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人民居住权的法律保障:中国台湾与大陆的比较

2015-06-18 14:36:02   来源:《人权》2015年第2期   作者:李永然
  内容提要:保障人民的居住权是实现居住正义的要求,也体现国际人权公约关于适足住房权的要求。本文比较中国台湾与大陆的居住权法律保障措施,尤其注重分析了台湾住宅法的基本理念及其存在的问题。台湾保障居住权的法律对中国大陆的相关立法或可具有启发意义。

  关键词:居住权 适足居住权 大陆保障房政策 台湾“住宅法”

  一、前言

  2009年间台湾“行政院研究发展考核委员会”为进一步了解当前台湾民众认为的台湾行政部门应优先处理之施政项目,进行了“十大民怨”网络票选活动。调查结果发现台湾人民的前三大民怨分别为“都会地区房价过高”、“电话及网络诈骗泛滥”、“求职不易及失业问题”等,其中,“房价偏高”则为十大民怨之首。

  究其原因,乃因房价涨太多、薪水却没涨,造成房价所得比偏高。除此之外,所有房价统计数据皆由业者提供,民众常因房市信息的不对等而居于信息弱势,这种房市交易不透明的情况,对购屋族相对不利。此种情形,引发台湾行政部门对于合理房价的重视。其“住宅政策”中,除推出符合不同经济族群所需的住宅以外,还加强了对房地产的税赋课征。其中,“奢侈税”便是因势力导之下所形成的产物。

  2014年5月20日台湾地区领导人马英九发表就职六周年演说,以“倾听青年心声,实现世代正义”为题回应青年所关心的议题,其中提到将“加速实现居住正义,让青年住得起台湾”。政府期待藉由公有土地活化及民间资金的导入,致力于改善所得分配,缩减贫富差距,并针对社会经济弱势者,给予特别的扶助与关怀,让年轻人及低收入户在都市中也能获得良好的居住照顾。

  中国大陆因经济改革政策开放,有部分人先富起来,致近来贫富差距也逐渐扩大,而“住房”也成为目前中国大陆的社会问题。如何保障人民的“居住权”已成为两岸共同的重要议题,因为贫富差距过大,贫者无立锥之地,将破坏社会和谐。唯有保障人民的居住权,“使人人有屋住”,才能化解社会的贫富对立。

  二、居住正义与居住权的概念

  (一)居住正义的概念

  针对人民居住权之所以需要保障,需先谈到“居住正义”。“居住正义”的内容,可从居住权的公平正义与居住正义两方面来说明①:

  1.公平正义。这包括:(1)分配正义(Distributive justice),着重强调在人群间适当分配诸事项,如财富、权力、报酬、尊敬等。(2)应报正义(Retributive justice),着重强调对恶行的适当响应。

  2.居住正义。居住正义至少应该合乎居住公平,即在现代社会中,每一人不论其所得、身心机能、性别、年龄、家户特性、族群文化如何,都应该获得平等对待,且能住得有尊严;也就是说社会上不应有人无处栖身,或住在不合乎最低居住标准的住宅内。

  所谓“居住正义”应包含两个主要目标:(1)健全房屋市场并抑制房价飙涨,让一般家庭在合理负担下能够租屋、买屋、换屋。(2)兴办社会住宅并补贴照顾弱势,让青年与底层弱势者的基本居住权益可以得到保障。

  (二)联合国关于“居住权”的规范

  叙述“居住正义”之后,接着探讨“居住权”的规范。

  国际上早已把公民居住的权利作为一种基本的人权而进行了明确的规范。在国际人权公约中,通常的表述是“居住的权利”,或称住房权、住宅权。如联合国《世界人权宣言》第13条第一款规定:“人人都享有在其国境内自由迁徙及居住的权利”。这里所指的“居住的权利”是指空间意义上在什么地方停留的问题,其系与迁徙相对应的在某一地方常住的状态,对这种权利的保护是人身自由的重要内容。

  《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水平,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。此指作为生存权这一基本人权意义上的居住的权利(又称住房的权利)。

  《公民权利和政治权利国际公约》在第1条中也指出:“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源,……在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段”。

  《经济、社会和文化权利国际公约》第11条规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水平,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利,并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性”。

  1991年,联合国经济、社会和文化权利委员会还专门发表了《关于获得适足住房权的第四号一般性意见》。其第1条规定:“适足的住房之人权由来于相当的生活水平之权利,对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”这里所说的居住的权利是指为生存而必须提供的住房方面的保障。

  《住宅人权宣言》也明确提出“具有良好的环境并适宜于人类居住的住所,是所有居民的基本人权”②。

  (三)居住权的内涵

  “居住权”内涵十分丰富,在国际人权公约、宪法、行政法等公法领域以及物权法等私法领域含义并不相同。有关居住权与适足住房权的内涵,可分为下列三个部分来说明③:

  一般而言,居住权具有多种涵义,其主要的观念是,居住权是人权的一种,是一项社会保障和福利制度。居住与迁徙自由是同等的概念,把居住权当作承租权,以及国际移民法上的居留权等。因此,居住权有狭义与广义之分,即:

  1.狭义居住权。狭义居住权为私权,是指居住权人对他人房屋以及其他附着物享有占有、使用的权利。

  2.广义居住权。若居住权有时被定位为私权、公权、福利权,有时被定位为人权,甚或被定位为其他的权利,则属广义的居住权。因此,若从公权、人权、居留权等的观点,则有关居住权的认定,可能要从适足住房权来加以考虑。

  国际人权公约和各国宪法中的居住权与物权法中的居住权在适用范围上明显不同。国际人权公约中的居住权是要求缔约国承认和保护的基本人权,其适用的主体是国家。宪法作为公民权利的保障书,其中的居住权主要是调整国家和公民之间的住房财产关系,以保护公民的居住权利,防止遭受公权和他人的侵害。物权法中的居住权则是用于调整平等民事主体之间的房屋用益关系。

  (四)适足住房权的内涵

  按照居住正义的要求,居住权并非仅是以具有房地产所有权为主,而是进一步考虑保障“适足住房权”。

  根据于1991 年公布之《经济、社会和文化权利国际公约》(International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights,ICESCR)之第 4 号与第7号《一般性意见》(General Comments)的解释,所谓“适足住房权”(the right to adequate housing)是指任何人都有和平、安全而有尊严地居住在某处的权利。换句话说,国家的义务,不仅仅是让每个人都有房子住就可以了,还必须让每个人都住得安心、自在。另外,即使某些人缺乏某块土地的所有权,他的住房权仍然不应该被侵犯。基本上,“适足住房权”是一种凌驾所有权的基本权利。

  “适足住房权”相关内涵主要见于《经济、社会及文化权利国际公约》第11条第1款,其中提到“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水平”;而1991年颁布、用以阐释该条的《第四号一般性意见》(General Comment No4)开宗明义即揭示“适足的住房人权由来于相当的生活水平之权利”(第1段)。

  此外,《第四号一般性意见》明确指出“适足住房权”涵纳对象适用于“每个人”(第6段);对居住权利的保障不应狭隘地把住所视作商品,而是安全、和平与尊严地居住某地的权利(第7段)。从这个观点具体延伸,只要有“使用权”,租用住宿设施、合作住房、租赁、房主自住住房、应急住房和非正规居住区等,都应受一定程度的保障(第8段第a点)。

  适足居住权近10年来的重大演进,是逐渐将适足居住权与还返权,也就是返回原始住居、土地与财产的权利合并。《经济、社会和文化权利国际公约》确立适足的居住权为基本人权。依照当代国际人权法的发展与趋势,适当足够的居住权不只是提供一座遮风蔽雨的屋顶而已的狭义解释,也不是被等同于住屋商品的狭义价值,而是被视为安全并有尊严地居住权利。

  三、大陆的保障房政策

  了解“居住正义”与“居住权”之后,两岸对于住房政策,如何实现“人人有屋住”的理想,各有不同的做法,首先谈谈中国大陆保障房的政策。

  大陆实行社会主义,将“居住权”也放在突出的位置,并由第十一届全国人大常委员会将《住房保障法》纳入立法规划。大陆在目前未完成《住宅保障法》立法之前,已有各项住房保障的措施和政策。其中主要包括:

  (一)经济适用房

  在大陆的保障房政策中,首先要谈到“经济适用住房”,其简称为“经济适用房”。它是指政府提供政策优惠,限定“套型面积”和“销售价格”,按照合理标准建设,面向城市“低收入住房困难家庭”供应,具有保障性质的住房政策。国务院于1991年6月就在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中提出要“大力发展经济适用的商品房,优先解决无房户和住房困难户的住房问题”④。经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方来左右(参见《经济适用住房管理办法》第15条前段)。

  (二)廉租住房

  了解“经济适用住房”之后,接下来要谈到“廉租住房”,其简称为“廉租房”。城镇廉租住房是指政府(单位)在住房领域实施社会保障职能,向具有“本市非农业常住户口的最低收入家庭”和“其他需要保障的特殊家庭”提供“租金补贴”或者以“低廉租金”配租的具有“社会保障性质的住宅”。中国大陆于2006年5月17日召开了国务院常务会议,其中有关针对楼市提出的整改措施中有一条明确要求各地加快“城镇廉租房制度”建设,规范发展“经济适用房”,有步骤地解决“低收入家庭”的住房困难。⑤依《廉租住房保障办法》第5条前段规定,廉租住房保障方式实行“货币补贴”与“实物配租”相结合。现分述之如下:

  (1)货币补贴方式。采取货币补贴方式的,补贴额度按照城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准的差额、每平方米租赁住房标准确定。

  (2)实物配租方式。配租面积为城市低收入住房困难家庭现住房面积与保障面积标准的差额(参见《廉租住房保障办法》第7条第1款、第8条第1款)。

  (三)限价商品房

  “限价商品房”,其简称为“限价房”,又称“两限房”。它是指经城市人民政府批准,在限制“套型比例”、限定“销售价格”的基础上,以竞地价、竞房价的方式,招标确定住宅项目开发建设单位,由“中标单位”按照约定标准建设,按照约定价位面向符合条件的居住销售的“中低价位、中小型普通商品住房”。因为它限制地价,也限制房价,所以,又称之为“两限房”。限价商品住房政策不同于“经济适用住房”,但同样都属于大陆城镇住房保障体系的一项重要内容。⑥以北京市为例,其订有《北京市限价商品住房管理办法(试行)》,藉此规定,做为推动此政策的依据。

  (四)公共租赁住房

  “公共租赁房”,简称为“公租房”。大陆住房和城镇建设部等七部门联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》,盼能立足国情,加快发展公共租赁住房,推动保障性安居工程建设,以适应民众基本住房需求。⑦以北京市为例,其为此订有《北京市公共租赁住房管理办法》,该办法第2条第2款定义“公共租赁住房”,指政府提供政策支持,限定户型面积、供应对象和租金水平,面向本市“中低收入住房困难家庭等群体”出租的住房。

  (五)棚户区改造安置住房

  棚户区是城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域及“城中村”。对这些区域实施棚户区改造安置住房,是城镇实物性住房保障改革中的一项。

  (六)住房公积金

  国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其他在职职工缴存的长期住房储金。大陆已于1999年颁布《住房公积金管理条例》。

  四、台湾地区“居住正义”的政策理念

  台湾地区为落实保障人民之居住权业已有所作为。台湾在“居住正义”理念实践方面,以建立符合社会公义之整体住宅政策,减轻公民居住负担及营造具有美感及永续观念之城乡环境,提升公民居住质量为目标。其策略如下:

  1.提供中低收入户及弱势者住宅补贴

  主要措施包括:(1)赓续办理“整合住宅补贴资源实施方案”、“青年安心成家方案”及“青年安心成家购屋优惠贷款”,提供租金补贴、购置住宅贷款利息补贴及修缮住宅贷款利息补贴。(2)不增加自用住宅税率,合理调整公告地价及房屋评定现值。

  2.平衡都会地区住宅供需

  主要措施包括:(1)兴建合宜及社会住宅等,纾缓住宅供需失衡地区居住问题及协助公民居住于适居小区。(2)针对房价偏高地区可建而未建之闲置土地,推动限期建筑及课征空地税;加速开发都会外围地区,增加住宅土地供给。

  3.推动不动产交易信息透明化

  主要措施包括:(1)建构不动产交易实价登录制度。(2)配合不动产实价登录制度之建置,逐步落实不动产交易实价课税。(3)推广与辅导不动产租赁服务产业专业化经营,并建置成交案件资料库。

  4.实现土地征收以市价补偿

  主要措施包括:(1)确保土地征收符合公益性及必要性,并加强优良农地保护。(2)建立符合正义之土地征收补偿制度,明定以市价进行协议价购及市价补偿。

  5.提升城乡居住环境质量

  主要措施包括:(1)加速都市更新,每年辅导25件以上更新案核定实施,改善都会居住质量。(2)推动原住民族意象造景,并经由文化场域及景观塑造、传统住屋兴建,强化部落认同感及辨识性,促进部落永续发展。(3)均衡城乡文化发展,活化演艺场馆,协助县(市)政府充实文化设施,以提升艺文活动参与总人次达30%以上;推动文化资产历史环境整合示范点20处及美学计划,以提升生活空间、环境之美感新意象。

  五、台湾“住宅法”中的“居住权”保障理念

  (一)台湾为实现“居住权”,已颁行“住宅法”

  台湾有鉴于住宅供需失调,价格起伏波动过大,住宅市场信息匮乏,以及民众对于提升居住环境质量与各项居住需求有殷切的期望,台湾于2011年12月13日,经“立法院”三读通过“住宅法”,并于同年12月30日公布。该法第1条明揭立法目的在于:“为健全住宅市场,提供居住质量,使全体公民居住于适宜之住宅且享有尊严之居住环境。”此乃基于台湾“宪法”保障公民基本人权之精神,结合政府与民间资源,在健全的住宅市场、合宜居住质量之规划下,达到依公民所得水平、身心机能、性别、年龄、家户组成、族群文化等不同条件,均能拥有适宜且有尊严之居住环境之目标。

  “住宅法”总计分为7章,第1章为“总则”,揭示本法的立法意旨、各级主管机关权责划分与住宅计划研拟及审议程序。第2章“住宅补贴”,明定住宅补贴的种类、申请条件、办理方式及定期查核机制。第3章“社会住宅”,明定关于“社会住宅”的办理方式、核准程序、民间兴办者的奖励及优惠、经营管理、收费及得终止租约等情形。第4章“居住质量”,明定基本居住水平与住宅性能评估制度,及补助或奖励推动提升住宅环境质量事项。第5章“住宅市场”,明定住宅市场与其他相关信息的搜集,及对于住宅供需失衡地区得采取市场调节措施。第6章“居住权利平等”,明定“住宅歧视”的情况、申诉处理机制及相关处罚。第7章“附则”,明定主管机关依本法就公有土地及建筑物所为的处分、设定负担或超过10年期间的租赁,排除相关公产管理法令的适用及政府原办理之各类住宅补贴的后续处理方式。

  (二)台湾“住宅法”的四大目的

  1.对弱势者的住宅补贴

  为协助一定所得及财产以下的家庭或个人获得适居的住宅,政府部门得视财务状况,办理“补贴住宅的贷款利息、租金或修缮费用”,包括“自建住宅贷款利息”、“自购住宅贷款”、“承租住宅租金”、“修缮住宅贷款利息”及“简易修缮住宅费用”等补贴。⑧

  2.兴办社会住宅

  所谓“社会住宅”是指由政府部门兴办或鼓励民间兴办,专供“出租”之用,并应提供至少10%以上比例出租予具“特殊情形或身分者”⑨的住宅。政府必须自行兴建或鼓励民间兴建“社会住宅”⑩。

  3.健全住宅市场的发展

  政府部门应定期搜集、分析住宅供给、需求、用地、金融、市场、交易价格及其他相关信息,并定期公布住宅与不动产统计数据及指数等信息。(11)

  4.维护公平的居住权利

  “居住”既为基本人权,政府部门必须保障任何人皆享有公平的居住权利、不受歧视对待。(12)“住宅使用人”如为下列行为时,任何人不得拒绝或妨碍:(1)自费从事必要的居住或公共空间无障碍修缮;(2)因协助视觉功能障碍者的需要饲养导盲犬;(3)合法使用住宅的“专有部分”及非属约定专用的“共享部分”空间、设备及相关服务(13)。

  (三)台湾“住宅法”预期可达之效果

  1.将只租不售的“社会住宅”法制化

  由于台湾“住宅法”明定由政府兴办或鼓励民间兴办之“社会住宅”,确认“只租不售”的基本原则,至少要提供10%比例给特殊情形或身份者,包括低收入户、特殊境遇家庭、育有未成年子女3人以上、65岁以上老人、身心障碍者、受家暴者等弱势团体居住,偏向社会福利政策。

  2.提供住宅补贴方式

  政府提供一定所得及财产以下民众,可申请自建住宅贷款利息、自购住宅贷款利息、承租住宅租金、修缮住宅贷款利息及简易修缮住宅费用等补贴。同一年度仅得择一办理,一定年限内以申请一次为限,避免资源重复使用,也促使所需民众均可获得适当补贴。

  3.激励民间主动兴办社会住宅

  台湾有关主管机关为稳定住宅市场,在供需失衡的地区,得视实际情形采取兴建住宅或其他必要的市场调节措施,招商方式、售价与租金方式、申请资格等,由“中央主管机关”订定(14),且鼓励民间兴办社会住宅,主管机关提供优惠,例如:台湾“住宅法”第17条至第20条规定,藉此鼓励民间兴办社会住宅。

  4.订定基本居住水平

  台湾有关主管机关应该参考国外的作法,依照单位面积居住人数、家庭各成员私有空间(卧房数)、家庭公共空间(卫浴、厨房、餐厅数),来订定基本居住水平,并大力推动无障碍住宅,另外促进整体住宅景观之营造,得补助或奖励兴建具有客家、闽南、原住民等地方特色住宅。

  5.住宅市场信息健全化

  为引导住宅市场健全发展,政府应定期搜集、分析住宅市场、交易价格等其他相关信息,并定期公布数据供民众查询,给予住宅及不动产市场信息揭露的法源。

  6.确保民众居住权利

  确认居住为基本人权,任何人皆应享有公平居住权利,对于住宅的承租户承买户或借款人不得有歧视对待,包括无障碍修缮、导盲犬之饲养等,均不得有拒绝之行为,违者可处新台币10万元以上50万元以下之罚锾。(15)

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  (四)台湾“住宅法”所存在的问题

  (1)“扶助弱势”是社会住宅的核心价值。台湾“住宅法”于草案阶段,民间团体希望推动社会住宅比例应达至少“30%”,但于台湾“立法院”三读时却遭行政部门“删减”保障弱势比例为10%。因此,已通过的“住宅法”能否能发挥社会福利政策目的,值得观察。

  (2)社会住宅不应只是鼓励民间兴建硬件建设而已,弱势族群迁入后,小区未来要如何规划与管理更值得重视。依据台湾“住宅法”第27条,直辖市、县(市)兴办社会住宅,得自行或委托经营管理,但是由哪个单位管理或者委托哪个民间单位经营管理,住宅法并未规范,且未来经营管理费用的来源何在,台湾“住宅法”并未规定。

  (3)为促进住宅市场信息透明化,台湾“住宅法”第39条至第44条,对于业者隐匿、不提供乃至于提供不正确市场信息,欠缺规范“罚则”,因此能否发挥实质效果,仍有待观察。

  (4)针对人民的居住权利,现行常发生居住歧视行为。例如身体或精神障碍、老年养护中心等,最容易遭受房东拒绝出租,甚或邻居担心房价下跌而群起驱出小区,甚或银行担心这些身心障碍之人无力支付利息而拒绝贷款,诸多歧视问题在“住宅法”中均未加以保护,却仅针对无障碍空间、导盲犬等明文保障,因此是否能确实落实“反居住歧视”政策,亦是观察重点。

  六、结语

  台湾地区领导人马英九在2014年5月20日的就职六周年演说中强调“要让台湾成为年轻人住得起的地方”;台湾“内政部”也表示,将透过各种积极手段,新增只租不售的“社会住宅”数量,并希望增加社会住宅的供给,补助地方政府兴办社会住宅,并优先补助闲置建筑修建为社会住宅、运用引进民间资金、促进民间参与、推动都市更新及研议调整容积等方式,加入社会住宅的推动。另外,也将请台湾“财政部”及“国防部”配合检讨释出闲置土地及房舍,提供地方政府兴办社会住宅。种种政策显示台湾各界已逐渐重视“社会住宅”的问题及住宅政策的重要性。

  落实“居住正义”并非只是一个口号,台湾“住宅法”关乎社会住宅、住宅补贴、住宅市场、居住质量及居住歧视,犹如“环境基本法”、“教育基本法”一般,是台湾住宅政策的中枢神经。现今台湾一些居住不正义现象乃因没有落实台湾“住宅法”之故。台湾行政机构应一方面倡导“住宅法”的规定,另一方面应落实“社会住宅”的建设计划,并透过民众参与及各界专家学者的相互对话,一同思考并建构出适宜健全的配套制度,如此才是真正保障人民的“居住权”!

  中国大陆目前已有相关的保障房政策,拟议中的住房保障法对于进一步保障人民的居住权,促进社会和谐,无疑会具有积极意义。

  (李永然,台湾中华人权协会理事长、两岸经贸交流权益促进会理事长。)

  注释:

  ①谢瑞明:《居住正义之探讨》,载社团法人台湾中华人权协会《人权会讯》第111期,第28-30页。

  ②邱道持:《保障性住房建设的理论与实践》,西南师范大学出版社出版发行,2012年版,第1页。

  ③谢瑞明:《居住义与适足住房权─兼论我国居住正义》,国家政策研究基金会,2013年。

  ④蔡荣生、吴崇宇:《中国保障性住房政策与法律实务应用工具箱》,法律出版社,2010年版,第1页。

  ⑤参见注②,第1页。

  ⑥参见注④,第318-319页。

  ⑦参见注②,第29页。

  ⑧参见台湾“住宅法”第8条第1项。

  ⑨具“特殊情形或身分”,指下列规定之一者:低收入户;特殊境遇家庭;育有未成年子女3人以上;于安置教养机构或寄养家庭结束安置无法返家、未满25岁者;六十五岁以上的老人;受家庭暴力或侵性害之受害者及其子女;身心障碍者;感染人类免疫缺令病毒或罹患后天免疫缺令症候群者;原住民;灾民;游民;其他经中央主管机关认定者。参见台湾“住宅法”第3条第2项。

  ⑩参见台湾“住宅法”第3章。

  (11)参见台湾“住宅法”第39条第1项。

  (12)参见台湾“住宅法”第45条。

  (13)参见台湾“住宅法”第46条。

  (14)参见台湾“住宅法”第40条。

  (15)参见台湾“住宅法”第57条。

  (16)许翔茵:《我国当前住宅政策概述》,载《主计月刊》第683期,2012年11月。

  Abstract:

  Safeguarding people's right of habitation is to fulfill the justice of habitation and satisfy the right to an adequate standard of housing under International Covenants on Human Rights.This paper compares legal measures on the right of habitation in Taiwan Province and Mainland China,with specific focus on the basic notion in the Housing Law of Taiwan Province and its existing problem.Taiwan Provinces law to safeguard the right to habitation may shed light on relevant legislation of Mainland China.

  (责任编辑冯媛)

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