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安妮·穆尼法·凯奥罗-恩古吉:反贫困与人权
 
 

 

  反贫困与人权

   肯尼亚国家人权委员会委员 安妮·穆尼法·凯奥罗-恩古吉


  背景

  “贫困可以被定义为由于长时间或持续缺乏资源、能力、机遇、安全和必要的权力,而导致无法享受适当的生活水准和其他民事文化、经济、政治、社会权益的人类生活状况。” (联合国社会、经济和文化权利委员会,2001年)

  贫困是对每个人所享有的必备资产和机遇的剥夺。人人都应有权享受基础教育和基本医疗服务。贫困家庭有权通过劳动维持生存并获得合理回报,同时有权享受某种程度的保护以抵御外部冲击。除收入和基本服务外,如果个人和团体无法获得授权以参与改变其生活的决策过程,那么他们也会沦为穷人——而且可能会长期如此。在撒哈拉以南的非洲地区,持续不断的粮食危机、赤贫人口——尤其是农村地区——的增长、惊人的高母婴死亡率以及大量居住在贫民窟的人口,普遍导致了大多数《千年发展目标》无法实现,尤其是《千年发展目标》中的第一个目标,即到2015年前彻底消除贫困——尤其是赤贫——和饥饿。

  长期贫困的显著特征是长期处于绝对贫困状态。因此,处于长期贫困状态的人们总是或通常生活在贫困线以下,该贫困线通常由货币指标(例如消费和收入等)加以定义,但也可通过更广泛的受剥夺角度或主观角度予以定义。这种情况与暂时性贫困人口不同,他们在陷入和摆脱贫困间不断摇摆,或仅仅偶尔生活在贫困线以下。绝对贫困是指无法满足人身生存所需的最低要求。人们根据可以满足基本食物和非食物需求——食物、衣着和住所——的一系列物品所花费的费用制定了绝对贫困标准。有关经济福利方面的《千年发展目标》便是努力将绝对贫困人口数量减少一半——绝对贫困状况的衡量标准是每人每天消费1美元。相对贫困的定义标准是平均收入水平或社会标准。相对贫困的概念超出了人身生存的范畴,并与社会排斥概念密切相关。相对剥夺是指缺乏获得有效参与社会生活所需的产品和服务。

  尽管抗击贫困和饥饿的努力已经取得了重大进展,但是全球经济和粮食危机却导致了进展脚步开始放慢,甚至出现倒退。许多脱贫政策未能落实到遭受社会排斥的群体头上;男人、妇女和儿童仍然被系统化地排除在公共机构(例如医疗、教育和法律服务)之外,无权参与经济和政治活动,而且也被像家庭这样的社会制度所排斥。世界上有大量的长期和严重贫困人口无法享受现有发展政策的照顾,而且与其他贫困人口相比,他们的境况甚至更为糟糕;这些长期和严重贫困人口中约有一半是儿童,他们面临着在贫困状态下长大并将这种贫困状态传递给下一代的风险;这其中还有1亿老龄人口,他们中的许多人正在毫无财力支持的情况下照顾第三代。另有数百万人口属于长期勉强维持生活的农民或工资不足以满足基本生活需求的工人。与此同时,环境不稳定、政治动荡以及艾滋病等大规模传染病致使更多人口容易陷入贫困状态,这些因素大幅减少了处于最佳工作年龄段的人口数量,并增加了非最佳工作年龄段人口的看护责任。所有这些因素意味着传统的社会保障体系已经处于超负荷运转状态,并导致贫困人口被迫向那些比他们更为贫困的人口进行再分配。经济冲击——无论与宏观经济因素还是与微观经济因素有关——都会导致人们(进一步)陷入贫困状态。通常情况下,已经处于长期贫困状态的人们从此种冲击中恢复的能力最差,而且有可能被迫采用会导致陷入或深陷贫困牢笼的应对策略。因此,即使《千年发展目标》得以实现,全球仍有9亿人口在每人每天消费1美元的贫困线上挣扎。

  从历史角度解决贫困问题

  20世纪70年代以前,设计者认为随着经济的发展,“富人享有的福利会自动向穷人渗透”;这是经济规划中出现的一个错误——它认定经济增长会使所有人受益。尽管如此,由于经济增长过程中积累的福利出现了极度不平等现象,所以使得全球贫困水平进一步恶化。因此,20世纪70年代对贫困进行了更为广义的定义,在努力推动经济增长的同时,着眼于公平和对贫困人口实施重点干预。首次出现了农村综合发展和性别差异计划。由国际劳工组织引入的“基本需求策略”认为,人们是否贫穷受到许多非货币因素的影响。五种主要的基本需求被定义为食物、健康、水和卫生设备、教育以及住房。20世纪70年代末,人们提出了“物质生活质量指数”,并将其作为衡量贫困水平的标准。该指数建立在基本识字率、婴儿死亡率以及1岁以内婴儿寿命的基础之上。

  20世纪80年代涌现出了用于评估贫困状况的“能力策略”。贫困是对个人基本能力的剥夺,因此收入是评价个人能力和作用的唯一决定因素。能力策略的关注重心从“方法”(拥有可以购买食物的收入)转为“目标”(营养状况良好)。该策略认为,有许多影响因素决定着将收入转化为福利的能力。人文发展被定义为扩展人类选择的进程;因此,人文贫困是对人们最基本生活能力的剥夺,以致无法长寿并健康地生活;无法接受教育;无法享受充足的经济供给;以及无法充分参与社区活动。参与、人身福利和自由已经成为发展观念的核心特点。

  20世纪90年代,脱贫问题已经成为发展议题中的首要任务。由于越来越多的参与性研究纷纷强调其具有多面性,因此人们进一步拓宽了有关贫困的定义。在“穷人拥有的资产远少于富人,因此无法抵御冲击(例如金融危机、冲突和自然灾害)”的理念基础上,弱势群体成为了核心要素。

  肯尼亚贫困问题综述

  肯尼亚面临的严峻挑战之一便是贫困水平居高不下且呈增长之势,该问题自肯尼亚独立之日起一直未得到解决。造成这个问题的主要原因是贫困人口未能通过传统的预算拨款体系获取发展资源;此外,由于缺少抵押资产和国家奉行的高利率政策,致使许多贫困人口无法从主流银行业获得信贷支持。因此,肯尼亚国内的贫困状况随着时间的推移持续恶化,尤其是从20世纪90年代开始。那时,由于身处冷战时代末期,国际援助开始受制于国家的良好治理状况;随着贫困人口被迫付钱以获取从前以免费形式提供的服务,人们开始感受到了《结构调整计划》、自由化和全球化的效力;精简机构、削减开支和裁员成为“时代主旋律”。如果肯尼亚政府的政治结构认可并保障法治公平和完全尊重人权,那么肯尼亚国内居高不下的贫困水平便可得到抑制。只有当该进程纳入一项包含法治公平问题的人权策略时,脱贫行动才能取得成功。这种做法可以消除腐败并确保每个公民都能公平地分享国民经济的收益。腐败是一种能够极大摧毁国民经济的罪恶行径,因为它会导致重要负责人滥用职权、盗用和挪用资金。腐败行为的最终结果就是生产机构的崩溃,这将直接导致经济增长下滑。

  目前,肯尼亚约有80%的人口(约2,400万人)生活在贫困线以下,但该国却拥有大量丰富的资源可供开采以扭转这种趋势。缺少食物以及无法充分获得生活必需品(例如安全的水源、卫生设备和医疗设施)的人口数量日益增长,这反映出肯尼亚人民的生活水平正在不断恶化。大部分贫困人口生活在农村地区,包括勉强维持生计的农民和牧民。许多因素导致了肯尼亚的贫困问题,其中包括收入和生产资源的高度不平等现象;无法平等获取经济和社会产品和服务;无法平等参与社会和政治进程。其他影响因素包括:受教育水平低下;就业机会不足;气候条件不利;家庭规模过大;政府规划和干预能力薄弱;良好治理能力不足;以及民主制度和实践不足。近期,艾滋病的大规模肆虐成为了导致贫困水平上升的主要因素。在农村地区,导致贫困的其他原因包括未能明确指定广泛的土地改革计划,以及缺乏能够覆盖大多数人口的有效的社会保障体系。《结构调整计划》对贫困问题产生的负面影响是政府减少了教育和医疗方面的支出,进而采用费用分担政策,并解除了物价管制,从而导致了基本商品价格的上涨。

  本着个人有权拥有财产并有权选择改善生活条件这一事实,本着对此项权利的剥夺会危害国家稳定这一事实,本着政府有责任承认这些权利并确保出于实现经济增长的目的而尊重这些权利这一事实,肯尼亚于1999年4月建立了消除贫困委员会这个总统委员会。该委员会秘书处为消除贫困处,其目标是“消除肯尼亚存在的各种形式的赤贫”;使命是“通过拥护消除贫困目标、发扬利益相关者的协作、推动和运用各种资源以消除贫困。”消除贫困委员会负责实施肯尼亚于1999年制定的为期15年的《国家消除贫困计划》以及《脱贫战略报告》、《创造财富和就业经济复苏战略》以及《千年发展目标》。此外,肯尼亚于2001年宣布成立“反贫困信托基金”,以进一步协助肯尼亚消除贫困委员会实现其既定目标。其他地方反贫困计划包括重点关注地区农村发展和非正规行业部门的发展;重点关注区域性和行业性贫困人口;大力发展农村信贷——尤其是小额信贷。

  针对农村地区的反贫困战略,应该充分建立在提高农业活动生产效率以及改善社会和物质基础设施的基础之上,从而确保以更为优化的方式分配农业投入。有效、长期实施经济改革可以刺激经济增长;创造就业机会;通过加大对农业产业和其他农村地区产业的投资力度,可以降低城市地区经济活动的集中程度,继而缓解贫困状况。高速的经济增长不仅被视为消除贫困的重要解决方法,而且也是解决失业、贫困人口医疗和经济剥削等问题的重要方法。尽管如此,此项战略尚未成功缓解肯尼亚的贫困状况,部分原因是由于该国多年来经济增长速度非常缓慢。然而,某些经济增长战略在消除贫困问题上比其他战略更为有效。肯尼亚政府应该采取措施推动有利于贫困人口的经济增长。目前已被证实有利于实现贫困人口经济增长的重点行业是农村种植业。其他战略包括主要着眼于为贫困人口提供基本需求——例如食物、水、住所和医疗保健服务——的“基本需求发展策略”;定居计划和重新分配土地。尽管如此,反贫困政策的主要部分应该涉及到提高农村贫困人口已经拥有、租赁或劳作的土地的生产效率。

  人权策略:生存权是一项基本人权

  任何未能实现多项人权——例如享受食物、健康、教育、信息和参与等权利的个人都被视为穷人。因此,贫困不仅仅是缺少资源——它是一种排斥和无能为力。所以,人们很早以前就将生存权(或获取生活必需品的权利)适当归类为一项基本人权;这项权利之所以是一项“基本权利”,因为人们只有享有这项权利,才能享有其他人权。作为一项人权主张,每个人都能享有生存权意味着这些利益至关重要,以至于其他目标和优先事项必须处于从属地位,并以实现和尊重这些利益为首要目标。今天,由于赤贫现象和极端不平等问题密切相关,因此脱贫战略应该建立在这个前提基础之上——即对富人资源进行必要的重新分配,不会对他们产生重大影响。尽管如此,人权策略批评家却对此项反贫困计划持消极态度,表示这就好比要求一个人把手里的面包同100个饥民分享,这种情况最终会导致“所有人忍饥挨饿”。但是,这些批评言论却未能认可这样一个事实,即赤贫是由极端不平等现象所引起的,而且当社会并未具备阻止侵犯生存权行为的相关成本或努力时,这种侵犯生存权的道德恶行便会与日俱增。

  长期以来,人们充分认识到了将社会保障作为社会政策重要组成部分的重大意义,因此,1948年通过的《世界人权宣言》和1966年通过的《经济和社会权利国际公约》都将有关社会保障权的内容纳入了其中。这一点反映出国际社会承认需要为贫困人口和弱势群体形成制度化的支持机制,以及承认其他政策策略未能充分实现这一目标。人权起源于一个哲学概念——在大多数世俗和宗教信仰体系中,与“人”的内在价值和尊严具有直接或间接的关系。有些人认为其代表了现代和文明观念。鉴于人权应该在全球范围内发挥功效,因此法律概述了一套原则,着重强调了人权的重要意义和适用范畴——人格尊严、肢体和人格健全以及个人隐私构成了基本道德观念。1948年在巴黎通过的《世界人权宣言》包括下列基本权利:生命权、平等权、自由权和人身安全权、受法律平等保护权、免受各种歧视权、享受最高身体和精神健康标准的权利、享受公正和有利工作条件的权利、以及享受免遭折磨或其他残酷、残忍或不人道的对待或惩罚的权利。

  此外,人权还被视为具有下列特点:普遍性(在所有情况下适用于全体人类)、不可分割性(必须作为一个不可分割的整体)、相互依赖性(每一项人权的实现取决于其他项人权的实现)、相互关联性(只有在对整体框架提出质疑的基础上才能否认或怀疑一套人权)以及不可剥夺性(无法剥夺这些人权)。综上所述,这些原则旨在确保各国政府不会“刻意选择”他们愿意承认的保护的权利,而且各国政府有义务推动和保护“其领土上所有人民的所有权利”。人权策略正是建立在这些原则的基础之上,该人权策略承认生存权是一项基本人权。对1948年在巴黎通过的《世界人权宣言》中某些条款的评估表明,该宣言中包含的各项权利具备相互关联性和相互依赖性,尤其是那些与脱贫有关的权利。因此,在制定脱贫计划时,所有条款都必需被视为指导规定。某些条款实例及其与消除贫困之间的关系包括:

  第25条 1948年巴黎通过的《世界人权宣言》:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在失业、疾病、残疾、鳏寡、衰老或在他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”

  食物权是所有人的基本权利,它包括经济和物质可获得性,以及食品安全和粮食安全。充足居住权应被视为一项在安全、和平和尊严环境下居住的权利,它包括多个方面,例如保有期的法律保障、可居住性(与空间和健康有关)、物质可获得性、经济可获得性、安全和易于获得服务。充足衣着权是指贫困人口有权获得可以使他们在不会感到羞耻的情况下出现在大庭广众面前的衣服。健康权是指享受为保持最高健康水准所需的多种设施、产品、服务和条件的权利。健康权包括自由和权利。自由包括对自己身体的控制权(包括生育健康)以及免于干预权,例如免受折磨和违背患者意愿的医疗护理的权利。因此,健康权是指某个国家具备并可以提供数量充足且运转良好的公共健康和医疗护理设施、产品和服务。根据国际人权法的规定,一般意义上的健康权由多项更为具体化的健康权利组成,包括:母婴和生育健康权;享受健康大自然和工作场所环境的权利;预防、治疗和控制疾病的权利;以及获取医疗设施、产品和服务的权利。可获得性具有多个角度,包括物质、信息和经济可获得性。“经济可获得性”是指所有人必须都能负担医疗设施、产品和服务。

  应该将环境问题纳入到考虑范畴,旨在确保低收入住房处于安全和健康的环境中。全体人民必须享有能够获得必备服务、物资和设施的住房。首要任务应该是为现有低收入定居点提供基础设施,例如道路、水和卫生系统、污水处理和照明设施。

  第26条 1948年巴黎通过的《世界人权宣言》:“应该普遍提供技术和职业教育,高等教育应根据成绩而对所有人平等开放。”

  在教育具备改变生活能力的基础上,该条款要求各国政府满足国内人民对高等教育的需求(由于公共教育机构提供的机遇非常有限,因此许多人丧失了接受高等教育的机会;经济可获得性问题限制贫困人口进入私营教育机构接受高等教育,从而使得他们无法通过接受教育改变他们的生活。)。

  第3条 1948年巴黎通过的《世界人权宣言》:“人人有权享有生命、自由和人身自由。”(和平与安全)

  个人的人身安全被定义为他或她在不经历普遍贫困状态的情况下对生命的期望。人民的人身安全则是指多名个人人身安全的集合。请注意,贫困人口通常会遭受多种形式的人身危险。除遭受金融、经济和社会危险外,他们通常无家可归,被社会边缘化,受尽歧视,而且由于他们无法负担法院提供的人身保护而惨遭国家行为体或非国家行为体实施的人身暴力。他们经常居住在或在旅途中必须穿越某些区域,而且这些区域会使其自身及其家人的人身安全处于危险境地。通常情况下,贫困人口无法获得与其他社会成员相同水平的保护服务——例如警方提供的保护,这使他们面临着更大的风险。因此,旨在增强贫困人口享有的人身安全权利的努力应该在脱贫战略中占有重要的一席之地。

  第6条 1948年巴黎通过的《世界人权宣言》:“每个人在任何地方都有权被承认具有在法律面前的人格。” (司法参与权)

  法院和审判庭面前人人平等,而且每个人都有权在民事和刑事审判中享有某些司法程序保障。法院面前人人平等,尤其是指每个人必须享有在免受歧视的情况下,平等参与独立和公正的法院或审判庭对民事纠纷或刑事犯罪的审判。民事和刑事诉讼中最重要的司法程序保障就是赋予公民出席公正和公开听证会的权利。贫困人口尤其容易受到政府机构和私人侵犯人权和权力滥用的影响。保护他们免受权利滥用造成的伤害的最重要手段就是法院为其提供保护。通常情况下,贫困人口由于经济或其他原因缺乏获取法院保护的能力。即使法院提供免费的法律援助服务,但是他们可能在通过法院追究赔偿方面缺乏必备的信息和自信。因此,各国政府应该积极向贫困人口提供免费的法律服务,使他们可以免费参与法院、审判庭或其他纠纷的解决机制,以此获取对侵犯人权的补偿。与此类似,如果被告不能理解或无法表述庭审用语,那么法院应该为他们提供免费翻译服务。

  第23条1948年巴黎通过的《世界人权宣言》:“人人有权工作,自由选择就业、享受公正和有利的工作条件并享受免于失业的保障。人人都应在不受任何歧视的基础上享受同工同酬。每一个工作者都有权享受公正和有利的工作报酬,以确保其本人及其家属实现人格尊严价值,并在必要时并辅以其他形式的社会保障。”

  以及第22条 1948年巴黎通过的《世界人权宣言》:“每个人,作为社会的一员,有权享有社会保障,通过国家努力和国际合作,并依照各国的组织和资源情况,有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利。”

  体面工作权包含高效和充足的工作,并具备可被接受的质量,体面工作可以保护个人的各项权利并具备充足的收入和充分的社会保障。充足工作是指每个人都能完全享受能够产生收入的就业机会。因此,体面工作权具备三项权利维度:工作权、工作中的权利以及获得充分社会保障的权利。体面工作权还要求具备完备和充足的社会保障机制,以应对经济危机和政治危机等特殊情况——在这些特殊情况下,某些个人无法获得常规就业机会。

  贫困人口始终缺乏充足和安全的谋生手段。他们在农村和城市中面临着失业、未充分就业、不可靠的临时就业、贫困工资和不安全的工作条件。在农村,多种因素致使他们的谋生手段不够稳定,例如:无法获得充足的土地和灌溉设施、缺少种子和化肥、交通工具匮乏以及对公共资源的过度利用(例如牧场、森林和渔业)。

  第27条1948年巴黎通过的《世界人权宣言》:“人人有权自由参与社会文化生活,享受艺术,并分享科学进步及其产生的福利。”

  参与文化生活的权利是对文化多样性的尊重,并作为一种防止社会排斥的保护手段。必须从广义范围理解文化的内涵——它是指人类群体的共同生活方式,包括他们累积形成的知识和体会、技能和价值观。他们认为这些内容独一无二,而且具有重要意义。各国有责任采取所有必要措施,防止贫困人口和其他边缘化群体面临被社会排斥的局面,并使他们能够参与各自社区中的社会、文化和政治生活。在教育领域中,也应该考虑文化认同问题——教育质量应该使儿童的人格、天赋和能力得到全面发展,使儿童做好准备在自由社会中选择一条负责任的人生道路,发扬宽容精神,尊重人权、自然环境、自己的父母和文化认同、以及不同于自身的文明。应该以一种维护儿童人身尊严的方式对学校纪律加以管理。

  第19条1948年巴黎通过的《世界人权宣言》:“人人有权享有言论自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,以及通过任何媒介和国界寻求、接受和传达信息和思想的自由。”

  以及第21条1948年巴黎通过的《世界人权宣言》:“每个人都有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利。”

  这两项条款涉及个人的言论自由和参与自由。缺乏政治权利和自由既是造成贫困的原因,也是贫困造成的结果。遭受社会排斥和政治排斥的人们更容易沦落为贫困人口,而贫困人口也更容易受到社会排斥和政治边缘化的影响。政治权利通常被定义为直接或通过自由选择的代表参与治理公共事务的权利和机会。这项权利包括议会和其他选举中的选举权和被选举权;在决策机构面前表达观点的权利;以及平等享受公共服务的权利。政治自由包括基本民主权利,例如言论自由、信息自由、结社自由、集会自由和媒体自由。尽管通常情况下,只有公民才能享有政治权利,但是人类全体——无论国籍或其他地位如何——都能平等享有政治自由,因为它是一项普遍人权。

  寻求和接受信息权,要求各国政府负责为贫困人口及其自由选择的代表提供所有关于政府活动和服务的相关信息。这包括政府为贫困人口提供基本服务的信息,例如教育、医疗服务、就业服务、社会保障、司法和政治决策流程。言论自由权可以为贫困人口及其代表通过艺术形式或任何其他媒介以口头、书面或出版方式表达或传达任何与《脱贫战略》和一般性内容有关的看法、思想或信息的权利提供保障。贫困人口的积极和认知参与不仅符合建立在权利基础之上的消除贫困策略,而且也是该策略对贫困人口提出的要求,因为国际人权框架认为贫困人口有权参与治理公共事务。

  该项权利共有四个参与阶段:偏好显示;政策选择;实施;以及监控、评估和问责。“偏好显示”阶段是任何政策制定过程的最初阶段。在制定政策前,人们必须能够表达他们的偏好——即他们希望实现什么目标。通常情况下,贫困人口都会被排除在外,因为他们通常不具备足够的政治或财政权力以捍卫他们的利益。人权策略必须采取措施改变这种状况,创建一个法制框架以使贫困人口能够有效参与制定政策。因此,政府向地方分权和深化民主成为了消除贫困人权策略的基本组成部分。参与的最终阶段是对政策实施“监控和评估”,从而使国家和其他义务承载者负责履行其职责。此项人权策略的一个基本特色是受政策影响的人群能够参与监控和评估这些政策的成败,然后还能够参与针对义务承载者的问责程序。为了提高这种参与的可行性,需要制定适当的制度安排。

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