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周琪:中国对联合国维和行动态度的变化及其原因
 
 

 

中国对联合国维和行动态度的变化及其原因

中国社科院美国研究所研究员、中国人权研究会理事  周琪


  在参与联合国的维和行动方面中国虽然是一个起步较晚的国家,但是自1988年中国正式改变对联合国维和行动的立场以来,中国做出了日益增多的贡献,这一点受到了联合国及国际社会的充分肯定。本文拟就中国对联合国维和行动的立场、其60年来的变化及其原因进行探讨和分析。

  一、中国对联合国维和行动态度变化的国际背景

  在冷战结束之后的20世纪90年代,国际关系不再以冷战中两个超级大国势力范围的划分和争夺为特征,这样,一些冷战之中曾经被忽视的问题,如恐怖主义、武器控制、贩毒、移民问题,人权问题等,便日益突显出来,成为国际关系中的主要议题。特别值得注意的是,后冷战时期国际人权政治的一个重大变化是,一些过去明显的界限,如政治危机和人道主义危机的界限,国内政治动荡与对国际和平的威胁之间的界限,现在变得模糊了。冷战的结束还使得像极端民族主义和宗教极端主义这样原先被压制的负面倾向得到了释放,它们所造成的不同种族和教派之间的争斗,甚至种族清洗,成为新的严重的人权问题。这类战争的频繁发生导致1989年以后世界政治的一个引人注目的特征——国际上对武装冲突和人道主义危机的干预急剧增多,联合国的维和行动越来越同有争议的人道主义国际干预缠绕在一起。 

  与此相应的是,产生了“第二代维和行动。”“第一代维和行动”是以1948年向中东地区派遣“联合国停战监督组织”为开端。第二代维和行动则始于冷战的结束。这两代维和行动的目标和特点的差别在于,第一代维和行动本质上是军事性质的,包括监测、监督、证实停火,实现初期和平协定,这种传统的维和行动通常不直接介入解决冲突的政治进程。而冷战后开启的第二代维和行动的性质发生了变化,维和的任务不仅包括传统的维持和平,而且扩展到了国家建设和人道主义救援方面,即包括监督或组织选举,协助裁减军备,军人复员和武器控制,协助宪法或司法改革的执行,重组和改革安全部门,参与行政管理等,提供人道主义援助等。这些也被统称为“多方位维和行动”。维和部队的组成不仅包括军队,还包括警察和文职人员,旨在全面落实和平协议。

  二、中国对联合国维和行动观念的转变

  冷战结束之前,由于种种原因,中国没有也不可能参与联合国的维和行动。但是,冷战刚刚结束,中国即于1990年首次向“联合国停战监督组织” 派遣了5名军事观察员。1992年4月中国政府应联合国秘书长的要求,派遣了由47名军事观察员和一支400人组成的维和工程大队赴柬埔寨,这是中国组建的第一支“蓝盔部队”。1997年5月,中国原则上同意参加联合国“维和待命安排”。2000年1月,中国向“联合国东帝汶过渡行政当局”派遣了民事警察执行特定任务,这是中国首次派遣警察参与联合国维和行动。次年1月,中国民事警察赴波黑执行维和任务,这是中国首次向亚洲之外地区派遣维和民事警察。同年12月,中国正式成立国防部维和办公室,统一协调和管理中国军队和警察参与联合国维和行动的工作。2002年1月,中国正式参加联合国维和行动一级待命安排机制。同年10月,国务院、中央军委批准了参加联合国维和待命分队组建方案。2003年4月,中国向刚果(金)派遣了一支175人组成的工兵连和一个43人组成的医疗分队,这是中国维和部队首次远赴非洲。同年7月,中国又决定向利比里亚派遣550人的维和部队。2004年,中国共向东帝汶、利比里亚、阿富汗、塞黑科索沃等地区派遣了59名维和警察,并应联合国请求,向联合国海地稳定特派团派遣了首支125人组成的防暴警察部队。 到2007年7月底,中国向联合国—非盟达尔富尔特派团派遣的工程小分队达到315人。

  自1989年起,中国共执行了22项维和任务,累计派出维和人员上万人次,特别是自2003年以来,派遣人数的增长尤为迅速。2000年中国派遣的维和人员总共不到100人,而在之后的几年增长了20倍。截至到2008年11月底,中国共有2146名警官、士兵执行11项联合国维和任务,在安理会的五个常任理事国中,派遣的总人数仅次于法国,在所有119个派遣国中名列第四。 

  很明显,自冷战结束以来,中国在参与联合国维和行动方面表现出了更多的积极性。这与中国对联合国维和行动的认识和态度的变化密切相关,在这方面,中国经历了以下一个变化过程:

  在1950和1960年代,中国一直被排斥在联合国之外。此时中国对联合国维和行动的看法是,它基本上是被美国领导的西方集团所操纵的,是美国对其他国家进行军事干涉的工具。这也是由于在联合国建立初期,成员国中亚非国家所占比例甚小。到60年代早、中期美苏在世界上争霸正酣之时,维和行动仅限于那些对超级大国有重要战略意义的地区,联合国的作用至多是赋予其“合法性”的外衣。当中国认为整个联合国都受到以美国为首的西方国家的控制,或成为美苏争霸的又一个战场之时,中国对联合国的维和行动的猜疑自然在所难免。1965年中国外交部长陈毅的评论代表了这种看法:“长期以来,联合国一直为美国所控制。现在,它已经成为美国和苏联两个超级大国开展政治交易的场所。” 

  1965年中国对联合国的抨击达到了高潮。当年11月19日《人民日报》发表文章,历数“联合国军”在亚洲犯下的罪行:1950年联合国在美国操纵下派遣“联合国军”侵略朝鲜,以后又通过了谴责朝鲜和中国是侵略者的决议;1960年,美国在苏联的赞同下,在安理会推动通过决议组建“联合国军”,以“协助刚果恢复法律和秩序,保卫刚果统一”为名,侵入刚果(利),颠覆了卢蒙巴合法政府,扼杀了刚果(利)的独立;1964年,美国操纵联合国安理会派遣联合国维和部队进驻塞浦路斯,名为维和,实际却是行干涉塞浦路斯内政、镇压塞浦路斯人民反对美英帝国主义的正义斗争之实。 1965年1月印度尼西亚宣布退出联合国,在中国看来进一步证实了联合国根本不是一个维护国际和平与安全、制止侵略行为的国际机构,而是“帝国主义用来反对社会主义国家、镇压亚洲、非洲和拉丁美洲的民族解放运动,欺侮弱小国家,掩护和帮助美帝国主义进行侵略活动,推行美国的新殖民主义的工具。” 1967年《人民日报》为美英勾结利用联合国维和部队扑灭南也门人民争取民族解放的斗争的破产而欢呼。同年,中国政府就联合国特别会议讨论组建“联合国部队”的问题,抨击苏联在同美国做交易,妄图建立一支镇压世界人民革命斗争的国际宪兵。 

  1971年,中国终于在广大第三世界国家的支持下恢复了在联合国中的合法席位。不过,在美苏争霸的国际环境下,直到1980年,中国对联合国维和行动的态度基本依然如故,只是基本态度不再是坚决反对,而是不参与。中国对联合国安理会就1973年10月—1979年7月的“联合国第二期紧急部队”、1974年6月组建“联合国脱离接触观察员部队”,以及1978年3月派遣“联合国驻黎巴嫩临时部队”的决议,都没有参加投票,而且表示不承担任何财政义务。1973年11月,中国把联合国派往中东的紧急部队看作是旨在“捆绑阿拉伯国家和人民的手脚,遏制他们反侵略、反霸权主义的正义斗争”,是“把中东的阿拉伯主权国家变成国际管制地区”,“企图占领阿拉伯领土”。中国“历来反对派遣所谓‘维持和平部队’”,因为所谓的维和“只能为以超级大国为后台进一步进行国际干涉和控制,铺平道路”。不过,中国表示,由于考虑到“被侵略者的一方一再提出的要求”,没有对此投反对票,而是不参加投票。 “不参加投票”被国际上看作是中国为表明自身立场而创造出的“第五种投票方式”。 

  从以上的分析可以看出,中国在进入联合国后的前10年中,主要是出于对美苏两个超级大国把联合国作为争霸的场所、联合国维和部队被当作进行国际干涉和控制的工具的担忧,而质疑联合国的维和行动,并同它保持距离。

  从1981到1988年冷战结束前夕,是中国对联合国维和行动的态度发生根本转变的过渡时期。在这一时期,中国的反对态度发生了一些松动,松动的迹象是,1981年11月27日,中国认可了联合国对现存的两支中东联合国部队的摊款,并表示从1982年1月1日起开始缴纳摊款。中国驻联合国常驻代表在当日的第五委员会上宣布这一决定时表示,“出于对联合国组织、对世界和平和人类进步事业的责任感”,中国政府准备对今后联合国维和行动采取区别对待的灵活立场,前提条件是,维和部队必须是严格按照《联合国宪章》的宗旨和原则建立的,并且有利于维持国际和平与安全,有利于维护有关国家主权和独立的联合国维持和平行动。 

  此后不久,到1981年12月14日,中国投票支持了安理会延长驻塞浦路斯联合国维和部队驻扎期限的第459号决议,这是中国第一次明确支持联合国的维和行动。中国代表在投票前宣布,鉴于“国际环境的变化和联合国维和行动角色的转变”,“从现在起,中国政府将积极考虑和支持严格遵循《联合国宪章》宗旨与原则、有益于维护国际和平与安全、保护国家主权与独立的联合国维和行动。” 

  1984年10月15日,中国正式表示支持符合《联合国宪章》原则的维持和平行动,认为这种行动是联合国维持国际和平与安全的有效手段之一,称中国的支持是中国为维护《联合国宪章》和加强联合国的作用所应尽的努力,也是对世界各国人民普遍要求加强联合国维持和平的能力做出的积极响应。到1988年,中国已经转变为开始赞扬联合国的维和行动,并于当年9月22日向联合国提出申请加入联合国维和行动特别委员会,称赞“维持和平行动已成为联合国维护国际和平与安全的有效手段,有助于地区冲突的缓和及争端的和平解决”,“中国愿意对和平行动做出贡献”。 在这一阶段中,中国参与了安理会投票,虽然在大多数情况下,中国投了弃权票。为此,中国在这一阶段的态度被一些国际上的专家称为“默许式合作”。

  虽然当时冷战尚未结束,美苏在联合国中的争夺也尚未完全终结,但是有几个重要因素推动了中国看法的转变:1。 到1988年,中国国内的改革开放已经走过了10个年头,随着中国经济的迅速发展,中国加入了国际货币基金组织和世界银行,并且于1986年开始考虑谈判恢复中国关贸总协定缔约国的地位,这些表明中国在融入国际社会方面已经迈出了坚实的步伐。2。 由于第一个原因,中国逐步地、最后根本性地改变了对联合国等国际组织的看法,把联合国看作是具有合法性的、代表性最广的国际组织,而且随着广大第三世界在获得独立后加入这个组织,它不再受到美国等西方国家的操纵,或由两个超级大国所控制,而变成为能够在维护和平、促进发展的事业中发挥重要作用的国际组织。3。 中国认识到,维护和平行动已成为联合国维护国际和平与安全的有效手段,有助于冲突的缓和及争端的和平解决,加强联合国维持和平的能力是世界各国人民的普遍希望,在许多情况下,也是当事国的主动要求。

  从此,正如前文所介绍的,中国开始以前所未有的积极姿态参与联合国的维和行动。这表明,观念的转变推动了中国从反对、默许到参与的变化过程。2005年中国外交部长助理沈国放在“21世纪面临的挑战:国际维和研讨会”上的讲话——《我们为和平而来》,对中国对联合国维护行动的认识做了最明确的阐释。他说:“在世界进入21世纪之时,各种全球性威胁和挑战层出不穷,民族矛盾、领土争端等传统安全问题还没有解决好,恐怖主义、跨国犯罪、疾病肆虐等非传统安全问题日益严重。为了实现人类的和平发展,必须坚持多边主义,加强集体行动,推进国际合作,特别是要不断加强联合国的作用和权威。”“对于千百万饱受冲突之苦的人民而言,‘蓝盔’是和平的象征,有时甚至是和平的希望。” 这是对联合国维和行动的高度评价。

  三、中国对联合国维和行动的原则及灵活处理

  尽管中国已经成为联合国行动的积极支持者和参与者,中国对联合国的维和行动仍然坚持三个基本原则:当事国同意,非自卫不使用武力,保持中立。中国认为,这三项原则仍然是联合国开展维和行动的基本共识。 凡是达到上述条件的,中国就给予支持。例如,1999年向印度尼西亚派遣“联合国特派团”,2004年向海地派驻“联合国海地稳定特派团”(这实际上是一个行使相关领土的法律和主权的过渡政府),都得到了当事国政府的默许,这也是中国投赞成票的先决条件。 

  另一方面,中国根据《联合国宪章》第七条在对当事国的国内冲突是否构成了对国际和平与安全的威胁作出判断时,非常重视地区组织的判断。这里可以举出三个例子:一个是2007年,中国对安理会关于缅甸的决议草案行使了否决权,其中一个重要原因就是东盟不支持这一决议,而且中国和东盟都不认为缅甸已经对国际和平与安全构成了威胁。 2008年7月,中国和俄罗斯否决安理会支持津巴布韦的决议草案,也是考虑到非盟反对制裁,因为非盟国家并不认为津巴布韦对国际和平与安全构成了威胁。第三个例子是关于苏丹的。在非盟批准对达尔富尔的维和后,出于对非洲国家立场的尊重,中国支持了在塞拉利昂成立制裁委员会。授权向苏丹派遣一支非盟—联合国技术评估联合特派团,也是由于非盟的政治支持,并且考虑到这份决议草案是安理会中所有三个非洲国家共同发起的。 

  尽管“第二代”的或“多方位”的维和行动实际上介入了当事国的国内事务,因为组织和监督选举、协助宪法或司法改革的执行、重组和改革安全部门等,都已经属于一个战乱国家在战后的国家建设(State Building)工作,而且这些工作是有取向性的,即是带有民主取向的国家重建,但中国的立场是,只要当事国接受联合国的“多方位”维和行动,中国支持它的前提条件就得到了满足。

  从原则上讲,中国对没有得到当事国同意的联合国强制实现和平,持很大的保留态度。强制实现和平是指当安理会确定存在着对和平与安全的威胁时,实施一系列强制性措施,包括使用武力等,恢复和平与稳定。在适当的情况下,安理会可以授权地区组织或国家强制实现和平。例如1990年代初,安理会派遣执行部队(IFOR)和稳定部队(SFOR)在波斯尼亚开展的维和行动,以及在1992年索马里进行的强制实现和平行动。不过,虽然中国反对强制实现和平,不赞成海湾战争,但它并没有对安理会第678号决议投反对票,而是投了可以使该决议得到通过的弃权票,从而使美国等国家得以获得安理会的授权,在伊拉克入侵科威特后,采取一切必要措施“恢复和平与稳定”。这表明中国对原则的执行并不是僵化的。

  关于三项原则中的第二条:在维和行动中,只有在自卫的情况下方可使用武力,中国坚持的理由是:使用武力将增加达成最终解决方案的难度,弊大于利。基于这一理由,中国在2000年以前,曾经对安理会的7项决议投了弃权票。但是,据分析,在1992年-1996年中国投票赞成的其他9项安理会决议中,中国所解释的赞成理由是:“获得了相关方的同意”,“应东道国请求”,“情况较为特殊”,“这是人道主义救援”。 这就是说,东道国或相关方的同意,以及人道主义援助都可以构成对“只有在自卫情况下方可使用武力”的例外。

  得到联合国安理会的授权是中国始终不渝地坚持的原则,这是因为中国仍然担心维和行动会被某些大国或国家集团利用来达到自己的战略意图或实际利益。虽然中国也看重国际社会的人道主义担忧,但是权衡利弊,它仍然认为置联合国安理会于不顾,擅自进行的“维和行动”所带来的弊端大于益处,为此,中国政府坚决反对以美国为首的北约对南联盟的军事行动,要求通过谈判和平解决科索沃问题,支持联合国发挥积极作用,并主张任何解决方案应充分听取和尊重南联盟的意见。 

  中国对联合国维和行动态度的变化还表现在,中国政府已经接受了一个与联合国维和行动有关的概念——“预防性外交” 。2009年8月上海合作组织成员国元首杜尚别宣言,称本组织成员国重申,将推动开展预防性外交,将其作为有效解决安全与发展问题的重要手段,加强联合国在预防危机方面的关键作用。 2009年7月23日,中国外交部长杨洁篪在出席东盟地区论坛外长会议时说,东盟地区论坛应将“应对恐怖主义、跨国犯罪、大规模杀伤性武器扩散、海上安全等非传统安全挑战作为预防性外交的主要内涵,”,将平等对话、协商合作、互利共赢等理念,立足于地区实际需求,有效推进预防性外交。” 

  中国也正在认真考虑与联合国维和行动有关的另一个新概念——“保护的责任”,认为2005年《世界首脑会议成果文件》对这个概念仅作了非常谨慎的描述。中国政府对这个概念提出的初步看法是:1。各国政府负有保护本国公民的首要责任,国际社会可以提供协助,但保护其民众归根结底还要靠有关国家政府。这与主权原则是一致的。因此,“保护的责任”的履行不应违背主权原则和不干涉内政原则。2。“保护的责任”概念只适用于种族灭绝、战争罪、种族清洗和危害人类罪等四种国际罪行。各国均不应对该概念作扩大或任意解释,以避免滥用。有关行动仍须尊重当事国政府和所在地区组织的意见,坚持在联合国框架下处理,并用尽一切和平手段。3。当发生上述四大类危机且需要联合国做出反应时,安理会应将“保护的责任”放在维护国际和平与安全的大框架内一并考虑。 4。在联合国以及区域组织范围内,应将正常的人道主义援助与履行“保护的责任”时的国际援助相区别,以保持人道主义援助的中立性和公正性。 

  上述对中国立场的表述,反映了中国外交政策中不干涉他国内政的根本原则。中国领导人认为,尽管世界发生了复杂深刻的变化,但《联合国宪章》宗旨和原则的基础地位没有改变,尊重各国主权和不干涉内政原则不能动摇。中国对主权的敏感性来自于作为一个第三世界国家,中国曾经历过受西方大国侵略和压迫的历史。主权概念并不是产生于中国的本土,而是1840年鸦片战争之后中国从西方列强学习来的。在自鸦片战争以来,中国被迫接受了近代历史上一系列对中国的不平等条约,深受丧失国家主权的屈辱和痛苦。于是,从西方传入的主权概念被中国人民当作了反对西方列强分裂和侵略的武器。在接下来的100年中,争得独立、摆脱帝国主义的压迫始终是中国人民奋斗的目标,直到1949年在中国共产党的领导下建立了中华人民共和国。

  中国能对联合国维和行动采用日益积极的态度的动因是:1。随着经济全球化的发展,出现了许多各国面临的共同挑战和威胁:经济和社会威胁,包括贫困、传染病及环境污染;国家间冲突;国内冲突,包括内战、种族灭绝和大规模暴行;大规模杀伤性武器的扩散;恐怖主义;跨国的有组织犯罪等,这些是任何一个国家都无法单独有效应对的,这就使得在联合国框架下的各国合作成为必要。2。参与联合国维和行动可以在国际上为中国树立负责任大国的形象,也是对“中国威胁论”的有力驳斥。3。国际和平与稳定可以使中国获得有利于本国经济持续发展的外部环境,中国应对此作出贡献。4。当中国的对外经济合作和贸易不断扩展、中国与其他国家的人员交往增多时,中国需要更好地在海外保护中国人的安全,维护中国海外公司的安全和发展环境,保障中国的能源来源和海上运输通道的畅通。 5。在参与联合国维和行动时,中国军队可以在与来自其他国家的维和部队的配合中,学习先进的科技知识和管理长处,提高部队的应对能力、防暴能力、紧急情况指挥系统协作能力以及在国内执行非战争军事行动的能力。中国军队认识到,“积极参与联合国维和行动是适应全球军事变革需要、提升军队素质建设的重要渠道。” 

  上述这些推动力将来只会有所加强,因此可以预料,它们还会不断推动中国更积极有效地支持和参与联合国的维和行动。

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