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人权、主权与和平权的平衡与磨合

2015-12-18 15:42:22   来源:《人权》2015年第5期   作者:周志杰

  内容提要:第二次世界大战后国际人权的发展总是伴随着主权国家、国际组织与特定政治行为间的复杂关系。人权的保障与实践也会对国家的权威构成挑战。随着国际人权公约在普世化、制度化与内国化上的扩展与深化,更需要重新检视国家权威所依赖的主权正当性与国际规范所建构的多边正当性,以及前两者磨合对主权国家遵从国际人权法的影响。本文以和平权为实例,探讨主权国家与国际多边权威的正当性之间冲突对人权公约实践所造成之影响。和平权等权利的实践状况,也取决于多边人权机制及主权国家对正当性问题之妥善处理。

  关键词:人权 主权 和平权

  一、绪论:战争暴行与人权普世化及和平权的兴起

  人权规范的国际化与法制化被公认是二次世界大战后影响人类文明的重大发展。即便是最乐观的观察者亦无法想象,国际人权规约与建制在议题涵盖面与区域普及性上的发展竟如此迅速。集体人权的勃兴,更是70年来国际人权发展的重要特色。例如:发展权强调后发展国家的发展机会均等;自然财富及资源权揭橥了各个国家对其天然财富与资源有永久主权,以及和平权、环境权、人类共同遗产权等等。至此,人权不仅是当代人类在政治社会中的基本权利,更扩展成为后代子孙所考虑而主张的权利,以及以国家、民族及多元群体为主体的集体人权。

  其中,“和平权”的提倡,直接呼应联合国自成立初始即对人权的普世化、各种战争的消弭、全球和平的维护、以和平手段定争止纷等理念的倡导及努力。19世纪的欧洲社会,经历个人主义社会本体论的洗礼,逐渐将政治参与权利赋予个人。然而,国家机器得以决定与分配政治参与的权利,亦即,民族国家始有不容置疑的授权权力。第二次世界大战期间,纳粹德国与日本军阀对其侵略国家人民的杀虐,显示许多侵害人权的凶残行为都是由国家所主导的,而国际法却无法加以禁止,因此行凶者可以把集体屠杀的行为以国内事务或战争行为为由合法化。战后,和平权的保障以及人权事务的国际化获得重视,如Cassese 指出,“(纳粹)德国坚决主张,国家主权不容许国际间任何干预,这是对人权保障的阻碍” 1945年联合国通过的《联合国宪章》及1948年的《世界人权宣言》改变了个人在国际政治中的政治定位,意即国家不再是个人权利的唯一授予者。联合国会员国一致同意“个人不是以群体成员(少数或特殊族群)的身分得到照顾,而是以人类的身分受到保护”。②

  然而,从国际关系的角度观察,半个世纪以来国际人权的发展状态可视为一种“不稳定的胜利”。从国际公法的角度观察,国际人权法规的内容充实,是依据国家宪法、国际习惯法、条约法、国际刑事法所制定的。而且,人权建制是以多边的形式建立的,其组成包括国际组织、国际条约和宣言、非政府组织、甚至国际舆论。但国际关系学界却更重视人权建制在形式制度化与实践有效性之间的落差。无论以何种理论来论述,人权规范无法全然形塑国际关系并成为国际社会的纪律。现实主义者强调国际建制对国家的影响十分有限。建构主义者则肯定国际建制有能力规范与制约主权国家的行为。

  然而,冷战结束后,建构主义与现实主义理论出现交集,两者皆认为主权国家处于一个由物质与社会关系所建构的全球体系中。③如同现实主义者所强调的,国家在此体系中想当然地亟欲扩展本身的权力。然而,国家亦同时处在一个具有基本行为规范与默契的国际体系中与其他国家交往与互动。主权国家皆渴望国际社会中的其他成员认可并接受其在体系内得以存续与作为的正当性。因此,国际建制与其他跨国行为者藉由政治、经济与社会等层面的压力、理念的论述与提倡,以及促使规范国内化的过程,逐步将国家的行为加以“社会化”,进而接受国际规范的制约。④至于国家接受上述影响并将规范国内化的原因是为了确保国家影响力,巩固国际地位,最重要的是藉此成为被国际社会所接纳并承认的成员。由此观之,现实主义者与建构主义者皆同意国际人权规范对主权国家有某种程度的影响,即便人权议题不时被许多国家异化为遂行外交目标与利益的工具,但基本上仍未改变此一共识。如同Ignatieff所观察的:“冷战结束后,人权便成为外交事务中优势的道德字汇。” RisseRopp更认为:“人权已成为现代国家的构成要件之一;我们接着‘重新’界定‘国家’的涵意,藉此限制构成当代国家的另一个要件‘国家主权’”。⑥

  二、人权与主权的平衡:多边合法性与国家权威性的磨合

  人权规范不仅涉及暴行的禁止,亦包含国家应负之责任。诚如Jackson 所言,“国际人权法提及有关人类在国际法中的法律地位,是由主权国家建立的,原则上也同样能被主权国家剥夺。” 人权规范是“在复杂、快速变迁及高度互赖的社会中,人们希望拥有尊严及在和平环境下追求各自的目标,所须订定的基本规则” ⑧。因此,联合国成立后对人权价值国际化与法规化的重视,促成国际人权建制(regime)的形成。根据Donnelly的定义,“建制是政治力的产物,其目的在克服国家不当的规范或对待”。⑨Donnelly进一步延伸KeohaneKrasner的观点,认为国际人权建制的兴起导源于国际社会的“道德需求”日增,而主要国家亦愿意“提供”国际制度,以制约违反人类尊严的国家行为。⑩建构建制的目的,乃企图把跟人权议题有关的国际事务正式化,并加以规范国家行为。

  除了联合国主导的全球性人权建制外,若干区域性国际组织亦支持区域人权建制的建构,更有国际非政府组织戮力于特定人权议题的倡议与法制化。在功能上亦可区分为倡议型与执行型,前者致力于人权规范的普世化与国际立法,后者则强调规约的效力与国家的实践。如Donnelly所述,“跟1945年之后的时期相比,1945年以前几乎没有任何国际人权建制存在。最惊人的发展是,近30年来多数国际人权建制都能逐渐强化自己的实力”。因此,全球性与区域实力人权规范的建制化,对主权国家的法律体系与外交实践皆产生了实质上的影响,人权不再仅属于国家内部的司法管辖范围,人权亦成为国际关系所牵涉的议题之一。诸多人权理念已然成为国际规范,而受到国际认同的权利已有走向法制化与国内化的趋势。

  冷战结束与全球治理观念的兴起,促使各方推测人权会成为国家主权的基本构成要件。观察国际公法的发展之后,对国际人权规范的强化抱持乐观态度似乎是有道理的。例如,国际人权法学家Bassiouni即认为:“传统以主权为基础的论点,不承认国际社会透过多边形式对人权的保障,现在看来是无效的。因为目前已有诸多条约获得适用、国家对国际习惯法的援用、以及国际法一般原则对‘国家’产生约束力(国际法是由约定、习俗、国内法和强制法汇集而成的)”。因此,国际法便有多样化的法律程序可起诉违反人权之嫌犯。Cassese亦主张:“现有保障人权的国际建制,是由规范受益者主动提起对其权利之维护;与其他监督国际法得以获遵循的国际制度相比较,现有建制的成效并不差。我们不需因为国际监督机构的数量不多而感到气馁”。此外,法律权利可以建立在国际习惯法的基础上,不论国家是否为人权条约当事者,都须尽到维护国际人权的义务。国际习惯的途径可以支持以下论述:由于联合国所有会员国都接受宪章第55(c)56条对人权义务的大致规范,以致于之后建立的人权条约仅需进一步阐述这些义务。

  然而,人权与主权的扞格亦由此产生。这个争议常被用来评估在国际习惯法程序中权力所具有的角色和定义。如Byers所言:“国家须行使权力介入领土内发生的所有事务,国际社会则运用习惯规则挑战国家的专属权力,故此为关于排他性的争议”。然而,主要发生在国际法与国际关系学者间的此项分歧与争论,有抑制跨学科研究的趋势。自从Hans Morgenthau1940年代中期描述此分歧后,继起之国际关系学者亦持续对国际人权法的有效性抱持怀疑的态度。Morgenthau认为国际法秩序在无政府状态下的国际体系中十分薄弱的,而且国际成文法向来有被权力控制的趋势。特别是对现实主义者而言,由于国际法有去中心化的本质,因此当人权与主权在国际关系中产生冲突时,国际法便成为一个无效率的机制。

  尽管前述论点贬低国际规范对国家行为的影响力,不过国际法体系并非仅是一个被视为缺乏强制手段的规范机制,而是形塑法律关系的机制。因此,当从现实主义者探究国际法律途径中权力的效用时,常容易忽略国际规范亦有形塑权力关系的效果。从建构主义及公法学者的角度观察,“法律规则和关系都很重要,因为它们构成权力政治的游戏规则,不过它们更大的贡献是使特定行动者的权力稳定化和合法化”。Hurrell的批评直接挑战现实主义的原则,他进一步阐述:“新现实主义者进行权力分析时,对规范和法律的重要性给予错误的评价,他们误将规范、规则、制度和价值仅视为物质力量的反射。权力仍是国际关系的分析重心,不过权力是一种社会属性,我们应该把它跟其他典型的社会概念(例如声望、权威、合法性和正当性)放在一起,才能了解权力。这的确是一个很大的矛盾,因为现实主义者如此忽视权力的社会面向,以致于不能完整或令人信服地说明他们奉为圭臬的核心立论。”

  由此观之,对国际人权规范的分析,须说明国际人权建制在形塑国与国之间权力关系的角色。因此,建制的类型对权力关系形塑是十分重要的。Donnelly指出,提倡型的人权建制能倡导人权法规化,但要检验其实践的成效已被证明是难度极高的。执行型的建制则需要国家与区域组织的支持始有可为。Donnelly解释道:“提倡型建制的发展速度,可能是渐进的,也可能是迅速的(或许执行型的建制也是如此),但两者之间似乎有一条很深的鸿沟。前者需要的承诺是相对低层级的,而后者则需要许多重要国家提出承诺。多数人权建制的发展常受限于此,而不会出现进一步的发展。”【21

  循此,战后国际人权的发展总是伴随着主权国家、国际组织与特定政治行为间的角力与竞逐。而且每一个阶段都有权力、利益和政治意志牵涉其中。冷战时期可为明证,人权受到强权国家间歇性或工具性的操控。因为强权有主观意志与执行力,从而使得国际人权建制所架构的秩序受到沉重的压力。这些国家有权决定国际法与国际建制的协商进程,并利用强制力维护本身的国家利益。然而,即使人权易受权力和利益的周期性操控所影响,也并不代表国际人权规范已丧失重要地位。国际人权法已成为国家处理人权事务的主要合法性来源,受暴行迫害者可据此主张权利,以对抗加害者。人权机制用限制某些强制力之遂行的方式,以限缩国家得以合法运用其强制力的范围。据此,即便是强权也在一定程度上被国际人权建制“设定的规范”所限制。【22在当前的国际氛围下,国家通常得尊重并遵守这些义务,至少亦须在表面上敷衍并根据前述规范提出正当的反对理由。

  因此,从国际关系的角度分析国际人权的发展,并非像Ignatieff所提及的关注人权时代的来临与终结,而是析论全球或区域人权规范能否直接或间接形塑国家行为的合法性,以及透过何种手段达成。此外,衡量主权国家遵行国际人权规范的程度,以及影响其作为的相关变项亦十分重要。换言之,问题的重心是国际人权建制能否促进人权的保障,以及如何对主权国家产生影响。人权与主权的争议总是影响人权规范的发展,但并不至于导致国际人权建制的瓦解。

  三、和平权的实践与国家的思维

  主权国家被认为是国际关系中的行为主体,国际体系仅是国家彼此互动之下的产物。因此,国家一直以来皆是国际人权规约落实的主要载体和媒介。然而,随着跨国性议题的重要性提升,经由国际组织、非政府组织所推动而获得重视的集体人权议题,逐渐在国际政治中占有重要之地位与影响力,因此,国家及其他行为者在集体人权实践与保护上的角色,亦成为国际人权研究讨论的焦点。尤其是和平权的特殊性质,即其权利主体既是个人、亦是国家、更是全体人类应共享。还有,和平权其实为实现发展权的基础。

  首先是联合国大会于19781214日通过的《为各社会共享和平生活作准备的宣言》。该宣言指出每一个国家和每一个人,不分种族、信仰、语言或性别,均享有过和平生活的固有权利,并且提出各国在维护和平权方面所应承担的义务和采取的措施。1984年,联合国大会再通过了《人民享有和平权利的宣言》,强调没有战争的生活是促进各国物质福利发展和进步,以及实现各种基本权利的先决条件,是人类文明和得以生存的首要条件:“联合国大会19841112日第39/11号决议核准大会,重申联合国的主要宗旨是维持国际和平与安全,念及《联合国宪章》所提出的国际法基本原则,表达了各国人民从人类生活中铲除战争、首先是避免世界性核浩劫的意志和愿望,深信没有战争的生活是促进各国物质福利、发展和进步,并充分实现联合国宣布的各种权利和人类基本自由的首要国际先决条件,认识到在核时代里建立地球上的持久和平是人类文明得以保存和人类得以生存的首要条件,确认维持各国人民的和平生活是每个国家神圣至上的职责:1.庄严宣布全球人民均有享受和平的神圣权利;2.庄严宣告维护各国人民享有和平的权利和促进实现这种权利是每个国家的根本义务;3.强调如要保证各国人民行使和平权利,各国的政策务必以消除战争,尤其是核战争威胁,放弃在国际关系中使用武力,以及根据《联合国宪章》以和平方式解决国际争端为其目标;4.吁请各国和各国际组织在国家和国际一级均采取适当措施,尽最大力量协助实现人民享有和平权利。”

  事实上,一方面,和平权乃全人类均享有之权利,且维护及实现和平权亦是所有国家之根本义务。因此各国对外政策应以消除战争(尤其是核战争威胁)、放弃在国际关系中使用武力、根据《联合国宪章》以和平方式解决国际争端为其目标。而另一方面,主权国家是否应在其境内实行适当措施,尽力协助其公民实践和平权,却可能会与国家公权力的遂行出现扞格。这导因于主权国家被视为唯一的和平权实践主体,而排除了公民、非政府组织等其他能够与国家对话的潜在和平权实践主体。事实上,广义“和平权”及其所衍生的和平运动等讨论一直存在。托尔斯泰、甘地、罗素等便是广为人知的和平思想家和行动者。正因为反对战争及战争建制,乃是当代和平主义运动的最主要内涵,所以当主权国家运用正当的权利和理由要求其公民参军或服兵役时,和平权的实践便在个人权利和国家主权两者间出现落差而需要磨合的状况。特别是现今日本安倍政权欲以集体自卫权解禁为名,而戕害该国在第二次大战后形塑的和平主义文化所激起的社会反对浪潮显示,反战及和平主义运动的规模愈大,和平权拥护者即拒绝服役者所能争取到的道德空间和道德支持就愈大,统治者亦就愈显出顾忌。由此观之,和平权的倡议及实践需要主权国家以更大的包容及更高的视野,来看待个人和平权利的保障与国家和社会公益之间可能产生的冲突。

  四、结语:和平权彰显人权与主权相容的包容性及必要性

  人权价值及概念的普世化不仅是人类对第二次世界大战反思的成果,更是人类文明向前发展的显著成就。然而,人权的保障与实践却亦对国家的权威构成挑战。随着国际人权规约在普世化、制度化与内国化上的扩展与深化,重新检视国家权威所恃之主权正当性与国际规范所建构之多边正当性,以及两者磨合对主权国家遵从国际人权法的影响日益重要。本文以和平权为实例,分析主权国家与国际多边权威之正当性冲突对人权规约实践所造成之影响。事实上,权威之正当性是履行国际人权法的主要动因,而且和平权及其他国际人权项目的实践,取决于多边人权建制及主权国家对正当性问题之妥善处理。国际人权建制具有实质效用,乃仰赖其能否建构人权保障所需之内、外部政治权威及法源。然而,国家利益并非影响其遵从人权规范之意愿与强度的决定性因素,国家权威是否具有正当性亦是必要条件。是故,国际人权的保障及实践取决于多边建制之正当性与国家权威的兼容程度,而非仅为前者施压或后者()自愿顺从之结果。

  由此观之,回顾过去近七十年来,海峡两岸的互动从武装冲突、军事对峙到现今的和平发展,正是两岸中国人记取教训、停止内耗、鉴往知来的体悟,以及对和平权的具体实践。两岸双方绝不以非和平手段或途径,应处双方在和平现状下所延续与滋生之任何争议。两岸爱恨纠缠,千丝万缕,唯有互为同理心,保持耐心及信心,以海峡两岸和平为不变的最高价值,以人权发展来黏着两岸人心。如此,两岸一家亲的景象及心灵契合的认同终将成真。

  (周志杰,台湾成功大学政治系和政治经济研究所教授、台湾中华人权协会两岸交流委员会主任委员。)

  注释:

  ①Cassese,Human Rights in a Changing World.Cambridge:Polity Press.1990,p.21.

  ②Ibid,p.289.

  ③M.Finnemore and Kathryn Sikkink,“International Norm Dynamics and Political Change”,52 International Organization(4),pp.887-917;Thomas Risse,Stephen C.Ropp,and Kathryn Sikkink eds.,The Power of Human Rights:International Norms and Domestic Change,Cambridge:Cambridge University Press,1999.

  ④Ibid,Thomas Risse,Stephen C.Ropp and Kathryn Sikkink eds.

  ⑤Michael Ignatieff,“Is the Human Rights Era Ending?” New York Times,5 February 2002.

  ⑥Thomas Risse and Stephen C.Ropp,“International Human Rights Norms and Domestic Change:Conclusion”, in Thomas Risse,Stephen C.Ropp,and Kathryn Sikkink eds.同注③,p.236.

  ⑦Robert H.Jackson,“The Political Theory of International Society”,in Ken Booth and Steve Smith eds.,International Relations Theory Today,University Park,PA:The Pennsylvania State University Press,1995,p.111.

  ⑧Michael Freeman,“Human Right,Democracy and ‘Asian Values’”,9 The Pacific Review (1996),No.3,p.358.

  ⑨Jack Donnelly,Universal Human Rights in Theory and Practice,Ithaca:Cornell University Press,1989,p.210.

  ⑩Ibid,pp.210-211.

  ⑪Ibid,p.153.

  ⑫M.Cherif Bassiouni,“Human Rights in the Context of Criminal Justice:Identifying International Procedural Protections and Equivalent Protections in National Constitutions”,3 Duke Journal of Comparative and International Law(2),p.238.

  ⑬Antonio Cassese,International Law in a Divided World,Oxford:Oxford University Press,1986,pp.102-103.

  ⑭Michael Byers,Custom,Power and the Power of Rules:International Relations and Customary International Law,Cambridge:Cambridge University Press,1999,pp.43-44.

  ⑮Ibid,p.45.

  ⑯Stephen J.Toope,“Emerging Patterns of Governance and International Law”,in Michael Byers ed.,The Role of Law in International Politics:Essays in International Relations and International Law,Oxford:Oxford University Press,2000,p.91.

  ⑰Hans J.Morgenthau,Politics Among Nations:The Struggle for Power and Peace,5th ed.,New York:Alfred A.Knopf,1978,pp.279288;Andrew Hurrell,“International Law and the Changing Constitution of International Society”,in Michael Byers ed.,ibid,p.328.

  ⑱Philip Allott,“The Concept of International Law”,Michael Byers ed.,同注,p.74.

  ⑲Andrew Hurrell,“International Law and the Changing Constitution of International Society”,ibid,p.330.

  ⑳Ibid.

  【21】Jack Donnelly,Universal Human Rights in Theory and Practice,2nd ed.,Ithaca:Cornell University Press,2002,pp.7-8.

  【22】Mervyn Frost,Ethics in International Relations,Cambridge:Cambridge University Press,1996,p.105.

Abstract: After World War IIthe development of international human rights is always accompanied by complicated relations among sovereign statesinternational organizations and specific political behaviors.Protection and practice of human rights could be a challenge for the authority of states.With the extension and development of the universalizationinstitutionalization and internalization of international human rights conventionsit's more important to review the legitimacy of sovereignty relied by national authoritymultilateral legitimacy constructed by international norms and the influence of the two former's running-in upon sovereign states to comply with international human rights law.The article takes the right of peace for instancediscussing the influence of the conflict between sovereign states and international multilateral authorities' legitimacy upon the practice of human rights conventions.The practice of the right of peace depends on the fact that multilateral human rights mechanism and sovereign states handle with the problem of legitimacy properly.

  (责任编辑 朱力宇)

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