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非政府组织对国际人权的保护

2014-06-11 10:28:04   来源:《中国人权年鉴》   作者:彭锡华

非政府组织对国际人权的保护 

彭 锡 华  

  一、非政府组织的界定     

  根据联合国经社理事会的定义, 非政府组织是“ 一个非营利机构, 其成员是一个或多个国家的公民或公民的联合并且其行动是由其成员的集体意志根据成员的需要或一个或多个与其合作的团体的需要而决定的。” [1] 联合国经社理事会1952 年第288( X) 号决议认为, “ 任何不是依据政府间协议建立起来的国际组织均应称为国际非政府组织”。1996 年联合国经社理事会在《联合国与非政府组织咨询关系决议》中, 把非政府组织的范围扩大至包括国家的、地方的、区域的层面。[2]1991 年《关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》将非政府组织描述为: “ 符合下列条件的协会、基金和其他私人机构: ( 1) 拥有一个非营利的国际公益目标; ( 2) 根据一个适用国内法的文件设立; ( 3) 从事至少在两个国家具有影响的活动; ( 4) 在一缔约方领土上设有法定办公机构并在该缔约方或另一缔约方领土拥有管理和控制中心。”在学术界, 有国际法学者将非政府组织定义为” 各国民间的团体、联盟或个人, 为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体。” [3]

  自20世纪70年代以来, 非政府组织在数量、规模和类型等方面不断增长, 在人权、环境保护、劳工、发展、疾病防治、扶贫、妇女儿童教育以及体育等领域开展了卓有成效的活动。非政府组织在促进国际法的编纂和制定、国际法的监督实施、参加国际诉讼程序等方面发挥了独特的作用。非政府组织已经成为影响国际社会的一支重要力量, 给当代国际法律秩序带来巨大的冲击和挑战。在国际人权保护领域, 非政府组织也发挥着非常重要的作用, “如果没有非政府组织, 就不会有国际人权法的爆发, 而这种爆发是在联合国成立后50年里才出现的。” [4] 甚至还有人认为: “ 现在越来越被广泛接受的是, 如果没有非政府组织, 联合国的人权机制就会失效。”[5] 本文将着重阐述非政府组织在国际人权保护方面的作用, 并结合非政府组织在国际上的现状探讨非政府组织的地位问题。

  二、非政府组织参与国际人权保护的实践

  到目前为止, 还没有任何一部国际人权公约对非政府组织参与国际人权保护应享有的权利和承担的义务进行规定。非政府组织通过自身的努力、通过多种途径积极参与国际人权保护活动, 并逐步得到国际社会的承认和接受。

  (一) 促进或参与国际人权公约和文件的制定

  一般来说, 由于拥有丰富的专业知识和实践经验, 以及比较超然的地位等优势, 非政府组织通过提出国际人权公约草案、参加谈判、游说政府或政府间组织等方式促进国际人权公约和文件的制定。尽管非政府组织参与制定国际人权公约和文件往往依赖于国家或政府间国际组织的需要, 但是实践表明, 非政府织的作用仍然是十分独特的。例如, 1894 年国际红十字委员会在日内瓦会议上积极倡导和协助并促使会议通过《改善战地陆军伤病员待遇公约》; 20 世纪70 年代,大赦国际发起反酷刑运动, 直接推动1984 年联合国《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的通过;[6] 非政府组织在《儿童权利公约》的准备和制定过程中也发挥了重要作用。

  非政府组织积极促进或参与国际人权公约和文件的制定反映了国际社会的整体呼声, 改变了以往单纯由国家或政府间国际组织垄断国际公约制定的状况, 填补了国际体制中的“民主赤字”。非政府组织积极促进或参与国际人权公约和文件的制定使得国际人权公约和文件的制定更加切合实际, 有力地促进了国际人权保护。

  (二) 参与人权监督

  国际人权公约一般规定了缔约国履行公约义务的监督程序, 主要有缔约国报告程序、缔约国间指控程序、个人申诉程序和国际调查程序等。缔约国报告程序是国际人权公约唯一具有强制性的监督程序。笔者将着重探讨非政府组织在缔约国报告程序中所发挥的作用。

  所谓缔约国报告程序是指缔约国根据公约的规定定期向国际人权公约监督机构报告公约实施的情况。国际人权公约监督机构通过公开会议对缔约国提交的报告进行审查。国际人权公约监督机构在对缔约国报告进行审查后提出一般性意见和结论性意见, 并通过这种意见来指导缔约国履行公约规定的尊重和保障人权的义务。[7] 非政府组织在缔约国报告程序的不同阶段发挥着不同的作用。 

  首先, 在缔约国准备或起草报告阶段, 非政府组织可以敦促缔约国及时提交报告, 履行报告义务。此外, 非政府组织还可以利用丰富的专业知识和经验参与报告的起草和讨论。由于草拟报告是一项技术性较强的工作, 再加上国际人权公约数量众多, 许多缔约国往往难以在规定的时间内完成报告的草拟工作。非政府组织一方面可以通过培训人员和提交报告草案等方式向政府提供帮助, 另一方面, 非政府组织还可以通过对国际人权公约的分析, 帮助缔约国准确地理解对报告的要求。虽然非政府组织参与起草报告不可避免地带有消极影响, 例如, 报告的内容受到非政府组织的主观意愿的影响, 非政府组织的独立性可能遭到破坏等, 但是, 非政府组织与缔约国在起草报告方面积极合作, 有利于报告真实地反映缔约国履行国际人权公约义务的情况, 对缔约国尊重与保护人权是有积极作用的。

  其次, 在国际人权公约监督机构审查缔约国报告阶段, 非政府组织可以向公约监督机构提供相关参考信息和资料。基于各种因素或考虑, 有些缔约国提交的报告并没有反映该国履行人权公约义务的真实情况, 有些缔约国可能会故意掩盖侵犯人权的事实, 有些缔约国提交的报告内容空泛。一般来说, 国际人权公约监督机构审查缔约国报告的质量取决于所掌握的真实信息和资料。如果国际人权公约监督机构并不了解缔约国履行公约的真实情况, 也就无从对缔约国提交的报告进行审查。为了保障缔约国报告审查工作的顺利进行, 国际人权公约监机构非常需要来自报告以外的信息和资料, 以便对报告提出质疑, 并要求缔约国代表作出合理解释。[8] 1992 年10 月联合国人权公约机构主席会议正式呼吁非政府组织向联合国人权监督和保护机构系统及时地提供信息和资料。事实上, 许多非政府组织已经在缔约国报告程序方面发挥着重要的作用,例如, 《儿童权利公约》就规定了非政府组织轮换参与缔约国报告程序, 鼓励非政府组织协助儿童权利委员会开展报告的审查工作。IWRAW( 国际妇女权益行动观察) 和ARIS( 反对种族歧视信息服务) 在消除妇女歧视和反对种族歧视方面也扮演着同样的角色。在人权事务委员会审查缔约国报告程序中, 一些委员很早就已经利用大赦国际、国际法学家委员会和其他人权组织提供的信息和资料来审查缔约国报告。同时, 一些非政府组织向委员会提供信息和资料已经成为普遍惯例, [9] 例如, 1995 年人权事务委员会在审查美国提交的报告过程中, 非政府组织就提供了关于美国政府在履行《公民权利和政治权利国际公约》义务方面存在不足的报告。人权事务委员会通过非政府组织途径获取美国政府提交的报告并没有涉及的信息和资料, 成为审查美国政府提交的报告的重要基础。[10]

  非政府组织在国际人权公约监督机构审查缔约国报告阶段的另一个作用是在有限的范围内参与对报告的审查工作。根据需要, 国际人权公约监督机构可以邀请非政府组织提交书面说明或作口头陈述, 例如, 经济、社会和文化权利委员会审查缔约国报告过程中可以依据经社理事会的1296 号决议邀请非政府组织提交书面说明或作口头陈述。[11]

  第三, 宣传国际人权公约监督机构提出的结论性意见, 进一步监督缔约国履行公约规定的义务。国际人权公约监督机构在审查缔约国报告以后, 一般根据缔约国履行公约义务的情况提出结论性意见。这种结论性意见仅针对缔约国履行公约义务而提出, 对缔约国并没有法律约束力。所以, 缔约国是否会尊重结论性意见并积极改善履行公约义务的状况有赖于缔约国的意愿。实际上, 一些缔约国在执行结论性意见方面往往流于形式, 这样一来, 国际人权公约监督机构对缔约国报告的审查效果就会大打折扣。因此, 进一步监督缔约国是否执行国际人权公约监督机构的意见显得十分重要。在这一方面, 非政府组织可以根据自身的特点, 发挥独特的监督作用, “ 非政府组织可以在当地或全国公开结论性意见, 监督政府是否执行委员会的建议。非政府组织可以将对本地的监督情况反馈给国际人权公约监督机构, 有利于其在对缔约国报告进行审查以后对有关国家履行公约义务的持续了解。[12]

  第四, 在缔约国拒绝提交报告的情况下, 国际人权公约监督机构可以通过非政府组织提供的信息和资料, 了解该国履行公约义务的基本情况。 (三) 从事人权教育  

  在国际人权保护领域, 除促进或参与起草国际人权公约和文件, 向国际人权公约监督机构提供信息和资料, 以及在有限的范围内参与审查缔约国报告以外, 非政府组织在人权教育方面也发挥着独特的作用。非政府组织利用自身的专业和经验, 通过举办各种研讨会、培训班和国际会议, 讨论国际人权公约的制定, 实施监督机制, 宣传人权观念, 以及公布国家报告和国际人权公约监督机构的结论性意见等, 对于提高公众的人权意识起着不可替代的作用。当前, 国际社会越来越多的对各种违反人权事件的关注在很大程度上归功于非政府组织的人权教育活动。

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