人权的否定。人类保障人权的目的,就是为了享有幸福生活,而贫困是幸福生活的反面。不仅如此,绝对贫困还严重威胁人的生存权利,践踏人的尊严,威胁人权的根基。人的生存权利是基础性的人权,生存权利没有保障,其它种类的人权就无从谈起。第二,导致贫困的原因中往往有结构性因素或制度性因素,比如说不公正的国际经济秩序会导致对穷国的剥夺从而产生大量贫困人口,主权国家内的不公平的经济社会制度和政策也会导致特定群体的贫困。即使一种制度和体制总体看是合理的,或者说是不得不选择的制度安排,比如说市场经济制度,也会必然有一部分人陷入贫困等不利境遇,比如说市场经济制度下的结构性失业人口。这些产生不公正的生产生活条件或带来不平等的结果的制度和政策设计,是对人们平等权利的侵犯,是对人权的否定。消除这些结构性、制度性因素或者弥补这些制度缺陷带来的负面后果,国际社会和主权国家的政府负有责任。第三,如果贫困人口相对集中在特定地区或特定群体,除制度和政策原因外,往往还有历史、自然地理等原因。有时不公平的历史带来的消极后果是造成特定人群贫困的重要因素,在当代我们这个讲人权的时代应该为曾经不讲人权的历史的后果负起责任。

  在贫困人口中,少数民族贫困人口往往占比例较高。例如,2006年,美国低于5000美元的白人赤贫家庭占白人家庭总数的2.5%,同等程度的黑人赤贫家庭占比为6.6%,高出4.1个百分点;同等程度的拉丁裔赤贫家庭占比为3.5%,高出1个百分点。2006年,20.2%的白人家庭收入达到10万美元以上,而只有9.1%的黑人家庭和10.5%的拉丁裔美国人家庭属于这样的家庭。美国还有一类重要的少数民族群体,即印第安人和阿拉斯加的因纽特人,总计约有450万人。他们是美国的土著民族。他们的生活状况也不尽如人意,约1/4的人口生活在贫困线以下。在澳大利亚2100万人口中,土著居民有约45万,他们大多生活在偏远贫瘠地区,是澳大利亚最贫困的群体。在澳大利亚人口中,土著居民成为文盲、失业和坐牢的可能性最高,自杀率也高居各族群之首。土著人与非土著人的人均预期寿命差距高达17年。

  中国是一个多民族国家,除主体民族——汉族外,还有近1亿少数民族人口,占全国总人口的8.4%。在中国,少数民族贫困人口占贫困人口总数的比例也较高。在不同时期,少数民族地区的贫困人口(包括生活在民族自治地方的汉族贫困人口)都占到全国贫困人口总数的一半左右。

  中国少数民族贫困地区的贫困原因,既有一般贫困地区共有的原因,又有少数民族和少数民族地区自身的特殊原因。特殊原因主要有两点:一是居住的自然条件差。这些少数民族贫困人口大多生活在中国西部内陆边疆的高寒山区、西南部的大石山区和西北部的干旱荒漠地区;二是社会发育滞后。生活在广西、云南、贵州、四川西部、西藏等地的十几个少数民族的贫困人口,在上世纪50年代以前,其社会形态还处在原始社会残余或奴隶社会、封建农奴制社会阶段。新中国成立后,这些少数民族获得了平等的公民权利和政治权利,但经济、教育、卫生的条件极为落后,现代社会所应具有的基础设施仍然一片空白。

  新中国成立后,即把帮助少数民族人口摆脱贫困作为国家的一项战略任务。今年是新中国建立60周年,前30年,国家本身都很穷,拿不出更多的钱来帮助少数民族人口。真正的大规模的扶贫行动在新中国60年的后30年,取得了巨大的成效。

  二、中国针对少数民族人口的扶贫行动

  在上世纪80年代开始的大规模扶贫行动中,中国政府对少数民族贫困人口和少数民族贫困地区采取的特别行动,可以说是措施有力,成绩斐然。主要做法是:

  ——放宽少数民族贫困县的扶持标准,把更多的少数民族人口纳入到国家扶贫政策的范围之内。1986年国家首次确定重点扶持的贫困县时,一般地区标准为1985年农民人均纯收入低于150元,而对少数民族自治地方县的标准则放宽到低于200元,少数民族牧区县(旗)放宽到低于300元。当时全国确定重点扶持的331个贫困县中,少数民族贫困县有141个,占42.6%。1994年国家新确定重点扶持的592个贫困县中有少数民族贫困县257个,占43.4%。2001又增加了10个少数民族贫困县,加上西藏的74个县,国家重点扶持的少数民族贫困县达331个。

  ——政府对特殊地区开展专项行动。如:对回族贫困人口较为集中的宁夏南部8个县、甘肃定西中部地区8个县和河西地区19个县,总计47个县设立专项资金进行扶贫开发,2008年这项资金已增至每年3亿元。对人口在10万以下的22个少数民族集中聚居的640个行政村,由国务院制定专项扶持规划,采取专项行动。对135个陆地边境县(其中107个县在民族自治地方范围内)也制定专项扶持规划,开展专项扶持行动。

  ——组织对口支援。1996年,国务院开始组织10个东部沿海发达省市对口帮扶10个西部省区,我国少数民族贫困人口主要集中在这些西部省区。对口帮扶的具体安排是:北京帮扶内蒙古,天津帮扶甘肃,上海帮扶云南,广东帮扶广西,江苏帮扶陕西,浙江帮扶四川,山东帮扶新疆,辽宁帮扶青海,福建帮扶宁夏,大连、青岛、深圳、宁波帮扶贵州。这项重大行动一直持续到现在。这项行动加快了少数民族贫困地区的脱贫步伐。以福建省对宁夏回族自治区的帮扶为例:两省区主要领导每年举行对口扶贫协作联席会议,两省区政府各部门也建立起协作关系,共同谋划扶贫行动。13年来,福建先后向宁夏贫困地区无偿投入资金累计达1.93亿元,争取福建社会各界捐助宁夏扶贫折合资金超过1亿元,在宁夏贫困地区修建高标准梯田22.9万亩,完成危房危窑改造1900户,新建村级卫生室200个、农村科技文化活动中心78个,发放扶贫电视机22260户(台),建设6处移民示范点,搬迁移民4681户、21985人,建设闽宁示范村124个,使近50万贫困地区群众受益。

  中国对少数民族贫困地区采取的扶持和减贫行动,成就是巨大的,效果是显著的。据统计,经过30年的扶贫,少数民族地区贫困人口已从1978年的约1亿人(这里面包括居住在民族自治地方的汉族贫困人口)减少到2007年的774万人。仅1994-2000年连续7年的扶贫行动中,少数民族地区就有250多个贫困县摘掉了贫困县的帽子,累计解决了3600多万贫困人口的温饱问题。在2001年至2007年的扶贫行动中,又解决了913万人的温饱问题。

  三、经验十分宝贵 任务依然艰巨

  中国政府实施大规模扶贫行动30年来,坚持从中国国情出发、从实际出发,因地制宜,创造了多种多样的扶贫模式,积累了丰富的宝贵经验。如坚持开发式扶贫方针。扶贫不是单纯的生活救济,而是要引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下,以市场为导向,调整经济结构,开发当地资源,发展商品生产,改善生产条件,提高贫困农户自我积累、自我发展能力,走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。又如坚持综合开发、全面发展。扶贫一方面要着力改善贫困地区的基本生产生活条件,加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设,帮助贫困乡村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视。还要着力改善贫困地区的教育、医疗和文化生活条件,加强贫困乡村卫生院、卫生室建设和医疗卫生技术人员的培训,在贫困地区大力开展普及义务教育,提高适龄儿童入学率,促进贫困地区的全面发展。可以说,扶贫工作,就是全面促进提高贫困地区人口人权享受的工作。改善贫困面貌的主体和主力始终是贫困人口他们自己。所以在扶贫工作中,要紧紧依靠贫困人口他们自己,尊重他们的创造性,鼓励他们发扬坚持自力更生、艰苦奋斗的精神。这也是扶贫工作的一条重要经验。这些宝贵经验,在中国以后的扶贫工作中,包括在少数民族地区的扶贫工作中,将发挥重要作用。

  扶贫是一项长期的、巨大的任务,在世界各个国家都是如此,在发展中国家更是如此,对中国少数民族地区的扶贫工作来说也是如此。少数民族地区贫困问题总体上得到明显缓解的同时,部分少数民族地区贫困问题仍然突出,任务依然艰巨。表现在:一是少数民族贫困人口占贫困人口比例依然较大,贫困发生率较高。2007年,中国民族自治地方农村绝对贫困人口发生率为6.4%,比全国绝对贫困发生率1.6%高出4.8个百分点。民族自治地方绝对贫困人口(774万人)占全国绝对贫困人口(1479万人)的比重为52.3%;民族自治地方的农村低收入人口1841万人,占全国低收入人口(2841万人)的比重为52.1%。二是脱贫难度大。剩余的少数民族贫困人口多集中在新疆南疆沙漠边缘、青藏高寒牧区、宁夏的宁南山区、武陵山区、云南广西贵州的石山区、深山区等,这些地区要么山高沟深,要么处于干旱荒漠地带,要么处于高寒牧区,人均脱贫成本很高。三是返贫率高。据不完全统计,2007年,少数民族自治地方因灾因病返贫人口为185万人,比2006年增加25万人;返贫率为23.9%,比2006年(16.8%)高7.1个百分点。

  所以未来的任务仍然十分艰巨。但是我相信,只要我们怀抱普天之下人人得享人权、四海之内大家都能幸福的人权理想,只要我们继续发扬祖先传承给我们的伟大的愚公移山精神,没有什么难题能难倒勤劳勇敢的中国人民。

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