公域之治的转型——对公共治理与公法互动关系的一种透视

罗 豪 才  宋 功 德

　　由民选的、法定的、或者约定的公共机构行使公共权力来管理社会共同体、维护公共秩序、提供公共物品以实现公域之治，这是社会得以存续的一个基本前提。公域之治尽管有多种模式，但国家管理模式与公共治理模式无疑最具代表性。对于“管理”，中国的公众和学者恐怕都不会陌生。至于“治理”，我们或许因为家喻户晓的“综合治理”似乎也不太陌生，但事实上，引进、解释、援引和关注“公共治理”概念却为时不久。“公共治理”中的“治理”译自即governance，也有学者将其译作“治道” 。在词源上，governance一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来一直与government一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。自从世界银行在其1989年的世界发展报告中首次使用“治理危机”这一概念之后，“治理”概念便迅速进人政治学、经济学和管理学视野当中，并被赋予各种含义，出现多种用法 。按照全球治理委员会于1995年在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告的定义，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。依据指向的不同，治理可以分为两种基本类型：一是指向私域的私人治理，例如公司治理；二是指向公共领域的治理，亦即公共治理。有目共睹的是，“公共治理”概念在短短数年中后来居上，一跃成为公共行政学的一个核心范畴。我们相信，随着公共治理与公法互动关系的日益凸显，“公共治理”这个概念在不久的将来也会成为公法学的一个基本范畴。本文先行一步，旨在抛砖引玉，希望能够唤起更多的公法学者研究关注这一全新主题。

　　一、国家管理失灵推动公共治理兴起

　　大致说来，公域之治模式主要有三种：一是由国家作为唯一的管理主体，实行封闭性和单向度管理的国家管理模式；二是由国家与各种社会自治组织共同作为管理主体，实行半封闭和单向度的公共管理模式；三是由开放的公共管理与广泛的公众参与这两种基本元素综合而成的公共治理模式，其典型特征是开放性和双向度。当前，国家管理模式因其失灵而日益衰退，取而代之的公共管理模式通过开放公共过程来拓展公众参与空间，公共治理模式因此普遍兴起，逐渐发展成为一种主导性公域之治模式。

　　(一)国家管理模式的基本特征与“国家管理失灵”

　　1.国家管理模式的基本特征

　　由于民族传统的不同，以及对国家能力及其理性运作的信任程度不同，历史上曾出现了“夜警国家”和“全能国家”这两种基本的国家管理模式，二者在人性基础、行为假定、管理范围和管理方式等诸多方面存在显著差异 。尽管如此，二者却分享国家管理模式以下一些基本特征：一则，国家管理的实质是统治，旨在维护公共秩序，追求公共利益的最大化——其本质是维护统治秩序、追求统治阶级利益的最大化。二则，国家是唯一“合法”的管理主体，通过各类、各级国家机构或者公营企业垄断公共事务的管理，不允许其他社会组织与其分享公共权力与公共权威，形成一个以国家为中心的封闭性管理模式。三则，作为国家管理的核心，政府管理主要服从政治、而非科学，行政并不独立，唯政治马首是瞻 。四则，衡量国家管理正当性的标准，或者是“君权神授”，或者是“精英统治”，或者是“职权法定”，皆属谋求公众认同的形式标准 ，而非崇尚自由、推崇真理、以人为本等实质标准，这就导致国家管理过程容易变异成为公务人员消极服从规则或者其他权威的过程。五则，国家管理依托于体系庞大、层次复杂的官僚体制，等级森严，管理主体与管理对象明显不平等，下级无条件服从上级，公众无条件服从政府，主要采取强制性方式，管理方式僵化。六则，国家管理经常自我免责，缺乏充分的自我监督，与此同时，却片面强化公民的法律责任和道德责任，通过使用或者威胁使用严刑峻罚的方式来预防和制裁公民的违法行为，以实现对公民的规训。

　　2.国家管理失灵的典型症状

　　历史经验表明，国家管理看似滴水不漏，实则严而不厉。僵化的国家管理经常导致公域之治目标的落空，暴露出国家管理的失灵：一则，国家管理能力不足。为了解决源源不断的经济社会问题，国家机关尽管超负荷疲劳运转，但仍然力不从心，因立法能力不足而致立法滞后，留下法律空白；因执法能力不足而致法律经常被束之高阁，出现政府失败；因司法能力不足而致通过公正化解纠纷来监督权力与救济权利的司法目标大打折扣。二则，国家管理效果不佳。国家管理经常反应迟钝，行动迟缓，跟不上经济、社会发展节奏；国家权力运作过程经常出现梗塞，机制更新缓慢；国家管理的越位、错位、缺位或者不到位，导致国家之于公民而言经常是维权不足、侵权有余，出现集体选择劣势与私人选择劣势的并存，严重地制约着社会资源的最优配置和社会财富的公平分配，造成公共关系紧张。三则，国家管理的正当性受到质疑。由于国家管理经常在公平与效率、自由与秩序、公益与私益之间顾此失彼，阻碍着经济社会发展，制约着公民权益的增长，妨碍着公民自由的拓展和公民价值的提升，公众因此对国家缺乏信任感，对国家管理状况不满意，进而对国家管理的正当性提出挑战，对国家管理的必要性与可能性产生怀疑。

　　3.内、外二因的“里应外合”造成国家管理失灵

　　造成国家管理失灵的原因是多方面的，概而言之，主要有内、外两种，二者从两个方向上对国家管理模式施加压力。其中，内因主要有以下四点：一则，尽管国家管理因奉行官僚体制而具有整齐划一和令行禁止的优势，但换个角度看，它可能变成管理主体单一、管理方式机械、管理程序繁杂的劣势，事实上，国家管理经常弄巧成拙、适得其反。二则，为了确保国家管理的统一性和权威性，管理过程倾向于内敛和封闭，形成管理主体与管理对象的二元对立，双方法律地位不平等，这就抽除了政府与公众沟通、互动的前提与基础，割断了正当过程与结果正义之间的内在联系。三则，立法机关、行政机关与司法机关，三者或者因无明确分权而致权力制衡的弱化或者缺失，或者因过度强调分工而致各自为战、相互制肘，难以形成合力，导致国家管理协调成本过高，效率低下。四则，缺乏一套完善的内部制约、激励机制，造成公务人员行为选择、国家机构决策与国家管理目标三者之间的严重脱节，国家权力因此变异，难免要出现立法交易、执法谋私和司法不公的权力腐败、权力滥用问题，使得国家管理陷人国家权力机构化、机构职权私人化、私人诉求合法化的怪圈，公共关系因假公济私而恶化。

　　造成国家管理失灵的外因主要来自以下三个方面：一是国家管理模式无法适应自然环境的变化。随着人们认识自然、改造自然能力的增强，人与自然之间的关系变得日益复杂。例如，环境恶化刺激人们全面反思人类中心主义的管理观，频繁发生的自然灾害迫使人们重新考量国家的应急管理能力。二是国家管理模式无法适应社会结构日新月异的变化。有目共睹的是，经济的市场化和全球化，对国家的经济调节和微观规制都提出更高要求；利益主体的多元化和社会构成的阶层化催生各种利益集团，它们迫切要求通过政治参与来改善其经济状况；技术创新不断拓展公域范围——例如网络技术制造出全新的电子空间，导致国家管理任务剧增。不言而喻，公域的拓展、公域问题的复杂化、公共关系矛盾的日益突出、公域之治难度的不断提高，必然要导致与传统的公域之治相称的国家管理模式的捉襟见肘。三是封闭性、单向度的国家管理模式本身无法回应提升公民价值的诉求。公民的权益诉求不可能一成不变，会随着经济社会的发展而水涨船高，权益的拓展具有刚性和不可逆性。随着经济社会的快速发展，一元化的国家管理模式显然已经不可能从实体上回应这种提升权益的诉求。不仅如此，随着现代社会主体性的全面复苏和主体间性的迅速成长，公众的程序性权益诉求更是与日俱增，人们已经不再满足于消极、被动地等待国家供给公共物品，而要以主体身份广泛参与公共物品的生产与分配过程，寻求公域之治过程正当与结果正义的统一。

　　我们认为，国家管理失灵是以上这些内因与外因“里应外合”的结果。尤其是自20世纪中后期以后，一方面，政治、经济、社会发展变化的节奏越来越快，公众对公共秩序与公民自由的要求越来越高，对公域之治过程的透明性和开放性以及参与其中的要求越来越强烈，信息网络技术的发展也为公众参与提供了更加多元的渠道；另一方面，由于权力资源日益稀缺，权力滥用的回报随之提高，这就导致滥用的风险概率越来越高，权力寻租、权力腐败现象越来越严重，国家管理效率越来越不能令人满意。这两个方面的发展变化对于步履维艰的国家管理模式而言无疑是雪上加霜，国家管理模式由于已经无法通过自我修正的方式来消化这些问题，缓解这种内在张力，从而处于瓦解的边缘。正因为如此，在西方国家普遍兴起了一场旨在推行绩效管理、强调顾客至上与服务意识、在政府管理中引进竞争与市场机制的政府改革运动—这就是所谓的“新公共管理运动” 。美国著名政治学家、行政学家B.盖伊?彼得斯教授将这场眼花缭乱、席卷全球的公域之治模式变革归结为四种，即市场式政府(强调政府管理的市场化)、参与式政府(主张对政府管理有更多的参与)、弹性化政府(认为政府需要有更多的灵活性)和解制型政府(提出减少政府内部规制) 。作为这场波澜壮阔的行政变革的一个结果，重在实现管理主体多元化的公共管理模式首先脱颖而出，而主张开放的公共管理与广泛的公众参与相结合的公共治理模式也呼之欲出，国家管理模式日渐式微。