首页 > 理论研究 > 文章 > 2011年—2015年 >
常健:环境保护与环境权保护

2014-12-01 15:39:59   来源:中国人权网   作者:常健
  如何在经济发展的过程中保护生态环境,这是不仅发展中国家共同面临的突出难题,而且也是全人类面临的共同问题。改革开放30多年来,中国在环境保护方面制定了大量的法律法规,采取了一系列强有力的措施,取得了显著的成绩。但在市场经济体制下,环境保护的艰巨性迫使我们进一步思考环境保护的基础、目标和有效的实现方式。从“以人为本”的治国理念出发,环境保护必须以对人的环境权保护为基础和最终目标。而环境权的确立,不仅能够平衡其他经济权利的强势要求,而且有利力全面、有效地推进环境保护。

  一、中国环境保护法律法规体系已经建立

  中国在1978年的宪法中首次规定了“国家保护环境和自然资源,防止污染和其他公害”。经过30多年的发展,已经形成了包括宪法、环境保护基本法、环境资源法、环境保护专项法、环境保护行政法规、部门规章、地方性法规和地方性规章、环境标准以及刑法、民法相关规定在内的环境保护法律法规体系。

  除了国家和中央政府各部门制定的环境保护法律法规之外,中国地方政府还制定了大量的环境保护法规、规章和具体举措。

  二、环境权立法的必要性和迫切性

  尽管中国在环境保护立法方面取得了长足的进展,但却仍然没有对环境权予以明确和充分的法律规定。

  首先,从宪法来看,现行的《中华人民共和国宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。”第10条规定:“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。” 尽管可以从上述条款中推断出宪法保护公民的环境权,但宪法并没有对环境权做出明确的规定。

  其次,从环境保护基本法来看, 1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》尽管对环境保护作出了更为具体的规定,但其立法的目的是“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代业化建设的发展”(第1条),而没有将保护公民的环境权利作为立法的宗旨。《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这是对环境权利的规定,但它属于环境程序权利中的监督权范畴,既没有对环境程序权利作出系统的规定,更没有对环境实体权利作出明确的规定。

  再次,从环境保护的专项法来看,一些专项法律对环境程序权中的知情权、参与权、诉讼权作出了直接或间接的规定。如2002年制定的《中华人民共和国环境影响评价法》,其第5条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第11条规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”第21条规定:“除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”再如2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》,其第10条规定:“任何单位和个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”第19条规定:“国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。 县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。”第85条规定:“因水污染受到损害的当事人,有权要求排污方排除危害和赔偿损失。” 第88条规定:“因水污染受到损害的当事人人数众多的,可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。”

  在刑法、民法和侵权责任法方面,1997年制定的《中华人民共和国刑法》在第六章第六节专门规定了“破坏环境资源罪”。2011年的《刑法修正案(八)》将刑法第三百三十八条修改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”同时,将该罪名由“重大环境污染事故罪”改为“污染环境罪”。  1986年制定的《中华人民共和国民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任。” 2009年通过的《中华人民共和国侵权责任法》在第八章专门规定了“环境污染责任”,其第65条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”第68条规定:“因第三人的过错污染环境造成损害的,被侵权人可以向污染者请求赔偿,也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后,有权向第三人追偿。” 尽管这些规定都对环境侵权造成的损害规定了惩罚和赔偿措施,但由于没有明确规定环境权,因此这些规定的保护经常是力不从心。例如,北京市某建筑工程公司在施工中因产生大量噪声、震动和粉尘,严重影响了周边四户村民的正常生活,四户村民向北京市某区人民法院提起了民事诉讼,请求法院判令被告停止侵害,但某区人民法院经审理后,以“不属民事审判范围”为由,驳回了原告要求被告“停止侵害”的诉讼请求。 近年来,中国因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增。  据对1995-2006年中国环境纠纷状况的不完全统计显示,1995年群众来信总数为58678封,到了2006年达到616122封。  正如张辉所分析的,当前法律主体对于生态环境的保护主要采取公力和私力救济两种方式。公力救济所基于的权利主要是行政请求权,它不能体现为一般法律主体的实体性权利伸张;私力救济所基于的权利主要是财产权,但限于那些为民法所确认为财产的自然资源。因此,传统的权利类型及其保护只能为自然资源提供有限的法律保护,无法覆盖整体环境与自然资源,因此需要建立环境权来弥补传统法律权利的功能缺陷,将权利的客体范围延伸至民法物权中所没有包括的环境和自然资源领域。 

  保护环境与保护环境权利具有明确的差别,正如胡启忠和袁佰武所分析的:前者是从实用角度出发,以解决实际问题为目的;而后者是以价值目标为导向,它应当作为环境保护的基础、目的和手段。  冯佳斌指出,将环境权作为环境法的逻辑起点和归宿,能够改变“环境”在与“经济”的利益权衡中的弱势地位。  在当前经济发展与环境保护呈现出明显不平衡的形势下,环境保护迫切需要提升至环境权保护的价值层次,并对环境权利的内容和实现方式作出明确、体系和充分的规定。这不仅有利于公民环境权利的充分保障,而且也有利于化解由于环境问题引发的社会冲突,促进社会的和谐与稳定。

  在国际社会,1972年的《人类环境宣言》宣告:“人类有权能够在尊严和福利的生活环境中享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的庄严责任。”1991年《关于国际环境法的海牙建议》确立了这样一个原则:国家应该承认对于确保健康、安全和可持续生存与精神福利的个体与集体的基本环境人权。

  从世界各国的情况来看,全球至少有50多个国家的宪法中明确将环境权规定为基本权利。 在非洲,已有24个国家的宪法中明确写入了环境权,依时间先后分别是贝宁、几内亚、莫桑比克、安哥拉、马里、刚果、佛得角、埃塞俄比亚、乌干达、喀麦隆、乍得、塞舌尔、南非、尼日尔、布基纳法索、科特迪瓦、科摩罗、塞内加尔、多哥、圣多美和普林西比、卢旺达、中非、苏丹、刚果民主共和国等。 如《智利共和国宪法》第3章第19条规定:“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中。”《秘鲁政治宪法》第2章第123条规定:“公民有保护环境的义务,有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利。”《菲律宾宪法》规定:“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求,享有平衡的健康的环境的权利。”《俄罗斯联邦宪法》第42条规定:“每个人都有享受良好的环境和获得关于环境状况的信息的权利,都有要求因生态破坏导致其健康或财产受到损失而要求赔偿的权利。” 《俄罗斯联邦环境保护法》第11条第1款规定:“每个公民都有享受良好环境的权利,有保护环境免受经济活动和其他活动、自然的和生产性的紧急状态引起的不良影响的权利,有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利。”《哈萨克斯坦共和国宪法》第12条规定:“共和国公民有享受有益于生活和健康的环境的权利。” 《乌克兰宪法》第50条规定:“每个人都享有对生命安全的和有益于健康的环境的权利,并且,对于破坏这种权利造成的损害,有权加以追偿,保证每个人有权自由获得有关环境状况、食品和生活质量信息的权利,以及传播这种信息的权利。任何人都不应封锁这种信息。”《法国环境法典》规定:“有关的法律和法规明确规定每位公民均有权拥有一个有益于健康的良好环境,并且由他们确保城市和乡村地区之间的平衡与协调发展。”《西班牙宪法》第45条第1款规定:“所有人有权利享有适于人发展的环境,并有义务保护环境。”美国《国家环境政策法》规定:“国会认为,每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任参与对环境的改善和保护。”  《挪威宪法》第110b(1)条规定:“第一个人有权获得一种有益于健康的环境和一种生产力和多样性受到保护的自然环境。自然资源的利用应建立在全面的长期的考虑的基础上,由此未来世代人的这一权利也应该受到保护。”《1995年芬兰宪法》第14条规定:“公共当局应当努力保障每一个人的良好环境权,以及每一个人影响与生活环境有权决策的机会。”《韩国宪法》第35条规定:“(一)全体国民均享有在健康、舒适环境中生活的权利。国家和国民应努力保护环境。(二)环境权的内容和行使由法律规定。(三)国家应通过住宅开发等政策努力使全体国民享有舒适的居住条件。”  

  三、环境权立法面临的法理难题

  然而,从立法角度看,确立环境权面临着一系列法理难题。已经有许多篇文章对此作了专门探讨, 可以将这些难题归纳如下。

  1.环境权的主体

  主体到底是自然界、自然人、公民、法人、国家还是人类,是否包括后代人。。

  蔡守秋给出了环境权最广的主体范围,环境权包括自然个体和自然整体的权利,因此,动物、植物、非人类生命体和大自然本身都具有权利,并且这些权利都属于环境权的范畴。

  吕忠梅最初主张环境权主要是个人权利,后来转向认为环境权兼有个人权、集体权、国家人、人类权、代际权的性质。

  徐祥民认为,环境权是人类的权利,具体来说,是整体的人类对人类生存繁衍所依的整体环境的权利。

  2.环境权隶属的法律领域

  是属于公法还是私法。大体分为三种主张,即私权论、公权论和社会法权论。

  王明远认为,环境权具有公权和私权的双重性格。有些权利更具私权性,如通风权、采光权等;有些权利更具公权性,如清洁空气权;还有些权利兼具公权和私权的性质,如清洁水权、宁静权、安稳权等。  吕忠梅最初主张环境权属于私权领域,但后来转向认为它是公权与私权的复合。  朱谦则认为环境权是一种公益权而非私益权:“环境权是环境危机的产物,它所保护的是公共利益,具有公益性,任何只具有自益性的私权都不可能属于环境权。

  3.与传统法律体系的关系

  是人身权还是物权,是二者的综合还是独立于二者的新型权利。

  环境权中的自然资源所有权和自然资源使用权属于传统的物权范畴。但环境权又对开发和利用环境资源的权利作出了限制,并通常被表述为合理利用环境资源的权利。因此,李挚萍认为,环境权的提出是对开发、利用环境资源权的限制,两项权利存在此消彼长的关系,不可能在同一项权利中同时发生。

  吕忠梅从环境资源的生态属性与经济属性融合的角度,提出“环境物权”的概念,认为作为环境权客体的环境资源以生态价值和其他非经济价值为内容,而作为物权客体的环境资源以物质形式为内容,经济价值蕴含于物质形式之中。因此,需要在物权法中整合物的经济价值与生态价值和其他非经济价值,建立环境物权。

  张辉认为,任何整合环境权和物权的做法都将徒劳无功,环境权和物权之间的整合难以在现有的权利理论和法律体系中得以实现。环境权理论的立论之本,在于通过环境权的设定,弥补传统物权在实现环境保护、提升环境利益等方面的不足,在权利价值和权利效用上实现权利互补。他进一步认为,环境权的设立不是对传统人身权和财产权的修正或颠覆,而是对传统人身权和财产权的有效补充。环境权将与人身权、财产权共同构成私权的三大体系,从而丰富法律的私权体系。

  4.环境权的内容

  实体权利与程序权利,以及二者的关系。

  在实体权利中,既涉及了现有法律已规定的环境资源开发利用权、准物权、相邻权、人格权、环境管理权、环境监督权、环境公众参与权等,也涉及了公民环境权,如良好环境权、环境审美权、环境休闲权、环境文化权、环境教育权等,还涉及了法人环境权的内容,如对良好环境进行无害使用权、依法排放生产废物权、享受清洁适宜的生产劳动环境权;还涉及了人类环境权的内容,如与后代人共享环境资源权、与其他生命物种种群共同拥有地球权,甚至还涉及自然体的环境权。

  在程序权利中,包括了知情权、参与权、监督权、索赔权

  在二者的价位关系方面,有人认为二者应当并列,有人认为程序权利应当从属于实体权利,只是其实现手段。

  叶俊荣认为,不存在具有宪法位阶的实体性环境权,主张建立以参与为本位的环境权,而不是以拥有为权利的内容。  那力和杨楠则认为,创设实体性环境权存在话语上的困难和逻辑上的问题,因此目前应着力推进以参与权为代表的程序性环境权。

  周训芳不主张将环境程序权纳入实体环境权,而认为环境程序权属于实现环境权的特殊程序工具。甄真也认为,环境程序性权利是环境权派生出的二级环境权,并非环境权实质内容的体现,而是传统权利谱系的环境化,因此应当把程序性的环境权利排队在环境权之外。  张辉认为,环境程序权不能取代环境实体权成为环境权的核心,环境程序权只不过是实现环境实体权的必然保障和应有之意。因此,应当加强环境实体权利研究,注重环境实体权与公权力之间的有效无私衡,从而在环境决策与环境保护之间形成良性互动。

  5.环境权的属性

  是否属于人权,是自然权利、道德权利还是法定权利。

  陈泉生认为环境权是一种综合性的新型人权,既是法律权利,也是自然权利;既是个人权利,也是集体权利,还是代际权利;既体现人的权利,也反映自然的权利;既包括生态性权利,也包括经济性权利。吕忠梅教授也认为环境权是新型人权。从人权的角度出发,陈泉生和张梓太认为,环境权是每个人与生俱来的权利,是不能剥夺的。许月明和邵海论证了环境权的基本人权性质,并在此基础上论证了环境权的历史性和时代性、应然性和实然性、自然性和社会性、平等性和共同性、国内性和国际性。

  周训芳认为,将人权理论引入环境权研究,将环境权作为人权的一部分,不但无助于环境权理论的发展,反而会造成更多的理论混乱。  张辉也认为,迄今为止,人权理论在权利源泉、基础、主体、范围和权能内涵等方面始终未能形成较为一致的见解,因此,把环境权的性质归结为一个更笼统的概念,显然并不能使问题变得更清晰,只会使环境权的性质更加扑朔迷离。

  四、促进环境权立法的路径

  将“以人为本”作为环境立法的基本原则。从“以人为本”出发,环境保护的基础和最终目的,应当是对人的环境权的保护。

  中文所说的“环境权”,在英文中有三种不同的译法,其含义也有较大的差别。第一种是right to environment,可以翻译为“对环境的权利”,主要是指人对环境所享有的实体权利;第二种是environmental rights,可以翻译为“环境方面的权利”,主要是指程序意义的权利;第三种是right of environment,可以翻译为“环境自身的权利”,主要是指环境作为权利主体所应当享有的权利。  显然,第三种用法具有很大的争议。从“以人为本”的原则出发,环境权的立法首先应当是第一种用法所指的人对环境所享有的实体权利,其次是第二种用法所指的人为了实现环境实体权利而必须享有的环境程序性权利。

  考虑到环境权涉及内容的复杂性,在环境权的立法路径上可以考虑向个不同立法层次的结合。

  首先,在宪法层次上,规定一般环境权,即将环境权规定为公民享有的基本权利,改变现行宪法中对环境保护仅有义务性规定的状况。

  第二,在环境基本法层次上,在《环境保护法》中规定具体的实体环境权,将其作为各种环境保护规定的基础和目的;规定实现实体权所必需的各种环境程序权;明确环境权的可诉性;并规定环境权保护的例外,如环境权不得对合理限度内的排污权构成不当限制或阻碍。

  第三,在环境专项法层次上,在各项环境保护的专项法律法规中,根据实体环境权和程序权,规定政府的具体义务,对各种侵权行为的禁止和相应惩罚。

  第四,在救济法层面,在刑法、民法、侵权责任法中,根据实体环境权利和程序环境权利,规定各种侵犯环境权的罪名和量刑。

  尽管环境权的立法会面临许多困难,但将环境权作为一项基本的法定权利已经是大势所趋。我们应当努力推进环境权的立法进程,克服各种困难,发挥创造力,找到最适合的立法方式。

  (作者常健系南开大学周恩来政府管理学院教授、南开大学人权研究中心常务副主任)

上一篇:冯建仓:信息化与监狱人权保障
下一篇:周波:中国人权在国际传播中的问题与对策思考