合理立法：法治与人权的重叠
伊丽莎白·施泰纳
奥地利
一、法治与欧洲委员会
法治是现代社会的基础之一，可追溯到亚里士多德时代，并且深受罗马法学家、中世纪自然法则思想家以及霍布斯、洛克、卢梭等启蒙哲学家和美国开国元勋的推崇。如今，法治参考文献经常出现在大会决议、委员会报告、地区研讨平台以及其他人权文件中。不过，要明确定义这个概念却不是件容易的事。实际上，不同的人对于法治都有不同的理解，而且法治适用于从自由主义到国家社会主义的不同政治议程，因此，“达成法治共识”这一想法受到严重质疑。
对欧洲来说，法治是《欧洲公约》的核心，而且是加入欧盟的必备条件之一。不过，欧盟没有给出任何相关的法律定义——既没有出现在条约中，也没有通过欧洲法院的判例法明确定义，以涵盖欧盟应用这一概念的所有政策领域。
回顾1949年，在颁布《世界人权宣言》之后不到一年，法治概念就被赋予了更加重要的地位，成为重要基准之一，至少在欧洲是这样。当年，欧洲委员会在斯特拉斯堡成立，该组织的目标之一就是推动法治在欧洲的发展。欧洲委员会是一个完全独立于欧盟的机构。目前，该委员会拥有47个成员国，约8亿公民。我目前就职的欧洲人权法院是欧洲委员会最知名的机构。
根据《欧洲委员会章程》第三条规定，“每个欧洲委员会成员国都必须接受法治原则，而且其司法管辖权范围内的所有人都享有人权和基本自由”，法治是欧洲委员会成员国需具备的主要资格条件之一。尽管一个国家已加入欧洲委员会，那么该国仍会由于不符合成员国标准而受到处罚，而且欧洲委员会对成员国的处罚比任何其他欧洲组织机构都严格。《欧洲委员会章程》第三条规定，各成员国都必须履行法治义务；《章程》第八条规定，严重违反第三条规定的成员国可被暂停代表权，而且部长委员会可要求其退出欧洲委员会。
欧洲人权法院是根据《欧洲人权公约》于1959年设立的司法机构，而且从1998年开始，个人可以直接向法院起诉违反《公约》的行为。因此，该系统区别于联合国系统，向法院提起诉讼的成员国需遵守法院程序。《公约》和法院的判例是欧洲委员会应用的法治概念的主要来源。
虽然法治没有一个权威的定义，但可以从以下几个重要方面加以甄别：
——法律至上，特别是在行政领域
——司法制度独立
——能够保障基本人权的法律秩序/法制建设
——保护人的价值和安全
——获得司法正义的权利
二、法治与人权
法治通常与民主、人权或基本自由一同出现。由于这些词语属于“本质上有争议性的”概念，因此它们之间并没有明确的界线。无论是《世界人权宣言》，还是之后的国际性文件，都把保护人权和法治联系起来，而且欧洲人权法院亦指出“整个《公约》的灵感来自法治这个理念”。
从根本来说，法治是指一种制度，在这个制度下，法律能够对国家和处于统治阶层的个人施加有意义的约束，也就是法治政府理念、法律至上以及法律面前人人平等。相比之下，许多学者和权利活动家认为，法治指的是“善法”，被称为“广义的”法治，与之对比的是“狭义的”法治。基于这种观点，法治要求法律以超越法律制度本身的某种规范基础为依据。因此，法治的定义可以包括基本自由和人权。
不过，即使是以“狭义的”法治来看，人权与法治之间仍存在广泛的重叠。没有合理的立法，个人的权利就无法得到保障。鉴于可能对个人的权利和义务造成影响，立法必须符合法治要求。通常，法治对保护人权的程序性内容是必要的。此外，当权利超过纯粹的程序保障时，例如，获得公正审判的权利，人权和法治之间的区别就会变得模糊不清。因此，法治要求也可被视为某种形式的人权。合理立法——法治原则之一——的确存在于人权保障体系，而且得到了欧洲人权法院的认可。法院的判例法可以说明这点，特别集中在影响立法质量的若干因素；法院认为，这些因素可能导致甚至对以下结论起到决定性作用：某项国家立法违反了《欧洲人权公约》。以下，我将把重点放在这个部分。
三、合理立法
合理性概念既适用于实质上的立法质量，也适用于程序上的立法质量。首先，合理性关系到立法的实质以及与立法必须符合的与内容相关的条件。其次，合理性关系到立法决策程序以及使之成为合理立法程序所需满足的要求。
1. 实质合理性
尽管难以形成统一的立法实质合理性概念，但是已经提出多个要求或标准，比如立法的效率、规定各种情境的立法法案形式的适当性、一致性、稳定性、非任意性（平等）、效力、连续性及透明性。除此之外，法律应具有一般性，这是一直存在争论的问题。那么，问题在于哪些合理立法原则被欧洲人权法院认可为法治原则。
1.1 《欧洲人权公约》与法律理念
《公约》规定了人权限制条件。条件之一是对权利的干预是“依法的”或“法定的”。事实上，作为限制人权提供基础的潜在法案并不符合条件。法院应用的是自发性“法律”理念。这意味着，这个概念不受民族国家对法律的诠释的约束。“法律”并不一定指的是议会立法。这是一个广泛的概念，意味着即使是健全的普通法或普通法原则也可满足“法律”的要求 。法院已多次指出，《公约》中的法律理念是指符合法治要求的潜在法律，这意味着“法律”需要具备一定的质量和水准。
1.2 法律确定性：可及性与可预见性
为了符合法治要求，国家立法必须具有可及性和充分的可预见性。可及性是指“当法律规则适用于一个特定案件时，公民必须能够获得充分的指示。第二，根据法院要求，“规范不能视作‘法律’，除非它是以足够明确的言语表达的，从而使公民能够依此行事：他必须能够——有必要时，应给予忠告——在既定环境下的合理程度上预测某一特定行为可能造成的后果。对这些后果的预测不一定要求有绝对的确定性：经验表明这是不可能达到的。此外，当非常期待确定性时，这可能给法律带来过度的僵化，而法律必须适应迅速变化的形势。相应地，很多法律不可避免地是以或多或少含糊的术语表达的，这些术语的解释和适用是实践的问题。”
此外，根据法治理念，“国内法必须针对国家任意干预《公约》赋予的权利制定预防性措施” 。因此，法院把干预《公约》赋予的权利需要一定的法律依据作为法治的基础。这意味着国家权力是受到限制的。在这种情况下，法院通常把法律确定性原则作为《公约》以为基础的法治的要素之一。 法律确定性原则不仅被欧洲法院、欧洲人权法院等各欧洲法院普遍接受和实际应用，还得到了大多数欧洲国家的认可。
1.3 法律确定性：可追溯性
在可及性和可预见性方面，法律确定性原则是以未来为视角的。此外，这个原则限制了立法机构对历史案件有影响的立法选择。法院裁定“原则上，在民事领域，不排除立法机构通过颁布新的可追溯性条款，对现行法律赋予的权利进行约束”， 尽管如此，法院对（可追溯性）立法非常不满，因为可追溯性立法妨碍了司法程序，并使司法程序对起诉国家的当事人毫无意义。而且，法院对否决对历史案件最终司法判决的立法持更加批判的态度。
在巴尔加科娃(Bulgakova)案中，法院承认，如果立法框架发生变化，法院判决可能会失去法律效力。此外，法院还发现，导致法院对历史案件的最终判决无效的立法不符合法治原则。不过，法院裁定“国家不得任意干涉审判过程。因此，当权力机构在法院败诉，但通过制定有追溯力的新立法使案件重审时，就可能出现第六条第一款提出的问题”。 因此，立法机构不得仅为赢得一个已经在法院败诉的案件改变潜在法律。换句话说，原则上不支持对不利于被告的刑法的可追溯性应用。此外，根据法院判决，“此外，还体现了以下原则：只有法律可以定义和处罚罪行；不得扩大刑法的适用范围，从而对被告不利，比如，通过类推的方式。根据这些原则，犯罪必须有明确的法律定义”。除了禁止与刑法相关的可追溯性立法，欧洲人权法院还着重强调，根据法律确定性原则，可及性和可预见性也适用于刑事立法。
对于产生案件的立法，法律规定的不一致性和不稳定性是常见问题。每当立法机构对一个特定案件或突发事件做出反应时，不是改变一般性规则，就是为一个特定案件破例，破坏了之前的立法体制。在文献中，法律规定的一致性和稳定性理念有时与法律确定性的宪法原则有关。关于这个原则，在法院的判例法中，必须首先说明的是，法院不会在这个方面应用法律确定性的任何刚性原则。如上所述，法律必须与时俱进。不过，对于选举法这个特殊法律，法院认为，“由于是政治问题，维持选举法的稳定性的确更好”。对于基本选举规则，法院认为，“一般来说，不应频繁修订，特别是在选举前夕，否则国家将面临对自由选举真实性的尊重和信心遭到削弱的风险”。不过，据我理解，还没有对一般一致性和稳定性原则的明确阐述。
1.4 平等原则
如果法律的本质带有歧视性，那么受到质疑的法律将被宣布为任意法。《公约》第十四条中明确规定坚持非歧视性原则。重要的是，该条款不能独立适用，而且只能与《公约》赋予的任何其他实质性权利一同适用。因此，享有平等对待的权利只与平等地对待《公约》赋予的权利相关。
根据第十四条，除出于法律目的之外，如果以不同的方式对待情况类似或接近相同的人，或采用的方法和追求的目的之间的相称性关系不合理，那么这样的法律带有歧视性。此外，如果在没有客观原因的情况下，未能以不同的方式处理不同的案件，则法律也可被视为带有歧视性。国家有权使用“裁量余地原则，评估是否与其它相似情况存在不同之处以及差异程度如何，以证明采用不同的对待方法是合法的”。 因此，平等原则和非歧视性原则构成了对立法机构的一般合理性要求：只有合理和中立的论证才能证明不平等对待是合法的。相反地，立法机构提出的任何主观的或不合理的论证或标准将构成对平等对待权的侵犯。
在文献中，要求法律具有一般性常被视为基于法治的实质性立法质量的一个方面。迄今为止，法院尚未公然宣布法律的一般性原则是法律质量的构成要素之一。这意味着为一个特定案件特别制定的法律也符合《公约》要求。在前希腊国王等诉希腊案（第25701/94号，2000年11月23日）中，案件的焦点是前希腊国王及其家族的土地被国家通过一部个别的法律剥夺，法院裁定该法符合合法性要求，因为希腊最高国家法院裁定该法符合《希腊宪法》的规定。法院对这部法律是否对国家法律具有一般性持保留态度，给予他们应用哪种法律概念的自由。不过，一般性理念对《公约》来说并不是完全无意义的。根据法院的判例法，由于具有独有的特点，一部法律可被质疑不具有相称性，并任意限制《公约》赋予的权利。
在评估干预人权的法律容许性时，法院采用相称性原则，从而使法院能够考虑所有相关情况。法院非常重视一个立法法案在具体案件中体现出的特点，例如，希腊Stran炼油公司(Stran Greek Refineries)与斯特瑞司·安德蒂斯(Stratis Andreadis)（第13427/87号，1994年12月9日）案。在上述案件中，希腊Stran炼油公司的所有者起诉国家未遵守双方签署的合约，根据该合约，他获准在雅典附近建造一个冶炼厂，并可获得一笔可观的财政补贴。希腊Stran炼油公司一次又一次赢得了诉讼。国家曾要求推迟已定的庭审。同时，国家起草了新立法并在庭审前一周颁布，并宣称对国家的索赔诉讼已过时效。因此，有利于该公司的所有判决被撤销，导致希腊Stran炼油公司案一直悬而未决。法院并不完全赞同希腊立法机构的做法，并认为该法“事实上针对的是原告公司——尽管没有明确指出后者的名称”。法院裁定该立法机构“破坏了保护财产权和公共利益要求之间必须保持的平衡，损害了原告的利益。”另一方面，事实上，在与人权相称的情况下，受到质疑的法律是具有一般性的。不过，受到质疑的法律的一般特点不会使其自动免于人权主张。
2. 程序合理性
接下来是程序合理性，毫无疑问，指的是起草立法的程序。问题是法治的合理性原则是否限制了民主立法机构制定法律的过程。不过，严格区分实质合理性和程序合理性是不可能的。例如，全面的新立法准备工作意味着，立法机构必须为了做出选择收集所有必要信息，不仅关系到在准备立法的过程中应完成哪些工作（也就是收集信息）的问题，还与其本质密切相关：如果基于充分的调研，那么立法则具有实质合理性。
2.1 相称性原则
法院的判例法表明，法治的相称性原则对立法过程施加了程序上的限制。这其实是“公正的平衡”原则；一种国家采取的方法和追求的立法目标之间的合理关系。法院已宣布，“追求社会公众利益的需求和保护个人基本权利的要求之间的‘公正的平衡’是整个《公约》的固有本质” 。相称性原则是指根据已制定的措施或法律涉及的所有情况进行中立的评估。因此，法院可以脱离国家立法过程，合理性在这个过程中起到重要作用。在法院评估对人权构成侵犯的国家立法的过程中，法院将考虑立法机构是否出于合理目的，立法机构提出的原因是否相关及充份，是否有对相关人员影响较小的其他选择，以及干预人权和合法目的之间的关系是否合理。只有在所有这些问题得到肯定答案时，受到指责的立法才会被视为是必需的。 在检验相称性方面，法院也参考了颁布受到指责的立法的过程及以下方面。
2.2 争论/权衡各方利益
由于干预了《公约》赋予的权利，法院重视立法机构颁布受到质疑的立法的方式，并查证立法机构是否慎重考虑了竞争性利益。在审判著名的赫斯特(Hirst)案时，法院得出以下结论，联合王国违反了《公约》规定，因为该国的法律自动剥夺了被判监禁者的投票权。法院认为，“没有证据表明议会曾权衡竞争性利益或评估全面禁止被判监禁者行使投票权的相称性。可以说，立法机构成员没有根据现行刑罚政策和现有人权标准针对继续全面限制被判监禁者行使投票权开展实质性讨论”。 尽管立法机构承认了对被判监禁者投票权的持续限制，但是在诉讼中并没有这么做。
相反，法院十分重视以下事实：尽管立法干预了《公约》赋予的权利，但却是在全面考虑了一个特别法律的所有相关利益和方面之后颁布的。例如，如此审慎的立法程序曾在英国发生，案件与试管受精手术相关。在著名的埃文斯(Evans)案中，原告声称她享有的《公约》所赋予的隐私权遭到了与保存和使用人体胚胎相关的英国法律的侵犯，因为法律允许她的前任伴侣有效地撤回他对保管和使用人体胚胎的同意，从而使她永远无法生养与她有血缘关系的孩子。在评估干预埃文斯私生活的法律容许性的过程中，法院仔细地研究了相关英国立法。法院发现该法律“特别仔细研究了人类受精与胚胎领域的发展在社会、道德和法律方面的影响，而且是经过多番思考、咨询和讨论的结果”。 因此，法院裁定该法在竞争性利益之间取得了公正的平衡，而且没有违反《公约》规定。情况与之相似的是哈顿(Hatton)案，但是与环境和经济政策领域相关。法院裁定，与该领域的复杂问题相关的政府决策过程“必须开展适当的调查和研究工作，从而在受到威胁的各竞争性利益之间取得公正的平衡。不过，法院没有要求“只有在与待决定事务的方方面面相关的全面和可衡量的数据可用时才能做出决定。”
2.3 草率立法/时机
法院已多次揭露立法机构的真正动机主要出于政治合理性。因此，法院考虑的是颁布受到质疑的立法的方式和时机。法院查证的是，法律是否是在诉讼过程中制定的，是否具有相关性，而不是一个非常草率、任性的立法，而且不适用更广泛立法的要求。在上文已讨论过的希腊Stran炼油公司案中，法院非常强调以下事实：不利于国家的立法悬而未决，这些规定附属于制约有可比性但不相同的主体的法律，而且事实上该法针对的目标是原告。在杰林斯基（Zielinski)案中，立法机构也试图影响司法诉讼的结果，法院再次考虑了立法机构颁布受到质疑的条款的情况。法院注意到，受到质疑的法律（一般法的修订案）不是在经过全面准备之后颁布的。
法院在审理案件时非常务实，并考虑了法律颁布时的情况。法院研究了颁布法律的效果、时机和方式。法院注意到新法在国家法院做出有利于原告的判决之后很短的时间内颁布。此外，法律颁布的方式比较特殊：在考虑一个公共健康法案的过程中，已经匆忙起草了修正案。因此，法院很清楚该法更像是议会为应对国家法院的判决而通过的临时立法，以影响对该案件和类似案件的最终判决，而不是符合公共利益要求的一般性政策法律。法院裁定存在侵犯当事人公平审判权的情况。
四、结论
最后，鉴于对人权的影响，合理而非任意的立法是欧洲人权法院的工作重点。所有这些要求构成了合理立法的一般法治原则。由于传统和历史的差异，找到一个适合世界各国的人权保护模式是不可能的。显然，东西方的法律哲学也截然不同。不过，“狭义的”法治概念可以通用，或者几乎可以通用。毫无疑问，在一个法律体系中，良好的法律质量意味着法律应具有可预见性、可及性和非歧视性，而且被诉讼立法程序所采纳。这似乎在不同的断层线之间架起桥梁，而且可能是一个良好的开端，是一个国家的人权保护机制建设的基础。
（作者：伊丽莎白·施泰纳，欧洲人权法院法官）
