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张爱宁:国际人权法的晚近发展及未来趋势

2014-06-11 10:32:40   来源:《中国人权年鉴》   作者:张爱宁

国际人权法的晚近发展及未来趋势

 张 爱 宁

  一、从国家安全到人的安全 : 安全概念的人本回归

  传统的安全概念以国家为基本关切, 以国家之间的主权纷争和领土冲突作为安全的主要威胁。这种占主导地位的国家安全观将国家看成安全的保护伞, 国家安全也就意味着国民的安全,人们为了各自国家的安全而相互厮杀。 [ 1] 随着冷战的结束, 新的国际形势和全球化的趋势,特别是人权运动的影响, 为人们重新审视安全问题提供了良机并产生了以下认识: 首先, 国家安全的最终目的是为了人的安全。人民的福利是最高的法律( Salus popu li suprem a lex )[ 2]( P100), 人类结合成社会, 建立国家的根本目的, 就是为了获取更高的安全和更大的幸福, 国家安全是手段而不是目的, 因此, 不能本末倒置, 以牺牲人的安全的方式换取国家安全。 [ 3]其次, 国家安全不等于人的安全。传统的国家安全观只看到了人的安全对国家安全依赖的一面,却忽略了一个十分明显的事实——很多时候国家安全并没有带来人的安全。在世界许多地方, 在国家安全无虞的情况下, 国家反而成为其国民生命和生活的主要威胁来源之一。事实上, 在整个20世纪, 数以百万的人正是被他们自己的政府而非外国军队所屠杀。在此类情况下, 国家虽然名义上应该是他们国民主要的安全提供者, 然而, 由于治理的失败, 国家未能完成这一使命, 国民沦为国家安全的牺牲品。 [ 1] 再次, 自冷战以后, 对安全的威胁较少来自于外部侵略等传统的安全威胁, 而多数来自所谓的非传统安全威胁。这些非传统安全威胁与其说是对国家安全的威胁, 倒不如说是对人的安全的直接影响, 因为这些威胁所产生的恶果的最终承受者是普通民众。

  作为上述对安全概念重新思考的结果,人的安全 ( hum an security )的概念产生了, 并逐渐成为全球安全的一个全新的衡量标准和全球性国际行动的一个刺激要素。[ 1] 1993年联合国开发计划署发布的《人类发展报告》被认为是人的安全理念的重要推动者。该报告认为,安全的概念必须改变, 应从传统的强调国家安全到更注重人的安全。[ 4] ( P304) 1994年 《人类发展报告》进一步指出, 长期以来, 安全理念被狭义地解释为免受外部侵略, 保卫领土安全,或是在外交政策中保护国家利益, 或是防止核武器对全球安全的威胁等, 但是所有这些考虑都是关于国家而非人民, 普通民众所关切的日常生活的安全被遗忘了。 [ 5] 同年, 联合国秘书长加利在社会发展世界峰会(W orld Summ it for Soc ia lD evelopm ent) 预备会上也提到:此时已是将古老的领域安全之承诺及新的对人的安全之承诺做一平衡之时了, 应从以武器保障安全转换为经由发展确保安全。 继任的联合国秘书长安南也认为, 在过去, 安全的概念与国土防卫意义相同, 但是当今的安全理念应是保障社区及个人免于内部暴力, 因此, 需要以人为中心的安全途径。[ 4] ( P304) 联合国开发计划署列出了人的安全的七大要素, 它们是: 经济安全 (基本收入有保障 ) 、粮食安全 (确保粮食供应充足 ) 、健康安全 (相对免于疾病和传染 ) 、环境安全 (能够获得清洁水源、清新空气和未退化的耕地 ) 、人身安全 (免遭人身暴力和威胁 ) 、共同体安全(文化特性的安全 ) 和政治安全 (基本人权和自由得到保护 ) 。[ 5] 这七项要素基本可以概括为两大范畴: 免于匮乏; 免于恐惧。

  人的安全概念的提出, 并非是要以人的安全概念替代传统的国家安全概念, 而在于强调一种综合的安全观, 即在安全关切方面既要关注国家安全, 更要关注人的安全, 纠正以往过分强调国家安全的倾向, 呼吁国际组织、国家对人给予更多的关注, 在考虑安全问题时以人为本。[ 1] 在人类经历了无数次战争摧残和长期的专制统治之后,人的安全——这种以人为本的新安全观, 凸显了人权运动的影响, 必将对未来国家政策的制定和国际政治的发展产生深远影响。 [ 6]

  二、保护的责任: 主权遭遇的人权新挑战

  自冷战结束以后, 面对世界各地因宗教、种族、贫穷等原因造成的局部冲突和灾难增多、人道悲剧不断, 人权的国际保护成为当务之急的新形势, 联合国却显得力不从心。特别是对 1994年卢旺达境内爆发的规模空前的部族大屠杀, 本可以采取强有力行动的联合国却反应迟缓, 最终酿成震惊世界的惨剧; 而与卢旺达相反, 1999 年北约绕过安理会对科索沃局势的超常规干预,又进一步加剧了当地的人道主义灾难, 从而引发了国际社会的激烈争论。到底人权、主权与干涉的关系如何? 出现大规模屠杀时要不要干涉? 如何规范、操作?[ 7] 在1999年第 54 届联大上,安南秘书长警告说,如果人类的共同良知不能在联合国找到它最大的讲台, 那么就会有人们到其它地方去寻找和平和正义的严重危险。[ 8] 2000年 9月, 安南在千年报告中再次重申了这方面的挑战: 如果人道主义干预确实是对主权的一种无法接受的侵犯, 那么我们应当对卢旺达、斯雷布雷尼察 ( Srebren ica) —— 影响我们共同人性各项原则的严重的系统的侵犯人权事件, 做出怎样的反应? [ 9] 作为对安南呼吁的响应, 加拿大成立了一个独立的关于干预和国家主权问题的国际委员会 , 2001年12月, 该委员会正式提交了题为 《保护的责任》的报告,第一次提出了保护的责任概念。

  保护的责任报告的主要结论是: 主权国家对保护本国公民免遭本可避免的灾难负主要责任。在人民因内战、叛乱、镇压或国家陷于瘫痪而遭受严重伤害, 而当事国不愿或无力避免此种伤害的情况下, 应由国家组成的更广泛的国际社会承担保护责任, 此时, 不干预原则要让位于国际保护责任。[ 10] ( P366)     保护的责任并不否定国家主权, 相反,保护的责任是以承认国家主权为前提的。与传统意义的干涉一词相比较,保护的责任因其少了一些对抗性, 从而成为连接干预和主权之间的一道桥梁。 保护的责任的独到之处在于, 通过重新解释主权概念, 把主权与国家对本国公民的责任紧密连系在一起, 将对国家主权的关注重点由国家主权权利转移到了国家主权责任方面, 从而使得主权不再被视为对其领土不容置疑的统治权, 而是一种以尊重最低限度的人权标准为前提条件的权利。主权意味着责任, 当国家不能或不愿履行其对本国人民的保护责任时,为了保护平民和恢复有效的国家主权, 干预不仅是允许的, 并且是必要的。[ 10] ( P366)

  保护的责任理论出台后, 很快获得了国际社会的广泛响应, 2005年联合国威胁、挑战和改革问题高级别名人小组 《一个更安全的世界: 我们的共同责任》报告; 2005年联合国秘书长《大自由: 实现人人共享的发展、安全与人权》报告; 尤其是有 170多个国家政府首脑参加的 2005年联合国世界首脑会议通过的 《成果文件 》, 均对保护的责任理论表示肯定和支持。围绕保护的责任理论亟待解决的问题是: 当一国发生大规模侵犯人权的情况而当事国不愿意或不能承担保护责任时, 是否允许外部干涉? 由谁来干涉? 如何干涉? 人们担心国际社会拟进行干涉时对国家主权原则和不干涉内政原则可能造成的巨大冲击, 而这两个原则是当代国际秩序与国际法的基石。

  保护的责任与国家主权理论并不冲突。当今世界绝大多数国家都是按照人民主权学说构筑其政治法律体制的, 根据这一学说, 人类结合成社会, 建立国家和组织政府的根本目的是为了更好地保全个人的生命、自由和财产。因此, 促进和保护人民的生命权、自由权和追求幸福等权利的实现, 是国家概念的应有之义。如果国家或政府没有这种能力, 或者其行为损害、剥夺或者大规模破坏人民应该享有的上述基本权利, 也就失去了其存在的合法性基础。可见, 国家主权这一概念本来就包含了权力和责任两方面的内容。但自从 1648年 《威斯特伐利亚和约》确立了国家主权至上的原则和民族国家在国际社会中的特殊地位以后, 国家就成为一个神圣的抽象概念, 代表了至高无上的权威和权力——主权被解释为对内的最高权和对外的独立权, 在其后相当长的时间里, 国家将太多的注意力放在维护主权作为权利或权力的一面, 甚至为此不惜牺牲本国人民的生命、自由和安全, 而主权概念中固有的作为义务或责任的内涵被忽略了。 保护的责任概念的意义在于强调国家主权作为责任或义务的一面, 即国家主权不仅意味着权利或权力,也包含着对其国民、其他国家、国际组织、公私机构的某些义务或责任, 其中最重要的是保护本国公民免遭暴力和战争的责任。[ 11] ( P262) 事实上, 作为权利或权力的主权和作为义务或责任的主权, 这两个方面并不冲突, 而是相辅相成、相互促进的。主权作为对内最高权的基本要求是人民的服从, 作为对外独立权的基本要求是其他国际法主体的尊重, 而这两个方面的实现都与一个国家履行保护本国人民人权的责任和义务情况密切相关。一个尊重和保障人权的主权者, 自然会受到本国人民的拥戴, 主权也就更加稳固, 国家管理也就更加顺畅; 同样, 一个充分尊重人权、努力保障人权、尽最大能力实现人权的主权者也会在国际社会受到广泛尊重,从而在国际事务中顺利地实现主权。[ 12] ( P23)

  保护的责任的法理基础。在国内法层面, 人权为国家权力设置了界限。各个国家的宪法或宪政实践都确认了人权保障原则的核心地位, 而各国的宪法和法律中有关公民权利和自由的各项具体规定, 就是国家对人民的具体承诺。在国际法层面, 国际人权法为各国设定了尊重人权、保护人权、实现人权的法律义务。首先,《联合国宪章》为会员国设定了保护人权的法律义务。《宪章 》第 55条规定:为造成国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之和平友好关系所必要之安定及福利条件起见, 联合国应促进: ……全体人类之人权或基本自由之普遍尊重与遵守, 不分种族、性别、语言、或宗教。第 56条规定:各会员国担允采取共同及个别行动与本组织合作, 以达成第 55条所载之宗旨。几乎所有国家都是《联合国》的会员国, 并因此受《联合国宪章》人权条款的约束。其次, 其他国际人权公约为缔约国规定了保护人权的责任。例如,《公民权利和政治权利国际公约》第 2条规定:一、本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利, 不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。二、凡未经现行立法或其他措施予以规定者, 本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤, 以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。三、本公约每一缔约国承担: (甲 ) 保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人, 能得到有效的补救, 尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为:(乙 ) 保证任何要求此种补救的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利; 并发展司法补救的可能性; (丙 ) 保证合格当局在准予此等补救时, 确能付诸实施。目前, 《公民权利和政治权利国际公约》已有 150多个缔约国, 这意味着这些国家承担了在本国管辖范围内尊重和保障公约所载各项人权的国际法律义务。

  三、国际刑事司法制度: 国际人权监督机制的牙齿

  传统国际人权法在全球范围内主要存在着两类实施监督机制, 即以《联合国宪章》为基础的监督机制和以各主要人权公约为基础的监督机制。这两类监督机制在保障国际人权法实施方面功不可没, 但它们在处罚机制方面的固有缺陷又使得国际人权法难逃软法的宿命。然而这种状况随着近十几年来国际刑事司法制度的迅速发展, 特别是前南国际刑事法庭、卢旺达国际法庭、国际刑事法院的建立及其后来的实践而有了重大突破。可以说, 这些国际刑事司法机构的存在为国际人权法实施监督机制装上了牙齿, 通过国际刑事司法机构对实施大规模系统侵犯人权国际罪行的主要责任人追究刑事责任已经成为一种趋势。

  众所周知, 无论是国际联盟时代的常设国际法院, 还是联合国的国际司法法院, 它们都只能处理国家之间的争端而不涉及任何个人案件。然而迄今为止世界各地发生的极端严重的大规模侵犯人权的暴行证明, 不论是在国内还是在国际层面的所有决策中, 个人才是最后的行为者,[ 13] ( P272) 但决策人却躲在抽象的国家背后逃避个人责任, 国家成为某些个人实施国际犯罪的工具和盾牌, 正因如此, 长期以来, 尽管国际社会屡屡发生粗暴践踏人权和大规模严重侵犯人权的事件, 但作为行为者的个人极少受到应有的惩罚, 而这又间接怂恿了那些发动和参与这些事件的暴君、个人更加肆无忌惮、为所欲为, 从而纵容和刺激更多犯罪的产生。因此, 对于实施大规模侵犯人权的行为, 除了国家应负的责任之外, 还必须追究个人责任。

  前南刑庭和卢旺达国际法庭的建立对于强化国际人权保护机制意义重大, 但由于这两个法庭都是临时的和特设的, 因此关于其司法的公正性受到如下质疑: 为何只针对这两个地区或国家的冲突或战争中的犯罪行为临时成立法庭进行审判, 而其他地区或国家的冲突或战争中类似甚至更严重的犯罪却不被绳之以法? 此外, 临时法庭还有时间上的局限性, 故有的学者或政治家将这种临时法庭称为有选择的正义 。[ 14] ( P225- 226) 很显然, 国际法现有的惩罚机制存在着缺陷, 一个普遍的常设性的国际刑事审判机构确有存在的必要。有鉴于此, 1998 年联合国通过了《国际刑事法院规约》, 并于 2002年 7月 1日建立了人类有史以来一个对犯有国际罪行的个人行使管辖权的普遍的常设的国际刑事司法机构——国际刑事法院。

  《国际刑事法院规约》将保障人权作为其基本原则。表现在: 第一, 国际刑事法院所管辖的罪行绝大部分属于严重侵犯人权的犯罪。尽管国际刑事法院管辖的四种罪行, 即侵略罪、战争罪、灭绝种族罪和危害人类罪属于不同的主题, 但因其对人类造成的影响而成为国际社会最为关注的、最严重的侵犯人权的极端犯罪行为。第二, 国际刑事法院在诉讼程序方面保障被告人和犯罪嫌疑人的人权。体现在《规约》确认了法律面前的平等权、一罪不二审、法无明文规定不为罪、刑法不溯及既往等一系列基本人权。

  国际刑事法院的普遍和常设性质根除了上述临时性国际刑事司法机构的固有缺陷。国际刑事法院的建立及其实践, 意味着国际社会不会再坐视那些犯有最严重侵犯人权国际罪行的行为者不受处罚, 而不论这些行为者是国家元首、军事指挥官, 还是普通士兵。尽管这并不意味着凡是犯有严重侵犯人权罪行的个人将会无例外地被追究国际刑事责任并受到相应处罚, 但其对未来或潜在的严重侵犯人权犯罪的威慑作用不容置疑。国际刑事法院的建立极大地强化了国际人权监督机制, 使得人权的国际保护制度带有强制力, 这是国际社会在通向普遍的人权和法治进程中迈出的巨大一步。[ 15]

  四、人权理事会: 强化联合国人权机制的重大举措

  为了在联合国系统中赋予人权更崇高的地位, 进一步加强联合国人权机制,[ 16] 2006年3月15日, 第60届联合国大会通过决议, 决定设立人权理事会, 取代已运行60年的联合国人权委员会。创立人权理事会是国际社会改革联合国人权机制和将联合国人权工作主流化的一次重大努力。曾经作为联合国系统内最主要处理人权问题的机构和联合国人权保护机制的核心部分的人权委员会, 取得了很大成就, 也存在很多问题。工作效率低、有意将人权问题政治化、选择性和双重标准是委员会经常遭到的批评。特别是在冷战结束后, 由于国际政治力量对比的变化, 西方国家在人权委员会的监督活动中占据了主导地位, 许多发展中国家成为被批评和指责的对象, [ 17] ( P88) 委员会执行任务的能力, 因信誉和专业精神低落而日益受到影响。特别是各国竞相成为成员国, 目的不是加强人权, 而是保护本国免遭批评或者批评他国, 结果致使委员会信誉赤字扩大, 给整个联合国系统的名誉蒙上阴影。[ 18]

  人权理事会的设立尽管是各方妥协的结果, 但在促进人权方面的重大意义显而易见。第一,人权理事会在地位上高于人权委员会, 会议制度也趋于合理, 这标志着人权工作在联合国系统内地位的提升, 从而在机制上加强了联合国系统人权主流化趋势。[ 19]( P196) 第二,理事会成员的选举更加严格。人权理事会成员由联合国大会所有会员国投票产生, 当选者必须获得联合国 192个成员国半数以上支持, 即至少 96个国家的支持, 而人权委员会由拥有 54个成员的经济和社会理事会出席并投票的成员半数以上支持选举产生。理事会成员的选举应考虑候选国在促进和保护人权领域的贡献以及就此作出的自愿誓言和承诺, 而人权委员会不存在相关承诺。当选为理事会成员者在促进和保护人权工作中应维护最高标准, 与理事会充分合作, 并在任期内接受定期普遍审查机制的审查。第三, 惩罚更加明确。人权理事会处理各种侵犯人权情况的职能, 将敦促理事会成 员国及其 他成员国不断努力改善本国的人权状况, 提高人权保护水平。[ 20] 特别是对于粗暴和系统侵犯人权的国家, 联大可以以 2 /3多数表决终止其人权理事会成员资格的规定, 尽管 2 /3多数这个门槛很高, 很难实现, 但这一机制的宣示效应和震慑作用不可低估。 [ 19]( P196) 第四, 建立了普遍定期审查机制 (Un iversa l Period ic Review )。( 该机制利用普适和平等的参数及标准, 对联合国所有会员国的人权状况每隔四年进行综合审查, 这在一定程度上克服了人权委员会的双重标准和选择性待遇问题以及政治化倾向。诚如人权高专阿尔布尔所指出的,普遍定期审查机制具有影响和改善各国人权状况的巨大潜力, 联合国人权系统的威信力有赖于令人满意地实施这一机制。 [ 21] 第五, 人权理事会席位的设立, 纠正了长期以来亚洲在人权委员会代表性不足的问题, 同时发展中国家在人权理事会中的比例较人权委员会也有所增加, 这必将有助于在世界更广泛的人口范围内推动和促进人权事业的发展。

  (《当代法学》,2008年第6期)   

  (外交学院 副教授)  

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