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王在邦 姚琨:从北约干预利比亚看“保护的责任”

2014-11-26 11:42:55   来源:中国人权网   作者:王在邦 姚琨
  2011年4月,“北约”出兵利比亚,可算是“人权高于主权”、“保护的责任”等理念继1999在前南斯拉夫、2003年在伊拉克后的第三次“强制执行”。随着西方对利比亚军事行动的持续,利比亚人道主义灾难日益严重,超过70万难民逃离该国,涌入苏丹、埃及等邻国,200多万人需要得到紧急人道主义援助。“北约”不得不承认,军事行动造成的平民死伤状况日益严重,且无法保证未来“不伤及平民性命”。这也再次引发国际社会对于“保护的责任”的又一轮激烈争论。

  一、“保护的责任”的提出过程

  20世纪90年代,民族宗教纷争导致局部冲突大幅增多,特别是1994年发生在非洲小国卢旺达的种族大屠杀,对人类良知造成极大震撼。国际社会对这次种族灭绝事件的消极应对态度事后遭到广泛的批评。1999年,北约以保护科索沃阿族居民的基本人权为由,对南斯拉夫联盟共和国进行武装干涉。2003年,美国发动伊拉克战争。在五角大楼鼓吹战争胜利推进之时,伊拉克的人道主义灾难却进一步恶化,战争产生了近500万伊拉克难民,大批平民遭受死亡、饥饿和疾病威胁,流离失所。这两场战争将“尊重主权与保护人权”的关系这一国际法命题的争论推向了白热化的程度。外部力量要不要干预、由谁来干预、怎样干预等问题,成为国际社会争论的焦点。

  2001年12月,加拿大前总理让·克雷蒂安领导的“干预和国家主权问题国际委员会”向联合国提交《保护的责任》报告 ,提出“主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——免遭大规模屠杀和强奸,免遭饥饿,但是当它们不愿或者无力这样做的时候,必须由更广泛的国际社会来承担这一责任”。“保护的责任”得到安南的全力支持,并写入联合国改革名人小组《一个更安全的世界:我们的共同责任》报告中。但各国在讨论《成果文件草案》时,“保护的责任”成为7个最有争议的问题之一。经各方折冲,2005年世界首脑会议《成果文件》对“保护的责任”的最终表达为“保护人口免遭种族大屠杀、种族清洗、战争罪和反人类罪的责任”,在一国不能行使“保护的责任”时,安理会将依据《宪章》在个案处理基础上对未能尽到保护责任的国家采取集体行动。

  人权发展是一个历史的过程。“保护的责任”的提出,反映出国际人权保护观念的深刻演变,有其积极意义。但外部干预是否是“保护人权”的最佳方式,仍有待商榷。美欧等西方国家坚持“干预合理论”,认为“新的干预预示着新世界的来临”,目前国际社会的干预还不够,应确保“强制性干预”以发挥明显效果。英国前首相布莱尔在北约向南联盟发起进攻时,就曾表示:“国家主权并不及人权和防止种族灭绝重要” 。大多数发展中国家则担心“保护的责任”被“滥用”,干预将开创一个“大国粗暴地骑在小国头上,操纵人道主义和人权问题讨论的世界” 。

  二、“保护的责任”在理论和实践层面面临的挑战

  首先,从主体上看,什么国家适合于执行“保护的责任”没有明确的说明。虽然《联合国宪章》规定了各国平等的原则,但是国际政治的现实是大国与小国、强国与弱国事实上处在不平等地位,有力量对外干涉的只有大国、强国,在何时、何地进行“保护”的决定权操纵在大国而不是弱小国家手中。对此,广大发展中国家十分担忧,一些发展中国家代表公开质疑:“谁能够根据文件的规定进行‘保护’,谁能够派兵到千里之外,以及谁有那么多的资金、武器和后勤开展保护的行动?” 有些发展中国家进一步指出,“保护的责任”理念的提出,降低了外国干涉的门槛,将使联合国踏上干涉主权国家内政的道路。如果把国家分为两类,一类专门监督他国人权状况而自己却无需改善,一类只被别国监督而没有发言权,这本身就是对人权原则的否定。一些国家坚持“保护平民的责任首先在于当事国政府” ,国际社会“必须在不损害国家主权的情况下支持它们的努力” 。

  其次,从内涵上看,什么情况属于“保护”的范畴并没有严格的规定。譬如,一个国家国内发生的侵犯人权的事件是否构成对国际和平与安全的威胁,在何种情况下可以采取强制措施,《联合国宪章》或其它文件中并未做出具体规定,往往取决于安理会的认定,而安理会的认定是相当灵活的。这就使“保护的责任”存在被滥用的可能,有可能成为强国对弱国占领和侵略的借口。历史经验证明,当个别国家对另外一个国家实施“人道主义干涉”时,往往是抱有不要告人的私利,“人道”或“维护人权”只不过是掩人耳目的幌子。

  再次,从原则上,推行“保护的责任”强调的“一致性”原则很难得到贯彻。尽管联合国等国际机构在人权问题上已经制定了一系列有关人权问题的国际公约,设立了一些各国应努力遵守的人权问题国际标准,但各国的情况差异很大,对人权的看法也不尽一致,对于一国人权状况究竟是好坏,难以有统一、客观的判定。如果各国均以自己的眼光去判定别国的人权状况,去衡量别国人民是否充分享受了人权,其结论肯定是相距甚远的。一些国际法专家也对国际社会是否可能就人道主义干预问题达成协商一致意见表示怀疑,并担心在可以预见的将来,也许不可避免或甚至可能在道义上证明,“有应对能力”“也有承担(人道主义)干预负担的动机”的单个国家使用武力有理。

  复次,在实践上,“保护的责任”以个别国家的好恶和标准来确定别国人权状况的好坏,难免失之公允甚至有被政治化之虞。2006年,以色列与黎巴嫩真主党发生冲突后,以色列对黎巴嫩全国进行了大规模的轰炸,造成严重的人道主义灾难,联合国呼吁以色列停火,美国国务卿竟然站出来反对停火。可以看出,西方国家很多的“人道主义干涉”是有选择的,实行的是双重标准。同时,西方国家还把人权问题扩大到与第三世界国家双边关系领域中,把经济、政治和军事援助与人权问题挂钩。只要它们认为某个国家“人权状况”不好,就不给或少给援助。将自己的人权标准作为检验别国人权状况好坏的标准,将可以能使人权成为一个国家达到某种政治目的的工具。

  最后,从结果上看,推行“保护的责任”有可能违背原有的良好初衷,甚至带来新的更大的人道主义灾难。确立“保护的责任”的初衷在于制止对基本人权的大规模侵犯,追求的应是结果的有益或者至少是无害的。然而,良好的动机并不必然导致良好的结果。这一经验在国际政治领域屡屡得到验证。从历史上看,从没有哪次干涉真正达到了预先设想或声称的目的而没有造成其他不良后果。以北约对南联盟轰炸事件为例,北约发动战争的理由是科索沃发生人道主义灾难,但大量的难民潮恰恰是出现在北约发动空袭之后;从后果来看,战争不但在南联盟地区造成新的直接战争灾难,包括巨大的平民伤亡和民用设施的损失,而且因干涉而扶植的阿族部队又成为在该地区制造灾难的新根源。

  三、对日益严重的人道主义危机的解决思路

  人权是一个历史的过程,所有国家都毫无例外地处于这一过程之中。各国的人权状况都不可避免地受到社会发展程度的制约,同时又都应随着社会的发展和对人权认识的深化而不断改善,因而每一个国家都有进一步提高人民享有人权程度的任务。同时,由于历史背景、文化传统和社会经济发展水平不同,各国在实施人权保护时,从内容到形式,从方法到步骤都会有所不同。

  第一,按照《联合国宪章》和国际人道主义法,保护平民的责任首先在于当事国政府。主权原则仍是国际关系的基本原则,是解决人权问题必须遵守的根本准则。国际社会和外界可以提供帮助和支持,督促有关冲突的当事方认真执行人道主义法,避免伤及平民,但不能损害当事国主权与领土完整,也不能跨过当事国政府强行干涉。而且,一国内乱往往起因复杂,对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民应慎重,不应动辄加以干预。外部支持即使有必要,也要充分尊重当事国的意愿,避免进行强行干涉。

  第二,强调冲突各方的对话与合作。一国内部冲突问题涉及多方面因素,最终只能靠本国政府和人民通过对话妥善解决。在必要情况下,国际社会可以进行“建设性介入”。本着改善和促进人权的宗旨,联合国、国际组织或者相关国家可向一国提供“建设性帮助”。这种介入应坚持客观、公正、平衡的原则,对冲突各方开展“劝谈促和”工作,从资金、人员、技术援助等各方面,多做有利于推动该国各方通过对话增加互信的实实在在的事情。但绝不能轻易诉诸武力干预。历史和现实充分证明,诉诸武力并非解决危机的有效途径。军事干预虽然能够迅速改变一个国家的政权,但新的对立和冲突往往随之而来,被干预国难以实现稳定,地区局势也有可能陷入新一轮动荡。而在这一过程中,平民百姓总是最大的受害者。

  第三,国际人权保护重在预防,并应设法解决产生冲突的根源性问题,实现标本兼治。如果对冲突的爆发听之任之,再有效的事后保护措施,在突如其来的暴力和冲突面前,也显得苍白无力。国际社会应积极探讨预防冲突的办法,同时对发生的冲突做出积极应对,为平民提供安全、可靠的生存环境,这将是对平民最好的保护。

  人类历史发展的实践表明,人权的概念和内容不是永恒不变的,受到国家的历史和传统习惯的影响,也受到国家社会政治制度、经济水平、科学文化发展条件的制约。只有将人权的普遍性原则与各国的具体情况相结合,严格区分人权的国内法属性和国际法属性,在尊重国家主权和不干涉内政原则的基础上,国际人权保护问题才能真正获得解决,人道主义的旗帜才能高扬在世界的每个角落。这正如1966年联合国教科文组织制定和通过的《国际文化合作原则宣言》在序言中申明的那样:因为战争是从人心中开始的,所以保护和平也必须建立在人的心里。无论军事行动打着什么样的旗号,都不能以无辜的生命和财富的毁灭为代价,这既是道义的准则,也是世界各国人民的普遍呼声。

  (作者王在邦系中国现代国际关系研究院副院长、研究员)

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