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湛中乐、苏宇:消除贫困与人权保障 中国的进展与反思
 
 

 

消除贫困与人权保障:中国的进展与反思

北京大学法学院教授,中国人权研究会常务理事 湛中乐 

苏宇


  在全世界的人权保障事业方面,贫困问题日益引起国际社会的重视。脱离贫困的权利能否成为一项基本人权,尚有待达成共识, 但至少它已经是人权领域一个无可回避的焦点。本文拟深入讨论消除贫困对于人权保障的意义,并在这一论题下回顾中国在这方面进行的努力和取得的成就,同时也对目前存在的主要问题进行分析、检讨与反思。

  一、消除贫困:重要的人权保障事业

  消除贫困,在人权保障领域,是一项早已获得国际社会认识的重要事业。但人们对于何为“贫困”的内涵却有着重要分歧。有学者指出:尽管我们不愿承认,但是任何关于贫困的法学研究,都要开宗明义地指出“法律无法界定贫困”(尽管能定义贫困线)。 皮埃尔·萨内一针见血地道破了问题的本质:当我们从相对尺度来定义贫困时,贫困就是不确定和无法解决的;著名的“体面标准”(standards of decency)是不断变化的。 除非是判断危及基本生存的赤贫,对于何为“相对匮乏”存在重要分歧。一般而言,较为粗略地判断贫困的标准通常使用“贫困线”的标尺,当前世界银行推荐使用的标准主要包括1.25美元(衡量日收入的购买力平价)的绝对贫困线(亦曾使用1美元标准,至今仍有使用),与2美元的中等贫困线(median poverty line)。

  在正式明确将消除贫困作为人权保障的重要目标以前,已有若干国际公约条款确定了类似的目标。《世界人权宣言》第二十五条宣示:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”《经济、社会、文化权利国际公约》第十一条第一款规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利,并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”第二款则接着确认了“免于饥饿的权利”。这些权利和目标的确认为消除贫困在人权保障事业中的重要地位奠定了基础。

  在人权保障领域,清楚地提出消除贫困之目标的行动,起源于上世纪60年代中叶。在联合国层次上,首次确认消除贫困作为国际社会的共同目标的国际文件是1969年《社会进步和发展宣言》,其第二部分“目标”第十条(丙)项为:“消除贫困;保证不断地改进生活水平和给以公平的收入分配”。1993年《维也纳宣言和行动纲领》则有多处涉及消除极端贫穷(绝对贫困)或消除贫困的目标,其第一部分第14点表示:“极端贫穷的广泛存在妨碍到人权的充分和有效享受;立即减轻和最终消除贫穷仍然必须是国际社会的高度优先事项。”第25点表示:“世界人权会议申明,绝对贫困和被排除在社会之外是对人的尊严的侵犯,……各国必须扶助最贫困者参与他们所生活的社区的决策进程,促进人权和努力扫除绝对贫困现象。”第30点则把“贫困”明确列为享受人权的障碍。在《联合国千年宣言》中,“发展与消除贫穷”甚至专门作为一章,在“发展权”的概念下表达了消除极端贫穷和贫困的决心。联合国开发计划署(UNDP)则多次在各年度的《人类发展报告》中详细讨论消除和减轻贫困的问题。

  尽管消除贫困已经成为对于人权保障有着关键意义的事业,但消除贫困与保障人权之关系亦未得到国际社会的充分认识,最主要的一点体现就是在分析消除贫困与人权保障关系时,学者们经常从个体视角出发,而较少重视在发展中国家经常担任“权利保障的提供者”这一角色的政府。因此,有必要深入思考消除贫困与人权保障之关系。

  二、消除贫困与保障人权之关系

  消除贫困与保障人权有着重要的相互影响关系。一方面,消除贫困有助于增进人权保障。在发展中国家,保障人权通常需要政府进行大量积极作为,而消除贫困同时意味着两方面结果:一是改善个人的生存能力和生活境况,保护其生命权、健康权等多种重要权益(尤其在消除赤贫的情况下);二是若相关人群能脱离贫困而取得一定发展,将增加政府的收入,或至少减轻财政负担,使政府能够抽调出更多资源去实施其它人权保障事业。因此,消除贫困不仅能直接保障有关人权,亦可间接促进其它人权的保护,它通过后面这一点意义与“发展权”的概念相衔接,一道构成了发展中国家所热烈主张的权利。

  这一点的重要性需要加以深入阐明,这涉及国际社会人权观念的重要分歧。有学者指出:“发达国家忽视了发展中国家迫在眉睫的问题,他们向穷国侈谈他们推崇的人权,以他们的人权标准来要求发展中国家……由于历史原因,发展中国家的人权首先就是生存权——消灭贫困,并以此作为进一步发展的基础。” “对于世界上绝大多数发展中国家而言……生存权、发展权是急需争取的最基本的、最重要的人权。这两个权利没有解决,其他权利也无法保障……只有世界人民的生存权、发展权都有了保障,世界人权事业才能得到真正的发展。而反贫困又是解决生存权、发展权的根本途径。” 实际上,生存权和发展权被援用作为消除贫困事业的人权支点,而消除贫困往往指向特定的制度架构及制度目标安排之要求(通常指向着重追求经济发展的制度主张),这正是主张消除贫困目标优先的深层意思所在。有学者指出:“摆脱贫困,发展是第一位的”,并援引UNDP的报告称:“体面的生活水平、足够的营养、医疗以及其他社会和经济进步不仅仅是发展的目标。他们是与人的自由和尊严紧密相连的人权。但这些权利不是印刷品所能赋予的。它们要求一系列的社会安排,如准则、制度、法律和能发挥作用的经济环境等,以便最好地保障享受这些权利。” 这一论证指出了消除贫困这项人权保障事业在制度甚至战略安排层面上的辐射范围,以一种近似于“制度性保障”(institutionelle Garantien) 的权利思维确立了消除贫困的重要地位。

  个体的生存与发展危机——延展到整体的层面可以表现为经济不足及社会动荡等(“贫困不仅是穷人的灾难,也是种族冲突、恐怖主义、社会动荡和环境恶化的深层原因” )——是发展中国家所非常担忧的情况。它在整体上深刻影响到国家的稳定、健康发展以及政府提供其它保障的能力。消除贫困对于发达国家或许仅仅意味着对经济上处于匮乏状态的少数人的援助,而对于发展中国家而言则不仅意味着对大量匮乏者的支援,同时意味着必须大力发展生产、增加经济收入。拮据的公共财政往往成为整个人权保障事业的瓶颈。在这方面,经济价值沉重地承载着其它方面的许多重要价值,消除贫困作为同时对于改善社会经济与公共财政、进而提供其它领域人权保障最有助益的一项事业,在价值考量上获得双重的关注与肯定,从而成为发展中国家重点关注的对象。

  另一方面,不可忽视的一点是,人权保障的加强也有助于贫困的消除,而且许多人权保障的推进亦与消除贫困乃至发展社会经济的目标可以并行不悖。有学者指出:经济发展的经验表明,人权并非被迫履行义务,它还是发展的固有维度;人权本身是一种重要的资本,对于穷人积累资本而言起着重要的作用,不尊重人权意味着社会排斥、个人和社会认同的缺失,以及社会边缘化,而这反过来又意味着穷人很少或者根本无法获得生产资产,总而言之,“人权是经济增长和发展所需要的赋能环境(enabling environment)的重要调节器。” 不仅人权保障的完善能更好地开发贫困人群的发展潜能,人权保障的许多领域本身也与社会经济发展处于并行不悖乃至相辅相成的关系。例如,获得公平审判的权利、妇女与男子同工同酬的权利、民主参与公共事务的权利等,均可以与经济建设同步进行,而且这些权利的落实也有助于社会与经济的良性发展,其长远的正面影响尤其值得我们重视,最终也反过来对消除贫困事业有着不可低估的作用力。

  总而言之,对于消除贫困与人权保障,不能简单认为其中一个方面优先于甚至排斥另一方面,而必须看到它们之间直接与间接、短期与长期的相互作用,中国的实践也多少反映出这一问题。

  三、中国消除贫困的努力、成绩与问题

  消除贫困一直是中国极为重视的一项人权保障事业。2000年国务院新闻办《中国人权发展50年》指出:“新中国成立50年来,特别是改革开放以来,中国政府始终把解决人民的生存权和发展权问题放在首位,坚持以经济建设为中心,大力发展社会生产力,使经济和社会发展突飞猛进,综合国力显著增强,人民生活水平大幅度提高,实现了从贫困到温饱和从温饱到小康的两次历史性跨越。”近来,《国家人权行动计划(2009-2010)》对此再次加以肯定:“中国政府坚持以人为本,落实‘国家尊重和保障人权’的宪法原则,既尊重人权普遍性原则,又从基本国情出发,切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置,在推动经济社会又好又快发展的基础上,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。”自改革开放以来,中国消除贫困的事业在不断地推进,至今为止已经在多个方面取得重大进展。

  在改革开放之初,中国的贫困问题较为突出,农村贫困人口(属于绝对贫困)即有2.5亿。 1982年,国家决定拨出专款,以每年2亿元的数额,连续十年,集中扶持最贫困的“三西”地区, 1984年9月,党中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》,下决心解决18个连片贫困地区的问题,1986年,扶贫工作被列人“七五”计划:要解决大多数贫困地区的温饱问题,使之初步形成依靠自身发展商品经济的能力。1985年开始,国家决定对贫困地区减免农业税3至5年。随后,国家拨款专门设立“边境建设事业补助费”和“少数民族地区补助费”,扶持民族地区。当时扶贫力度仍稍显不足,80年代末,全国每年用于扶贫的资金总额为40.5亿元(1989年GDP为16909.2亿元)。 但扶贫成绩是显著的,自1986年至1993年,全国贫困人口已由1.2亿人减少到8000万人,每年平均减少640万人。

  自1994年开始,全国扶贫工作进入艰难的攻坚阶段,经过此前的艰苦工作,中国贫困人口虽然越来越少,但贫困人口减少的速度却越来越慢,脱贫的难度越来越大。其原因:第一,尚未脱贫的8000万人,人均纯收入全部低于350元的温饱线以下。其中,3000万人低于300元,1000万人低于200元,处于极端贫困状态。第二,这些贫困人口主要集中在中国西北、西南的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病多发区,地域偏远,交通闭塞,资源贫乏,经济发展缓慢,生态环境日益恶化,消除贫困的工作难度很大。为此,1994年起,中国制订和实施了《国家八七扶贫攻坚计划》,即在七年内基本解决8000万贫困人口的温饱问题。

  自1994年起,中央政府在财力有限的情况下,逐年加大投入力度,由1994年的97.85亿元增加到2000年的248.15亿元,累计投入中央扶贫资金1127亿元,相当于1986-1993年扶贫投入总量的3倍。但在21世纪初,扶贫工作遭遇返贫问题,1986-2000年,全国贫困人口平均每年减少600-700万;但此后速度陡然放缓,2001-2003年三年间全国共减少贫困人口300万,2003年贫困人口甚至不减反增80万。 在这种情况下,学界与实务界均注意到扶贫策略调整:强调可持续发展,实施开发型的扶贫项目,提高贫困地区的人力资源质量等。在多种扶贫措施的综合作用下,消除贫困的工作不断往前推进,至2008年年末,农村贫困人口已降至4007万人。 但由于余下的主要贫困区域多位于生态脆弱地带,如黄土高原沟壑水土严重流失区、横断山脉高山峡谷封闭型贫困区等,资源、环境关系紧张,生态支持不足,交通不便,扶贫工作仍有相当难度。

  四、有关消除贫困与保障人权基本思路与措施的反思

  中国的消除贫困事业,从策略上看,日益有针对性,从技术上看,日益精细化,逐渐形成了在可持续发展战略引导下,结合绿色旅游、特殊农畜产品(如观赏动植物、中药材)及经济作物种养、农产品加工、生态移民等策略,对绝对贫困地区进行扶持;而对于相对贫困地区及城市贫困人群则通过发展经济和社会保障事业逐步进行缓贫工作。从技术措施上看,中国在消除贫困的工作中已经采取了许多农业技术和经济措施,但消除贫困事业目前仍然处于举步维艰状态,除去贫困点的地理环境与资源匮乏的制约外,还存在其它值得反思的地方。

  消除贫困的根本目标应当是保障人权,而保障人权的最终目标是要保护人的尊严,这要求我们深入理解一种体面、有尊严的人生所需的各种条件——不仅仅是个人和社会的物质条件,还包括个人精神条件和社会地位条件。我们不能片面地将物质条件理解为精神条件的先行者,而必须看到精神条件对于物质生产活动的反馈作用,二者有时不仅可以并行不悖地同时得到发展,甚至将产生不可或缺的正面相互作用。一个有自主性、创造力、依赖性较低而勤勉、聪睿、富有技能的人,在脱贫方面的可能性要远远大于其反面;人格的全面完善程度对于脱离贫困有着重要影响。贫困地区人力资本的严重不足逐渐成为非常突出的制约因素,不仅无力支撑一些有效但高度技术化的农业技术或经济措施,也缺乏必要的行动能力和发展思维,最近扶贫工作终于逐渐认识到提升人力资源素质的重要性,也正反映了此前片面思路的不足;而农民参与等配套的政治机制的重要性亦逐渐获得重视,也体现了调整思路的必要,目前农民对公共项目的知情权与参与性的缺失,已经在相当程度上影响了扶贫进程。

  事实上,我们不能仅停留在提升人力资源素质或单纯增进决策参与度的技术层面,而应该站在更高远的视角看。有学者已经指出:单单对贫困者进行技术培训是不够的,还应当注重教育扶贫和文化扶贫,主要有两点原因:一是“文化对人们的生活态度、奋斗精神影响很大”,二是许多贫困者的思想观念和发展理念与社会快节奏的生活方式不太协调,但一旦有机会获得打拼历练,将大为开阔其生活的门路。 更有学者认识到,贫困人口长期生活在贫困中,形成的一套特定生活方式、行为规范和价值观念体系,如强烈的宿命感、无助感、自卑感、目光短浅,视野狭窄等等。正是这种贫困文化,牵制人们思想、禁锢人们手脚,使之陷入麻木僵滞的精神状态,驻足贫穷荒野而难以跨越;生活方式陈旧落后、教育水平低、消极无为、缺乏务实敬业与艰苦创业精神、视商品交易为畏途等人生处境和精神状态,已经成为脱贫的瓶颈。 从这些见解已经能瞥见以下重要命题的曙光:消除贫困与“人”本身的完善与提升难以分离。而“人”本身的完善与提升就是所有人权保障事业的最终目的。我们要实际确保和捍卫“人”的尊严,实现真正的人权,而尊严从来不是一个空洞的形式概念,而正是以其精神状态、道德观念、素质能力、社会与法律地位等加以充实的抽象复合体。可以更进一步地说,人权、人格与人的尊严之维护与扶持,正是消除贫困所不可少的关键条件。

  总而言之,我们此前对消除贫困与人权保障的逻辑次序理解是:

  但正确的理解应当是:

  因此,消除贫困与保障人权的关系应当作适当调整。我们必须看到它们之间不是简单的先行与后续或“优先”与“一般”的关系,而是相辅相成的关系。许多与人权保障密切相关的事业,例如文化精神生活、工作技能培训、平等的法律地位与反歧视、民主参与公共决策等完全可以、也完全应当纳入到消除贫困的考量中来,只有使消除贫困与人权保障事业成为一个有机的整体,我们才能在基本思路上突破扶贫的瓶颈。

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