首页 > 中国人权研究会 > 《人权》杂志 > 最新一期 >
人权视角下中非合作的主要领域及框架性机制

——基于对中非合作论坛的分析

2021-11-26 16:10:42   来源:《人权》2021年第4期   作者:许尧
  内容提要:中非合作有着悠久的历史传统和坚实的互信基础。自2000年中非合作论坛启动以来,中国和非洲国家进行了更加全方位、机制化的合作,取得显著成就,引起国际社会的深切关注。从人权的视角审视中非合作的主要内容,可以发现,中非在减贫脱贫、医疗卫生、生态环境、冲突治理、文化教育等五个领域的合作具有比较突出而直接的人权保障意义。从各领域的具体做法来看,可以归纳为理念沟通机制、物资(设施)援助机制、能力提升机制、体系优化机制、问题集中突破机制等。中非合作的主要领域和框架性机制形成了一种潜在的网状结构,成为推进中非共建命运共同体的强大推力。

  关 键 词:合作论坛 中非合作 人权视角 人类命运共同体

  
中国和非洲国家的合作是基于双方各自的现实需求,但同时也影响着全球力量互动和格局重组。从人权的视角看,中国要在西方主导的人权话语体系中,维护国家利益,影响互动规则,需要广泛团结南方国家共同发声,而非洲是南方国家最集中、最团结的大陆,在国际人权事务中占据重要地位。同时,中非在资源禀赋、比较优势、治国理政经验共享等诸多方面都有巨大的合作空间。非洲国家面对着诸多挑战,包括巨大的发展压力、脆弱的公共秩序、落后的技术能力、大量的贫困人口,以及已经凸显出来的“南北合作”的诸多局限和弊端等,这些都促使他们希望在“南南合作”框架下参考中国经济社会发展的经验,学习借鉴中国的技术。作为安理会常任理事国,中国也是代表包括非洲国家在内的发展中国家声音的重要力量。中非合作既有深厚的历史传统和相互信任作为基础,也有面对巨大的人权建设压力的现实需求。

  从人权视角来看,中非合作包括三类:第一,国际政治或国际关系领域的合作,主要指中非双方在联合国及其他国际舞台上就与人权相关的议题进行沟通和相互支持,既包括基于选票规则的相互支持,也包括基于共同利益或价值的共同声明等;第二,国内人权保障中的合作,这并不意味着中国承担保障非洲国家民众人权的义务,或者非洲国家承担保障中国民众人权的义务,而是通过双方合作,为对方国家的政府或其他组织保障其国内的人权提供更好的条件;第三,文化教育领域的人权交流,主要是中非之间平等的对话和文明互鉴。本文主要针对第二和第三类合作进行人权视角的分析,联合国及其他国际舞台上的中非合作暂不作为本文的研究对象。

  一、人权视角下中非合作的五个主要领域

  中非合作有着悠久的历史。1949年新中国成立后,在国家百废待兴、财力紧张的情况下,中国就开始向非洲国家提供各种援助,为非洲国家争取民族独立和解放,促进经济社会发展提供有力支持。1978年中国开始改革开放后,中非双方更加重视经贸往来和平等互利的发展合作。2000年双方建立“中非合作论坛”机制,至今已经成功举办了七届,每一届论坛都在诸多领域制定了目标明确的行动计划。这些会议的时间及主要参与者、会议达成的计划文件的名称见表1。

\

  作为中国对非合作的“金字招牌”,中非合作论坛取得了巨大的成功,中非合作也由此被誉为南南合作的样板,国际对非合作的典范。相对于其他国家与非洲的合作而言,中非合作具有全面性,2000年首届中非合作论坛提出建设“中非新型伙伴关系”,2006年北京峰会提出建设“中非新型战略伙伴关系”,2015年约翰内斯堡峰会提出建设“中非全面战略合作伙伴关系”,总体定位为“共同建立并发展政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助和国际事务中团结协作的全面战略合作伙伴关系”。鉴于中非合作论坛在国内外划时代的影响力,本研究对中非合作的分析和归纳主要在中非合作论坛的整体框架下进行。

  从历届中非合作论坛的内容来看,中非合作包括政治合作、经济合作、社会发展合作、人文合作、和平安全合作和国际合作等六类,其中:(1)政治合作,主要包括高层互访与对话,磋商与合作机制,立法机关、协商机构、政党、地方政府交往等,更多侧重沟通观念、建立互信、态度宣示和构建机制等,是其他合作开展的基础;(2)经济合作,主要包括农业与粮食安全、产业对接与产能合作、基础设施建设、能源和自然资源、海洋经济、旅游、投资、贸易、金融等,与人权保障直接相关的主要是农业、粮食与食品安全、基础设施建设等,其他经济类活动与人权保障的关系相对间接;(3)社会发展合作,主要包括援助、医疗与公共卫生、教育与人力资源开发、减贫经验交流、科技合作与知识共享、生态保护和应对气候变化等,这是民生项目最集中的合作类别,也是与人权保障最相关的部分,主要涉及卫生医疗、文化教育、生态环境、减贫脱贫等领域;(4)人文合作,主要包括文化合作、新闻与媒体、学者与智库、民间交往等,主要集中在文化教育领域,与文化权、教育权的保障具有一定关联;(5)和平安全合作,主要包括军队、警察与反恐,领事、移民、司法与执法等,旨在保障社会公共秩序和人民生命财产安全,可以将之归纳为冲突治理领域的合作;(6)国际合作,主要是中非双方在国际舞台上一些共同原则、目标、态度的宣示,不涉及与本国民众直接相关的人权保障项目。

  在这些具体合作内容中,如果从人权视角来分析,按照是否与人权直接相关的标准进行筛选并进行归类合并,可以将中非合作的内容归纳区分为五个最主要的领域,分别为减贫脱贫领域、医疗卫生领域、生态环境领域、冲突治理领域和文化教育领域。这五个领域能够基本涵盖习近平主席在2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会中提出的中非“十大合作计划”中与人权保障直接相关的内容。

  由于中非合作论坛的具体项目,都是由驻非洲国家的中国使馆请非方根据自己的切实需要提出2-3个备选建议,然后经过双边多层次磋商、考察等环节,确定备选项,由中方大使上报外交部和商务部。所以,这些领域实际上也体现了非洲国家在人权建设方面面对的主要挑战,分别是:贫富差距扩大、贫困人口众多和粮食匮乏,人们的基本生活水准难以保障的挑战;医疗条件差、技术能力低,艾滋病等传染病蔓延,人们的健康权和生命权保障乏力的挑战;生态环境脆弱,如何在发展经济的同时保护环境和实现可持续发展的挑战;社会冲突能量积累蔓延,恐怖主义此起彼伏,如何确保基本公共秩序的挑战;如何通过教育培训开发本国的人力资源,从而为经济社会发展提供根本性助力的挑战。

  这五个领域并不是孤立的,它们在深层结构上是密切相关的,在多数状态下,这五个方面会彼此互为条件、相互促进。同理,在这五个领域的任何短板也会牵制其他领域的人权改善。比如,冲突状态下,脱贫减贫、文化教育、医疗卫生、生态环境等领域的合作会失去基本的条件;严重的贫困会使人们无力致力于教育、卫生、环保方面的改善,同时会增加社会冲突的可能性;教育水平的提高会增强减贫脱贫的能力,高素质的公民也会为医疗卫生、生态环境的改善提供条件,并整体降低社会冲突水平;医疗卫生的进步会为社会发展提供更健康的人力资源,从而为减贫脱贫、生态保护、文化交流等提供人才基础;等等。这种关系印证了人权本身的相互关联性,也要求在实践中必须将这些因素作为整体看待。

  二、人权视角下中非主要合作领域中的具体举措及其特点

  中非在上述五个主要领域均形成了比较系统的举措,并取得显著成效。

  (一)减贫脱贫领域的合作

  如何让人们摆脱饥饿与贫困的困扰是中非合作的重要内容。早在1959年,中国就向几内亚政府提供了粮食援助,之后的60余年来,农业与粮食援助始终在中非合作中占据重要地位。中非合作论坛建立后,尤其是近10年来,中国在延续和改进传统农业援助的同时,更加强调减贫脱贫的重要意义,围绕减贫脱贫设立了一系列合作项目。从2006年到2018年,中国在19个非洲国家援建了20个农业技术示范中心;向37个非洲国家派遣71个专家组,共计724人次;试种作物品种300多个,传授实用技术500多项,约100万小农从中获益;举办培训班337期,培训农业官员、技术人员和职业教育学生57000多人次。

  减贫脱贫之所以受到双方重视,主要基于以下原因:(1)贫困、饥饿、缺乏清洁饮用水等是困扰弱势人群基本生活的难题,中非双方都将减少贫困作为政府责无旁贷的重要职责,走出贫困是民众长期以来最热切的期待;(2)中国在改革开放以来已经成功使7亿人摆脱贫困,减贫脱贫是中国近年来最令人瞩目的人权建设成就,相对而言,非洲方面还面对着比较艰巨的任务,尽管制定实施了《瓦加杜古宣言》及其《行动计划》,但在实现联合国千年发展目标所规定的减贫任务方面还面临很多严峻挑战,非洲作为全球粮食不安全人口最多的地区,减贫脱贫依然是发展议题中的核心内容;(3)中国之所以能够用不到世界10%的耕地、6.5%左右的淡水资源,养活世界20%的人口,重要原因在于在农业科技领域的重大突破,尤其是在杂交水稻、杂交玉米、转基因抗虫棉、低残留农药等方面实现了技术更新;(4)非洲国家迫切希望从中国经验中提升贫困治理的能力,掌握农业发展的技术,而中国也在多年来的实践中积累了丰富的技术和经验,并愿意分享给非洲国家,促进非洲经济社会的发展和人民生活水平的提高,这种供需匹配性以及双方推进合作的强烈愿望,使减贫脱贫成为中非合作最活跃的领域之一。

  减贫脱贫涉及多种权利的保障,其中最为核心的是基本生活水准权利,包括水权、食物权、住房权等,还与一系列其他权利息息相关,比如,受教育权、文化权、发展权、健康权等。这些权利得到起码水平的保障是确保“人之为人”“享有作为人的尊严”的基础。从中非双方的合作内容来看,主要举措如下:(1)通过农业领域的合作,提高农业生产率,增加粮食产量,保障粮食安全,从而确保非洲国家民众的食物权,具体形式包括援建农业技术示范中心、派遣农业技术专家、援建农场等;(2)通过教育培训、经验分享、援建职业技术培训设施等,提高非洲国家贫困人口的致富能力,促进人们教育权和文化权利的实现;(3)改善非洲国家在交通、通信、水利、电力、能源等方面的基础设施,为他们摆脱贫困提供基础条件;(4)加强产业合作和经贸往来,尤其是促进非洲劳动密集型产业发展,为民众创造更多的就业机会。这些相关举措及在历届中非论坛中的分布情况参见表2。

\

  从中非合作论坛的历史和具体举措来看,中非在减贫脱贫领域的合作具有如下特点:(1)农业及粮食安全的重要性被不断强调,在2000年中非合作论坛启动时,双方关注的主要是农业、经贸、基础设施建设等相关领域的合作,强调“发展农业对摆脱贫困和保障粮食安全的重要意义”,这种认识被后续论坛一再提及,并多次强调“将农业和粮食安全作为合作的优先领域”,制定并实施《中非农业现代化合作计划》,定期举办“中非农业合作论坛”。(2)“减贫合作”在中非合作中的地位逐渐提升,在第一至三届论坛中,尽管明确了很多与减贫相关的举措,但“减贫”不是一个单独的部分,到2009年第四届中非合作论坛在“发展领域合作”中单独设立“减贫合作”部分,在后续的第五届、第六届、第七届中非论坛的官方合作文件中,均延续了这种做法。(3)合作的方式由相对较为松散逐渐转变为较为结构化,尤其是2014年中国和非洲联盟在亚的斯亚贝巴发表《中国和非洲联盟加强中非减贫合作纲要》,将双方在减贫合作领域的具体内容和相关机制更加明确化和固定化。

  (二)医疗卫生领域的合作

  医疗卫生涉及健康权和生命权的保障,是关系一个国家民众人权保障水平的重要内容。除了大面积的贫困和饥饿之外,缺医少药是另外一个威胁非洲国家民众基本人权的严峻挑战,艾滋病、疟疾、肺结核等传染病的肆虐给他们带来难以消除的持久伤害。从历史上来看,医疗卫生一直是中国援助非洲最重要的领域之一。早在20世纪60年代,中国就应邀组建医疗队进行对非援助,此后医疗援助从未中断。2000年中非合作论坛成立后,中非医疗卫生合作进入机制化轨道,逐渐形成了系统化、立体化的医疗援助体系。截至2019年,中国累计向非洲国家派出医疗队员约2.5万名,救治了2.7亿名非洲患者,援建了30个抗疟中心,为非洲国家培养了数万名本土医护人员和医疗骨干力量,还将针灸、推拿等中华传统医疗技术传入非洲。表3列举了本领域的主要合作举措。

\

  从中非医疗卫生合作的举措来看:中国对非洲国家进行援助的主要方式相对固定,包括派遣医疗队、援助医疗器械和药品、协助培养医疗人才、加强传染病防治和应急处置等,这些方式在中非医疗卫生合作中具有连续性,构成了中非医疗卫生合作的主干内容;在保持传统有效的援助形式的基础上,不断根据新的发展需求,探索新的援助方式,比如,针对白内障患者连续开展“光明行”活动,根据非洲疾病控制的需求援建非盟非洲疾控中心,对援建的医疗项目进行整体升级换代等,这些方式显示出明显的问题导向和需求导向。在这些举措的综合作用下,中国对非医疗援助得到了非洲民众的广泛赞誉。

  新冠疫情暴发后,非洲国家面临着严重的公共卫生危机和严峻的经济社会发展挑战,人们的健康权、生命权、工作权等权利的保障面对着诸多困难。与此同时,受疫情政治化、污名化等因素的影响,中非关系尤其是民间互信出现了一些新的挑战。在此背景下,2020年6月中非共同举办“中非团结抗疫特别峰会”,习近平主席在峰会上提出“中非卫生健康共同体”的新理念,为中非团结抗疫和“后疫情时代”的中非卫生合作奠定了主基调。

  (三)生态环境领域的合作

  生态环境也是中非合作的重要领域,这主要基于:(1)中国在发展实践中已经认识到必须“发展”与“环境”兼顾,“绿水青山也是金山银山”,不能以伤害环境为代价来发展经济,环境权及其关联的健康权等必须得到足够的重视。(2)环境保护和气候变化是高度国际化的议题,很难将其界定为一国的内部事务,而必须从“人类命运共同体”的综合视角来理解和应对,中非在环境和气候问题上的合作是促进全球环境有效治理的重要组成部分。(3)环保议题是西方一些国家“质疑”甚至“诋毁”中非合作的重要方面,也是非洲国家民众和一些非政府组织担心的问题,双方加强生态环境领域的合作有助于抵消这种负面的声音,有助于中非合作朝着健康、可持续的方向发展。双方在该领域的主要合作举措见表4。

\

  综合表4及历届论坛发布的行动计划来看:(1)环境保护在中非合作框架内的重要性逐渐增强,表现为在第一届中设立了“环境管理和生物多样性”部分,在第二届中没有设立单独部分,从第三届开始,环境保护内容作为单独部分设立并得到延续。(2)环境保护的“务实性”和“积极性”逐步增强,表现为相对于前期中非合作论坛侧重“原则性”“消极性”的表述而言,后续论坛的“务实性”“积极性”显著增加,各类项目也更加具体。(3)双方环境保护合作的侧重点随着社会需求变化而变化,比如,第一届强调“环境管理与国家发展相结合”,后续的第四、五、六届则强调“应对气候变化”“如何减灾救灾”等。

  在具体合作中,中非不仅在生态环境领域设置了多种专门项目,在其他合作中也注意将生态环境保护和绿色发展的理念融入其中,比如,在农业项目中突出强调其“环境友好”属性,在城市建设项目中强调“智慧城市”和“绿色低碳”,在解决用电难问题时注意使用可再生能源等。

  (四)冲突治理领域的合作

  频发的冲突及脆弱的公共秩序是非洲国家普遍面对的问题,这种问题得不到解决的话,不仅会直接影响民众生命权、健康权的保障,而且会间接阻碍公民的工作权、自由权、选举权、受教育权等一系列权利的有效实现。中国改革开放后取得的成功很大程度上得益于较好地平衡了“稳定”与“发展”的关系。要确保中非合作各类项目的顺利落地,推进“一带一路”建设,提升非洲国家民众的人权保障水平,就需要将保障社会秩序作为重点任务来看待。稳定的公共秩序不是社会发展和人权实现的奢侈品,而是必需品;不是平行目标,而是前提目标。区别于减贫脱贫合作、医疗卫生合作和生态环境合作,冲突治理领域的合作难以避免带有一定的政治属性,甚至涉及复杂的地缘政治和多边外交关系,中国在不干涉别国内政的总体原则下,更强调借助联合国或地区已有的相关机制框架。从相关行动计划来看,中非在冲突治理领域的主要合作举措见表5。

\

  从表5以及历届论坛的具体内容来看,中非在冲突治理领域的合作具有如下几个特点:(1)冲突治理的主要内容既包括传统安全也包括非传统安全,非传统安全主要表现为恐怖主义、小武器走私等。(2)在合作模式上,强调通过支持和加强已有机制的能力来发挥冲突的预防、化解、转化以及冲突后重建的功能,比如通过联合国、非洲联盟以及非洲其他次区域组织发挥作用,而不是作为独立主体直接介入冲突中。(3)随着双方冲突治理合作的深入,中方为非洲国家提供资金、技术和赋能性培训逐渐成为常规合作方式。

  从实践来看,中国有2000多名维和人员部署在非洲,是安理会常任理事国中派出维和人员最多的国家;通过论坛机制,中国设立中非和平安全合作基金,支持中非开展和平安全与维和维稳合作;中国向非洲联盟提供无偿军事援助,支持萨赫勒、亚丁湾、几内亚湾等地区国家维护地区安全和反恐努力;设立了中非和平安全论坛,为中非在和平安全领域加强交流提供平台;在共建“一带一路”、社会治安、联合国维和、打击海盗、反恐等领域推动实施50个安全援助项目。中非在冲突治理领域的合作有效维护了非洲的安全与稳定,为其他方面的人权保障提供了基础。

  (五)文化教育领域的合作

  “国之交在于民相亲,民相亲在于心相通”,让14亿中国人民和13亿非洲人民民心相通是中非合作的根基,而要建立和扩大这种根基高度依赖于文化教育领域的交流与合作。文化教育领域的合作主要涉及两个方面:其一,通过教育合作,促进教育权和文化权的实现,而对于任何国家而言,提高劳动者的素质都是实现经济社会发展的根本举措;其二,通过文化交流,促进不同文明间的对话,从而提升彼此的理解和信任,由于历史、宗教、语言等诸多因素的综合作用,多数非洲国家民众与欧洲的文化更亲近,对中华文化相对陌生,这就要求我们更要大力加强中非文化的相互交流和借鉴,为其他领域的合作提供社会心理基础。文化认同是国际间合作的深层支撑,缺乏文化认同,其他合作就会缺乏坚实的根基。法国戴高乐将军曾经强调在法国与非洲国家建立的所有关系中都不能缺少“文化钢筋”。从相关行动计划来看,中非在文化教育领域的主要合作举措见表6。

\

  从表6以及历届中非合作论坛的具体内容来看,中非在文化教育领域的合作呈现出如下特点:(1)随着时间的推移和合作的深入,文化教育领域的举措总体上不断增多,不仅传统的举措得到延续,而且不断推出新的举措,由于文化教育交流内容的广泛性、交流主体的多元性、交流形式的多样性,文化教育交流日益呈现出多元、互动、繁荣的趋势。(2)文化教育交流合作呈现出机制化、具体化、实体化的趋向,比如“中非高校20+20合作计划”“中非智库10+10伙伴合作计划”等,以及设立“南南合作与发展学院”“文化中心”“孔子学院”等,这些举措务实具体,表明中非双方不仅有文化交流的意愿,而且越来越将这种交流通过具体的机制和载体来加以持续化地推进。

  三、人权视角下中非合作的五种框架性机制

  由中非合作论坛20余年来双方的合作领域及具体举措可以看出,中国和非洲在这些人权建设领域已经逐渐形成了相对稳定的合作模式。尽管领域不同,合作的具体内容也存在很大差异,但如果我们以人权的视角深究其内部的机理,可以看出中非合作主要包括如下五种具有框架性意义的机制。

  (一)人权保障理念沟通协商机制

  理念是行为的先导,中非合作首先基于相同或相似的人权保障理念。这些理念包括但不限于:各国拥有自主选择其自身发展道路的权利;尊重和支持联合国相关人权机制;反对人权问题政治化和双重标准;同等重视公民政治权利和经济、社会、文化权利,优先关注发展权;各国应和平共处并以和平方式解决争端;双方合作应当遵循平等、互利、共赢原则;强调集体主义、敬老尊贤、平等及宽容待人的传统文化;等等。

  中非合作基于一系列具体的人权保障理念沟通协商机制,包括:(1)外交部门主导的政治磋商机制,这是与双边委员会机制、经贸混委会机制、科技联委会机制等并行的重要机制,与该机制密切相关的子机制包括“中非外长定期政治磋商机制”等;(2)民间社会主导的对话交流机制,比如“中非青年领导人论坛”“中非民间论坛”“中非民间友好伙伴计划”等;(3)新闻媒体主导的人文交流机制,中非双方的新闻传媒在传播双方人权文化方面承担着重要功能,是双方理念沟通的重要载体,中非媒体也建立了一系列合作和交流平台,比如“中非媒体合作论坛”等;(4)其他官方沟通协商机制,包括定期举办的“高官会议”“驻华使节会议”,不定期的“高层领导人互访”等。

  人权保障理念的沟通和相互支持,最终体现为中非双方在人权相关领域达成一致意见或形成合作意向,这在中非合作中发挥着独特的功能,表现为:(1)共同意愿的表达功能:中非在一些焦点问题或基本问题上的共同声明本身就是一种合作,这能够向外部世界表达双方共同的认识和关切,比如,双方“支持联合国在帮助解决非洲地区冲突问题上发挥建设性作用”,“重申尊重《联合国宪章》、和平共处五项原则、《非洲联盟章程》的原则以及其他公认的国际关系准则”等都是一种共同态度的声明。(2)单方态度的宣示功能:中非双方在一些关键问题上单方表达对对方某种机制或行为的支持或感谢,比如,“中方支持非洲在没有外部干涉的情况下以非洲方式应对非洲挑战”,“有关非洲国家特别感谢中国援非医疗队员不畏困难、救死扶伤的奉献精神”等。(3)共识性认识的强化功能:比如,双方“意识到教育是实现经济社会可持续发展的基础和关键,决定在现有良好基础上扩大中非教育合作”等,这些共识是中非合作的坚实基础,缺乏共识,合作就会成为无本之木;(4)双方相互信任的建立和增进功能,中非合作涉及长期复杂的双方互动,彼此在合作过程中都承担着重要职责,人权保障理念的沟通和协商有助于增进彼此的互信,从而为具体的行动开展和措施落地提供基础。

  (二)人权保障物资(设施)援助援建机制

  由于中非双方经济社会发展水平存在一定差异,在一些人权建设领域,普遍存在中国向非洲国家援助物资或援建设施的情况,这些物资或设施能够对非洲国家的发展和人权保障状况的改善起到直接促进作用。物资援助(设施援建)在医疗卫生领域、生态环境领域、减贫脱贫领域、文化教育领域表现比较突出,据不完全统计,中国已向非洲援建了130多个医疗设施、45个体育馆、170多所学校,中国在自身极为困难的条件下援建的“坦赞铁路”更是作为中非友谊的象征长期鼓励着中非人民。

  中国对非洲的物资援助(设施援建)机制主要体现为如下四种形式:(1)支持能够为改善某类人权提供可能性的物品或资金。比如向受灾国家提供粮食援助,向传染病严重国家提供药品和医疗器械,向联合国在非洲的维和行动提供资金支持,等等。(2)援建能够改善人权状况的基础设施。比如学校、医院、农田水利设施、卫星电视设施、文化中心、清洁能源设施、饮用水设施等,这些设施是改善当地民众人权状况的重要基础。(3)减免落后国家的债务或者为某种基础设施工程提供免息或优惠贷款等。(4)设立专项基金。比如在《中非合作论坛—约翰内斯堡行动计划(2016-2018年)》中明确“中方建立200亿人民币的中国气候变化南南合作基金”,“中方向非盟提供6000万美元无偿军事援助,支持非洲集体安全机制建设”,等等。

  物资援助(设施援建)在中非合作中发挥着两种重要的功能:其一,为人权改善提供必要的物质基础。显然没有学校就难以谈教育权的改善;没有必要的传媒设备,文化权利的保障就困难重重;缺乏医院和药品,健康权的保障就难以实现;警方如果装备落后,就缺乏必要的冲突解决能力等。这些援助援建项目对结构性地快速改善人权保障的状态具有重要意义。其二,避免紧急状态下的人权灾难,尤其是在传染病肆虐、自然灾害严重、受到恐怖主义威胁等紧急情境中,直接的物资援助能够快速缓解人权保障困境,是缓解或避免人权危机不可或缺的基础。

  (三)人权保障能力协助提升机制

  单靠物质和设施无法从根本上改变落后状态,要实现可持续发展,还必须提高劳动者的技能水平和管理能力。从总体结构来看,根据非洲国家的现实需求,中国对非洲的援助越来越强调通过提升劳动者的能力从根本上改变当地或行业的落后状态,也就是说越来越重视其“造血”功能。

  人权保障能力协助提升机制主要体现为三种形式:(1)派遣技术人员进行援助和传帮带活动,尤其表现在中国长期稳定地向非洲国家派遣医疗队,在提供医疗服务的同时,促进当地医院的科室建设和医务人员从业水平的提高,还表现在长期派遣农业技术专家,促进当地农业技术水平的提高等。(2)建立“一对一”的机构合作机制,通过明确具体的结对子单位,使之建立长期、全面的合作,从而提升双方的科研和服务能力,比如“中非农业科研机构10+10合作机制”、“对口医院合作机制”“中非高校20+20合作计划”“中非文化合作伙伴计划”“中非智库10+10合作伙伴计划”等。(3)开展培训教育项目,通过系统的培训和开展教育合作项目,开发和提升非洲国家的人力资源,几乎每一届中非合作论坛都会涉及大量此类项目,比如,第四届论坛明确“为非洲国家培训2000名农业技术人员”“培训3000名医生、护士和管理人员”“3年内为非洲国家培训的各类人才总计达到2万名”,第五届论坛明确“向非洲提供政府奖学金名额18000个”,第六届论坛明确向非洲国家“提供减贫与发展专业学位教育项目”“在非洲当地培养20万名职业和技术人才”,第七届论坛明确“继续向非方提供维和警务培训支持”“中方将定期举办灾害风险管理类、减灾救灾技术应用类和公众意识提高类的研修班和技能提高班”等。

  人权建设能力协助提升机制已经逐渐成为中非合作的框架性机制,它具有自身独特的功能:(1)人力资源开发功能。任何物质产品的用度都是有限的,只有“人”可以持续不断地创造新的财富,中国文化强调“授人以鱼不如授人以渔”“救急不救穷”“输血不如造血”,这些都暗含着类似的价值判断,就是只有提高被帮助者本身的能力,才有可能永久性地解决贫困落后问题。(2)技术经验传递功能。技术经验是改造外部世界的工具,它既依托于个体和组织,也具有其独立属性,表现为当某种技术被普遍掌握的时候,就能够成为该地域生产力的客观组成部分,就会产生一种自然而然的传递链条,该机制在使技术经验有效地传递方面具有关键性作用。(3)全面提升人权的引擎功能。当人们掌握了知识技术时,便能更有力地实现其教育权、文化权、工作权,而随着他们收入的提高,基本生活水准权、健康权、选举权等诸多权利都具有了更好的保障条件。所以,这种赋能机制实质上能够起到促进人权全面实现的引擎功能。

  (四)人权保障体系的整体优化机制

  人权保障体系包括内嵌于其中的个人、团队和组织,但又不限于此,它更注重某一领域内系统性、整体性、结构性的宏观运作机制及运作效能,随着社会分工的细化和各领域专业化程度的提高,这种体系化机制的作用越来越显著。

  在近年来的中非合作中,逐渐增强了对人权保障体系的整体优化机制,表现在多个领域:比如,医疗卫生领域的体系化提升,在第六届论坛中,强调中方“帮助非洲国家提升公共卫生、监管、流行病学和防控体系”;扶贫和教育领域的体系化提升,在第五届论坛中明确“向非洲国家派遣农业职业教育培训教师组,帮助非洲建立农业职教体系”,在第七届论坛中明确“双方将共同努力完善粮食安全风险管理体系并建立应急反应机制”等。同时,这种系统性提升还表现为促进互联网技术对相关领域的整体性赋能,比如,在第七届论坛中明确:“中方愿支持非洲国家建设‘智慧城市’,提升信息通信技术在维护社会治安、反恐和打击犯罪等方面的作用。”

  人权保障体系的整体提升机制发挥着如下功能:促进人权保障要素的结构化,从而避免要素单独作用的弊端,增进人、技术、制度、物资等相关要素的整体协同,形成在特定领域的合力,更好地发挥其整体效能;促进人权保障相关板块的衔接和嵌套,比如健康权保障涉及公共卫生、流行病学、防控体系等,这些板块的相互协调才能起到最终保障人权的整体作用;促进先进技术的运用和赋能,尤其表现为现代信息技术对相关领域的整体提升作用等。

  (五)关键人权问题的专项突破机制

  除了上述机制外,针对一些突出的问题,需要综合动员资源和采取集中突破的方式来加以快速全面解决,中非合作中有一些举措就起这种作用,可以称其为“关键人权问题集中突破机制”,在中国国内的人权建设中,类似的做法更多表现为各种“专项行动”。

  关键人权问题专项突破机制在中非合作中具体表现为:医疗领域的专项行动,比如,在第五、第六、第七届论坛中,都提到开展“光明行”活动,为非洲白内障患者提供免费医疗;在第七届论坛中谈到“中方将继续与非洲国家开展控制疟疾项目,支持非洲2030年加速消除艾滋病、肺结核和疟疾框架,与国际社会共同推动全球疟疾控制和清除目标”。除此之外,2014年中国增援西非三国抗击埃博拉疫情,2020年召开“中非团结抗疫特别峰会”促进疫情防治,从这些具体的行动举措来看,这种关键人权问题的集中突破机制主要体现为针对某些焦点问题或紧急问题的专门行动。

  关键人权问题专项突破机制的功能是独特而显著的:其一,在日常状态下的专门行动,能够全面、系统地促进某一问题的快速解决或缓解,这些问题一般在民众中具有广泛性,通过专项行动的方式,能够促进社会对这一问题的关注,能够动员和集中相关资源,为民众提供普惠式服务,促进问题的全面解决;其二,在危机状态下,专项行动能够为对方提供物质或道义的支持,促进相关问题在尽可能短的时间内得到整体性缓解。

  除了上述框架性机制外,还存在其他一些机制。比如,用来促进后续机制优化的“后续行动委员会机制”,在国家土地利用、气象监测、环境保护等领域共享“中国-巴西地球资源卫星数据”的资源共享机制,等等。由于这些机制从结构上来看,不如上述五种机制更为主干,本文暂不做详细分析论证。

  四、人权视角下中非合作框架性机制的结构及优化建议

  从人权视角来看,中非合作的上述框架性机制形成了一个有机整体,但在实践中,还存在一些模糊化、碎片化的做法,在整体优化相关机制的主动性、系统性方面还存在进一步完善的空间。同时,这些中非合作的领域与其他国家对非合作的领域多有重合,中国是否能够在这些领域取得更好的成效、赢得民心,高度依赖于能否在这些具体合作背后,不断提升相关机制的科学性、针对性和有效性。

  (一)中非合作框架性机制的内在结构

  上述五种框架性机制在中非合作中的着眼点和在体系中的作用是不同的。

  第一,“人权保障理念沟通协商机制”是后续其他机制建立和运行的前提。所谓“志同道合”“道不同者,不相为谋”,合作双方必须在意识观念上具备合作的基础,才有可能展开具体的合作行动,同时,人权保障理念相对于人权保障行动而言,更具有包容性、抽象性、宏观性和基础性,尤其那些主干性的理念是行为主体对该问题的基本认知或体现着行为主体的根本原则,具有相当的稳定性。但是双方的合作不能停留在“观念”层面,要真正地改变现实,让合作落地,就必须采取实际的行动。

  第二,“人权保障物资(设施)援助援建机制”和“人权保障能力协助提升机制”是中非合作中具有主导地位的两种行动机制,也是最容易被识别、推动和取得广泛共识的机制。物资援助(设施援建)侧重经费、物资或基础设施,能力提升侧重人力资源开发和提升,“人”和“物”都是改变现实最不可或缺的要素。当双方具有了充分的合作意愿,那么,在“物资”和“人力资源”方面开展具体援助或合作就会成为自然而然的选择。但是,只强调“人”和“物”还是不够的,还必须让“人”和“物”在某种体系中发生关系,而这种体系的安排对于社会的发展不仅不可缺少,而且往往会对最后的结果起着决定性作用。

  第三,“人权保障体系的整体提升机制”的着眼点在于从“制度”“机制”的角度“系统性”地提升既有人权保障要素的运作效能,这是促进人权问题得到系统性回应和解决的关键所在。但是,这种具有制度性安排的机制往往会与本国的政治和权力结构具有某种关联,还受制于既有的文化和治理习惯,并可能与其他国家在非的一些项目产生冲突。因此,相对于侧重宏观的理念沟通,以及侧重具体问题的物资援助和能力提升,人权保障体系的整体提升会面对更多的限制性条件和更多的潜在变量,进而具有更复杂多元的挑战性。

  第四,上述四种机制都比较侧重宏观的“面”,对“点”的问题关注不够,对“紧急”的问题关注不够,“关键人权问题的专项突破机制”在一定程度上弥补了上述机制的不足,侧重对那些紧急的问题、焦点的问题进行集中、快速、全面地重点突破,从而使整体机制点面兼顾,有效地提升人权的整体保障水平。但对焦点问题的突破,往往会受制于既有的技术条件,以及在危机状态下,快速采取有效行动的能力,而这些又与当地的经济社会发展水平及既有机制体制能力密切相关。

  第五,这些机制形成了中非合作内在的有机体系,内含着中非在诸领域合作的基本逻辑,“领域”与“机制”相互交织,形成一种中非合作的“网状结构”,这种结构彼此影响,相互促进,成为促进中非合作的整体性框架,为中非合作的具体推进提供了坚实而系统的支持。

  (二)进一步优化中非合作的建议

  为进一步深化和优化中非合作,建议从如下几个方面进行加强或调整。

  第一,加强对中非合作的人权解读。中非合作可以有很多角度的解读,已经有学者从历史回顾、农业合作、国际关系、脱贫减贫等角度进行了较为具体的研究,尚未发现从“人权”角度来对中非合作进行系统解读和分析的研究,这会导致一些偏颇,尤其是一些在非洲有着战略利益的国家,已经对中非关系快速发展产生焦虑、偏见和嫉妒情绪,将中非合作污名化为“新殖民主义”“经济帝国主义”,质疑中国不附加条件的援助助长了非洲国家的威权或专制,破坏了西方国家努力的“民主”成果,尤其将中非的经贸合作、产能对接、农业合作等与“侵犯人权”“破坏环境”“债务陷阱”“掠夺土地”“中国威胁论”相关议题进行关联,破坏中非合作的社会基础。实际上,中非合作有着丰富的促进人权实现的内容,如果这部分内容能够从人权的视角加以挖掘和系统化阐述,一方面可以增进我们对中非合作的理解,增加政策的针对性和系统性,减少过于偏重经济的局限;另一方面可以对冲西方从人权角度对中非合作的质疑和批评,进一步提升中国作为一个有担当、有作为的大国形象。

  第二,激活非洲自我发展的内生动力。长期以来,中非合作主要表现为中国对非洲的援助,而这种援助高度依赖于大量的人力、物力投入,考虑到中国经济在遭受疫情冲击后发展速度放缓,能够用来支援非洲的资源总量可能会受到更多限制,这种高度依赖于资源投入的模式将面对不可持续的风险。因此,中非合作应该有意识地控制直接性的资源投入,加强通过激发内生动力、优化相关制度等方式来促进非洲国家的经济社会发展,鼓励和探索中非双方的企业参与到相关项目的运作中来,完善能够促进双方共赢的机制体制,可持续地促进人权建设事业的长远发展。

  第三,完善中非合作的“点面”结构。中国对非合作以全面性著称,在多个领域平行推进各类项目,总体来讲,对“面”的重视大于对“点”的重视。这种做法在着眼于整体推进的同时,可能会存在着资源不够集中、问题不够聚焦、项目不够具体等问题。同时,诸多国家均与非洲有着密切的合作,包括在非洲有着悠久历史和战略利益的欧洲国家(如法国、英国、葡萄牙等),新兴工业化国家(如巴西、印度、土耳其等),后期介入非洲的发达国家(如美国、日本等),它们均有自身独特的比较优势。中非双方如何在整体推进双方合作的同时,选择更多更好的突破点,做好以点带面,可能是更能够显示出效果和比较优势的路径。

  第四,提升体制机制的运行效能。相对于着眼于具体问题的物资援助机制和能力提升机制,着眼于整体性制度效能的人权保障体系和相关机制还较为薄弱,相关合作还存在衔接不顺畅的问题,比如,农业发展如何嵌入整体乡村治理体系,灾害管理如何变事后援助为事前防范,如何使合作举措与非洲国家自身的既有政策目标融合,等等。这些机制由于涉及制度体系的设计和运行,需要考虑的因素更为多元,但体制能力对于一个国家而言,属于基本的“人权基础设施”,决定着诸多人权保障资源的整体运行规则和运行效率,中非双方应当在全面加强沟通的情况下,不断提升体制体系运行的效能,从而最大限度地用好有限的既有资源,并使人权保障更加机制化和体制化。

  第五,加强工商业尊重和保障人权的意识。在上述五个主要的合作领域之外,中非更多的合作主要体现在工业、商贸等经济领域,这些领域的合作注重实效是无可非议的,但同时需要高度关注在合作中遵循尊重和保障人权的原则,在劳动用工、环境保护、补偿安置等诸多方面都需要以人权的维度加以审视,否则容易引起西方国家或当地社会以人权为名的质疑和反对,影响中非整体合作的顺利推进。

  【许尧,南开大学人权研究中心(国家人权教育与培训基地)副研究员,管理学博士】

Abstract:China-Africa cooperation has a long history and a solid foundation of mutual trust.Since the launch of the Forum on China-Africa Cooperation(FOCAC)in 2000,China and African countries have conducted more comprehensive and institutionalized cooperation,and achieved a series of achievements,which attracted widespread attention from the international community.From the human rights protection view,China-Africa cooperation is mainly concentrated in five areas of poverty alleviation,medical and health cooperation,ecological environment cooperation,conflict management cooperation,education cooperation and cultural communication.Based on the specific practices in each field,five framework mechanisms can be summarized,i.e.,concept communication mechanism,material support mechanism,capability improvement mechanism,system optimization mechanism,special breakthrough mechanism for key issues,etc.The main areas and framework mechanisms of China-Africa cooperation is a potential network structure,which has become a powerful impetus to promote China-Africa joint building of a community of shared future.

Keywords:Forum on China-Africa Cooperation;China-Africa Cooperation;the Perspective of Human Rights;A Community of Shared Future for Mankind

  (责任编辑 杜磊)

上一篇:新冠肺炎疫情下的国际投资保护与公共卫生治理
下一篇:中国共产党百年外交中人权主张的演进评析