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安妮·穆尼法·凯奥罗-恩古吉:反贫困与人权
 
 

 

  《脱贫框架》:解决社会排斥问题

  鉴于贫困具有多面性,因此在制定脱贫框架时,要将五项专题任务优先纳入考虑范畴,这些首要任务包括性别平等、私营部门的发展、环境的可持续性、地区合作和能力发展。由于贫困被认为是一个动态的复杂现象,包括弱势和无能为力等概念,因此脱贫要求着眼点更为广阔,而非只关注收入贫困问题。人们拓宽了关注点,并将创造财富/经济增长过程中各种资本形式的互动因素纳入其中,从而使国家能够制定出更为有效的消除贫困的计划。需要纳入考虑范畴的资本形式包括:

  · 人力资本:包括教育、良好的身体状况、技能以及工作能力。

  · 自然资本:自然资源储备,例如土地、林区、洁净空气等。

  · 实物资本:基本的基础设施和服务,例如住所、交通、水和卫生设备、能源和通讯。

  · 金融资本:收入、存款、汇款、信贷融资等。

  · 社会资本:社会资源,例如亲友社交圈以及社会和社区组织。

  适当的政策制定流程必须为脱贫问题提供支持,该政策制定的流程旨在建立国有的、有利于贫困人口且包含所有利益相关者的国家级综合性政策和框架,并在国家和地方层面建立内涵广泛的流程。适当的脱贫政策必须考虑贫困状况属于长期贫困还是暂时性贫困。长期贫困人口长期处于贫困状态,而且几乎不具备任何摆脱贫困状况的资产或机遇;而暂时性贫困具有临时性或周期性特点。一旦外在冲击过去,临时性贫困人口就能摆脱贫困状态。临时性贫困可能与季节或失业有关。社会保障计划在最大程度降低和缓解临时性贫困方面发挥着关键作用。长期贫困和临时性贫困的概念认为贫困处于动态形式,而且贫困人口会随着时间的推移陷入或摆脱贫困状况。

  脱贫计划也需要通过拥护和信息计划加以宣传推广,着重强调免受贫困是一项人权,“从而确保唤醒长期和严重贫困人口的权利意识”。在许多情况下,他们并没有意识到这些计划能够使其获益。循证规划方法对于社会发展计划取得成功至关重要,因此消除贫困战略需要得到以政策为导向的研究的支持,该研究包括分析国家赤贫问题并监控消除贫困努力的进展。这项研究进程有助于制定衡量贫困状况的指标,尤其是“基于支出”的指标——该指标将个人在一段时间内需要的“平均一篮子生活必需品”纳入考虑范畴。社区参与对于消除贫困计划取得成功至关重要,因此,能在社区层面完成能力建设以提高社区实施创新型项目的能力——这些创新型项目旨在为贫困人口以及弱势家庭和个人提供更多权益。

  《脱贫框架》建立在三大基础之上:有利于贫困人口的经济增长、社会发展和良好治理。这些基础承认经济、社会和制度因素在形成及解决贫困问题方面发挥的巨大作用。

  良好治理:有利于贫困人口的经济增长和社会发展取决于政府治理的质量。良好的治理可以促进良好的宏观经济管理、私营部门投资、以透明方式利用公共资金以及有效提供公共服务。良好治理要求遵守法律规定并减少大规模腐败行为。

  有利于贫困人口的经济增长:当贫困人口以“不成比例”的方式从经济增长中获益时(换言之,当贫困人口获益高于富裕人口时),那么这种增长就被认为是有利于贫困人口的经济增长;或者如果这种经济增长能够缓解贫困状况,那么也可简单认为其属于有利于贫困人口的经济增长。在这两种规划中,关键问题是贫困人口与经济增长进程的联系程度如何以及原因是什么。未能实现贫困人口收入增长的整体经济增长并不是有利于贫困人口的经济增长。尽管脱贫要求经济增长,但是仅有增长本身并不足够,因为贫困人口并未平等享受所有经济增长成果。贫困人口与经济增长进程的联系程度决定了这种经济增长“对贫困人口的有利程度”。经济增长可以有效缓解贫困状况,因为它可以为处于收入分配最底层的贫困人口创造就业和收入机会。因此,旨在推动劳动密集型经济增长的政策是有利于贫困人口的有力措施。

  “有利于贫困人口的经济增长”的另一项定义,着眼于经济增长进程中的分配转变;一般来说,对于“有利于贫困人口”的经济增长而言,贫困人口的收入增长速度应该高于富裕人口的收入增长速度。与此类似,如果贫困人口失去的东西与他人相比不成比例,即使他们实际享受的福利水平更低,但是这样的经济衰退也会被认为是有利于贫困人口的经济衰退。请注意,经济增长对贫困人口的有利程度取决于选定的贫困衡量标准产生了哪些变化。必须制定“不平等的最初水平”和一项有关不平等现象如何随时间变化的衡量标准,以有效评估经济增长是否有利于贫困人口。此外,还应在分析与整体脱贫计划有关的经济增长模式时,将“特定地区和/或行业部门中贫困人口显著集中度”纳入考虑范畴。请注意,经济增长对农村行业部门的有利程度通常对于评估脱贫战略对综合贫困的影响发挥着重要作用。

  社会发展:经济增长本身不足以解决消除贫困这一重大挑战;还必须确定并实施对5个社会发展核心领域的干预:人力资本的形成、人口政策、社会资本发展、性别与发展以及社会保障。

  一、人力资本的形成:人力资本的形成重点关注个体动因,衡量标准是受教育年限和资历。人力资本形成的直接成果是收入和生产效率,而间接成果包括健康和文娱活动。人力资本关注个人的经济行为,尤其是他们依靠积累知识和技能提高其生产效率和增加收入的方式——并通过这种方式提高其所在社会中的生产效率并增加社会财富。人力资本的潜在含义是对知识和技能进行可以为个人和集体产生经济回报的投资。文化资本概念与人力资本密切相关,文化资本着重关注权力结构的再生方式。它并未为这种权力结构再生而产生的效果提供必备的判断;作为一种理论它具有阐释功能。文化资本是一个更为学术的概念;它是指个人及其家人拥有的资历和文化资产。文化资本一直被用于两种相反方向。人们用它来解释社会阶层的再生,因为精英家族能够为后代提供足以成功维系其精英地位的文化资本。但是,人们还用它来解释某些人如何利用教育从非精英地位跃升至精英地位。

  二、人口政策:人口政策可以使规划消除贫困计划更为有效,因为它将人文发展所需的资源和执行消除贫困计划所需的人力资源纳入了考虑范畴。人口转变是一种重点关注的人口增长和年龄变化的人口概况,人们在制定建设全国基础设施和人力资源政策框架时已将人口转变纳入了考虑范畴,从而实现人口稳定和人文发展的长期改善。请注意,人口转变是从高死亡率和出生率的稳定人口状况转变为低死亡率和出生率的稳定人口状况。人口政策可以协助国家应对下列挑战——即满足快增长的青少年和年轻人口的所有需求,并满足他们对完善品质、范围和服务日益增长的期望。人口政策还能协助各国利用人力资源拉动社会经济发展,改善生活质量,并发挥现有计划的集中和协同作用以完善人口、社会经济和教育转变,从而快速实现人口稳定。

  三、社会资本发展:社会资本发展重点关注彼此之间的关系,其衡量标准包括成员资格、参与、态度、价值观和信任水平。社会资本发展的一项直接成果便是社会凝聚力;而间接成果则包括经济成就和更多社会资本。社会资本的定义是“网络、标准和信任”,以及它们如何使代理人和机构“更为有效地实现共同目标”。最常用的社会资本衡量标准是各种形式的公民参与,例如加入志愿团体、教堂或政党,或表达对他人信任的各种水平。人们长期以来用社会资本解释多种社会现象,包括经济总体运行水平、犯罪和动乱水平、移民就业和健康趋势。尽管存在某些歧义,但是人们一般将社会资本理解为一种关系问题和一种团体财产,而非个人财产。社会资本有助于抵消对政策概念和手段的依赖性,这二者过于狭义,以至于无法有效应对“现代世界的复杂性和相互关联性”。  

  四、性别与发展:性别与发展问题兴起于20世纪80年代末。性别与发展着重关注社会中男性和女性的相互依赖性以及二者间不平等的权力关系。性别与发展策略旨在形成一个发展进程,转变性别关系,从而使女性通过和男性平等的方式参与决定她们的共同未来。性别与发展策略旨在将女性纳入发展进程并着重强调女性集体自营组织具有的重要意义,它通过三项基本原则——生存、安全和自治——将发展视为人类福祉取得的重大成就。一般情况下,发展项目旨在改善人民的生活条件。从性别与发展的角度出发,女性的日常生活条件和社会地位已经得到了显著改善。计划并实施差异策略除女性与男性共享的那些特定条件外,必须对女性相对于男性的地位对比进行评估。女性和男性拥有不同的作用和职责,因此他们具有不同的利益/需求。这便是性别利益/需求。尽管它们存在于一个连续体内,但是出于分析的目的,可以将它们归为实用类或策略类。

  五、社会保障:社会保障具有多项不同定义。其中一项定义表明,社会保障政策和计划可以被最佳解读为“旨在通过直接提供现金或物资协助贫困人口和弱势群体控制风险和战胜权利剥夺”。特定的社会保障措施需要辅以范围更为广阔的立法、政策改革和行动,它们可以协助降低风险并推动社会平等和社会接纳。社会保障是一项愈发受到广泛关注的研究和政策领域。从前,社会保障文献的着眼点是社会保障网络——那些旨在保护人民免受各种打击影响的机制,例如洪水、干旱、失业或挣钱养家人员的死亡。社会保障网络通常被视为一种昂贵且具有社会福利主义特点的干预手段,并会使人们对国家产生依赖性。如今有关社会保障的定义范畴更为广阔,囊括了旨在抗击长期贫困的长期机制以及降低打击影响的短期干预手段。近期的研究着重强调,社会保障计划是一种未来投资,因为其可以拉动经济增长是脱贫工作得到长期改善。

  某些社会保障机制和手段的实例包括:残疾人救济金、单亲补助、社会养老金、免费医疗和教育、儿童/孤儿补助、医疗保险、失业救济金、产出价格和市场干预(即最低回报率保障和最低商品价格保障)、投入补贴和交付体系、信贷补贴和交付体系、免除关税并取消保护国家垄断企业的规定、无条件和有条件的现金援助、粮食援助以及“投入换工作”计划。社会保障政策旨在缓解严重和长期的贫困状况,降低弱势群体面临的风险——这是针对长期和严重贫困人口最重要的政策领域之一。体系完备和资金充裕的计划能够:

  阻止促使人们(进一步)陷入贫困的打击和压力: - 提供现金或物资援助,从而帮助人们应对此等事件和压力,或防止形成这些打击和压力的某些诱因。

  协助贫困人口建立资产: - 尤其是对于摆脱贫困状态具有重要作用的实物资本和人力资本,它们能够更好地应对打击和压力,或从为生活在贫困线附近的人口制定的政策中获益。它依旧主要通过直接向家庭提供现金或物资援助(例如牲畜或工具等有形资产或营养补充等其他物资援助)实现这一目标,或增强贫困人口获取基本服务的能力。

  保护和推动当前贫困人口的福利和能力: - 主要通过旨在为人文发展提供支持的措施实现这一目标,但是在某些情况下,还需采取额外措施以保障贫困人口的信息权或社会和政治参与权不被剥夺。

  为改善不平等现象做出贡献: - 对收入进行重新分配,并为赤贫人口和边缘化群体参与经济增长提供便利。

  保护收入和消费: - 主要通过现金或物资援助、“现金换工作”或“粮食换工作”计划以及粮食补贴实现此目标。

  促进人文发展: - 主要通过确保贫困人口获取基本服务(即免费、免税和国家补贴型医疗保险)、营养补充和营养强化的措施实现此目标。

  促进生产型谋生手段: - 通过直接为农业提供支持实现此目标,例如启用设备或农作物保险、资产援助(例如补充牲畜)或小额信贷。

  社会保障的通用机制包括养老金、失业救济金、儿童补助、粮食和现金援助以及公共工作计划。在预算方面,人道主义援助的主要方式是提供粮食援助,而且这种主要方式意味着并未将其他社会保障响应战略纳入考虑范畴,例如现金援助。本文之所以将现金援助纳入其中,因为它们对于解决社会排斥问题具有重要意义。现金援助可能是满足贫困人口和被社会排斥群体当前需求最为有效的机制。例如,人们愈发认为现金援助比通过社会保障基金向各社区拨付的款项更具相关性。有证据表明,贫困人口需要一套可预测的、与公民权利有关的综合性资金计划,而不是通过人道主义援助或项目资金形成的一系列临时计划。现金援助可能比其他形式的人道主义援助更具社会转化和经济转化性。它们可以对个人和本地市场产生积极影响,使人们有能力决定如何消费并快速提高他们的个人收入。人道主义援助可能适用于紧急状况,但却不适用于长期贫困状况。由向贫困人口发放现金产生的潜在社会保障增长效应(通过本地经济体的增益效应)可能对于启动被冲突或经济危机所削弱的贫困国家市场具有特别重要的作用。



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