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王四新:论集会、游行和示威自由的限制
 
 

 

论集会、游行和示威自由的限制

中国传媒大学媒体法规政策研究中心副主任,中国人权研究会理事  王四新


  在个体形成、表达和实施政治意见的过程中,集会、游行和示威起着非常重要的作用,具有非常明显的民主功能。正因为如此,政府更应当采取积极的措施,确保公民行使该类权利。

  为确保民众更好地行使集会、游行和示威的自由,国家通常应当允许民众自由使用集会场所(街道、公园和市政广场等),重新安排交通或针对政治反对者的干扰提供警察保护等。也就是说,人们行使集会、游行、示威的宪法性权利和自由时,需要政府以作为或不作为两种方式来确保人们享有的此类权利和自由具有实际的意义。

  但是,任何权利和自由,都是法律之下的自由。说得更具体一点,就是我们在行使权利和自由的时候,首先要考虑的是,我们行使权利和自由的方式会不会损害到他人或社会的利益。民众在行使这种权利时,也应当考虑权利行使的方式、权利行使的地点和行使该权利的时间段等,以保证在通畅表达自己意愿的同时,又不至于因为权利行使方式、时间和地点等方面存在的问题,而给正常的社会秩序、社会安定造成不应有的伤害。

  一、集会、游行和示威自由受法律保护

  1989年颁布的《集会游行示威法》,对这几个概念都做了简要的界定。按照该法第2条规定,集会,是指聚集于露天公共场所,发表意见、表达意愿的活动;游行,是指在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的活动;示威,是指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式,表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。集会、游行、和示威的自由便是从事这些活动,不受非法干预或限制的自由。

  集会、游行和示威是三种既密切联系又有区别的概念。它们之间的联系首先体现在它们都是言论出版自由的延伸,都属于广义上的“言论”或“表达” ;其次,公民开展这几种活动的目的也可能是相同的,即以更激烈、更戏剧化和更引人注目的方式来表达自己的政治意愿,从而达到影响他人或影响公共政策、社会进程的目的。第三,从自然法的角度来讲,开展这些活动应当是民众享有的自然权利,因为每个人都有权按照他所喜欢和善长的方式,在公众面前表达他的政治愿望。

  正因为如此,通过集会、游行和示威的方式来参与公共生活是一项古老而常新的政治实践。在中国,为了保障该类权利的正当行使,这项基本的权利不仅被写进了宪法,而且中国还在1989年制定了专门规范集会、游行和示威的法律,以确保该项权利在实践中不至于被过多地滥用。

  作为宪法共同保护的一组权利,这几个概念除了是一组相互联系的权利外,它们还与结社之间存在着一定的区别。具体来讲,结社是公民为了某种目的或推行某种社会改革,结成相对稳定的组织。这种组织可以通过集会、游行和示威等活动,行使宪法赋予的权利和自由。集会、游行和示威可以通过组织,即结社的方式来行使,也可以以临时、即兴的方式行使。单独就集会、游行和示威来讲,它们之间也存在着表达政治意愿、政治诉求状态的不同、强弱程度的不同、表达方式等方面的不同。

  二、集会、游行和示威是基本人权

  在国际人权条约中,比如《公民权利和政治权利国际公约》并没有一并使用集会、游行和示威这几个术语,而是只使用了“集会”这个概念。这是否意味着国际人权条约只承认和保护集会自由而不承认和保护游行和示威的自由呢?本文认为不能得出这种结论。因为集会并非只是有共同想法的人走到一起,选择一个固定的地点或场所讨论问题、传递信息,而是以这种特殊的方式行使法律赋予的表达自由权。因此,集会仅仅是行使该权利的前提条件之一,或者本书也可以这样说,只有大家走到一起,才能共同通过游行、示威的方式,集体地行使宪法保护的表达自由。

  集会、游行和示威需要多人共同进行,但并非多人共同进行的任何集体活动都是宪法保护的集会、游行和示威自由。只有若干人为了某一特定目的而有意、临时的聚集才可能属于宪法承认和保护的权利和自由。究竟基于何种目的的集会才属于法律保护的范围,不同的法律制度有不同的规定。正是基于这种考虑,国际人权标准,比如《公民权利和政治权利国际公约》第21条并没有予以明确的限定。依据《中华人民共和国集会游行示威法》的规定,中国公民可以因为范围广泛的原因或目的而集会,但文娱、体育活动,正常的宗教活动,传统的民间习俗活动,不在该法调整的范围之内。

  集会、游行和示威可以以许多方式进行,街道、公园和市政广场这些公共场所固然可以作为集会、游行和示威的场所,政府控制或私人拥有的建筑物附近同样可以举行这类活动。集会、游行和示威可以徒步进行,也可以借助或使用多种交通工具(自行车、卡车、轿车等);集会、游行和示威可以仅仅限制特定的人,比如只向特定的人开放,也可以向所有人开放。但需要指出,无论以何种方式,在何种场所行使集会、游行和示威的宪法权利,都应当遵守相应的法律规定。

  三、集会、游行和示威权的行使需要受到适当的限制

  尽管集会、游行和示威的自由都属于广义的言论自由,但与单个、理性和更加温和的“言论”、“出版”行为相比,集会、游行和示威无疑更需要政府予以更多的关注。这种关注既可能是更多的干预,也可能是更多的保护。之所以会出现这种情况,与这类权利行使过程中可能会产生的各种意想不到的后果有关,比如由于权利行使不当所产生的对社会治安、社会秩序的严重损害有关,也与这类权利的行使所造成的政府的尴尬处境有关。

  一方面,集会、游行和示威所要传达的政治信息、试图达到的政治目的必须针对政府的不当做法,同时也只有针对政府或某个掌权者,行为者才能获得法律上的保护和民众道义上的支持,才能在国家的民主进程中产生他们期望的变化,另一方面,这种以批评为导向的行为又必须依赖于政府的支持和保护。

  上述情况对行使该类权利的人,提出了相应的要求,这些要求可以归纳为集会、游行和示威者应当遵循的和平、守法和协商解决问题的原则。

  (一)和平集会的原则

  无论国际人权条约 的标准,还是包括中国在内的许多国家的国内法,都要求人们以和平的方式实施集会、游行和示威的行为。这意味着,带有任何形式的暴力的集会、游行和示威,都可能不受法律的保护。这同时意味着,集会、游行和示威的目的或初衷,应当是聚众传播某种观念、意见或思想、信息,应当是大家共同与活动之外的人,包括政府进行冷静的对话和沟通。如果集会、游行和示威的目的是为了煽动人们采取推翻政府的暴力行为,是为了冲击国家机关正常的公务活动或破坏和平的社会秩序,集会、游行和示威便失去了合法性和正当性。

  在集会、游行和示威的过程中,如果行使该项权利的人之间或与旁观者发生了具有人身攻击性质的行为,或出现了针对沿途财物、商店或来往车辆的暴力行为,比如向商店投掷石块或燃烧瓶、砸毁汽车等,集会、游行和示威就失去了和平的性质。如果集会、游行和示威者在活动进行的过程中携带了武器(包括有远程杀伤力的枪支和面对面使用的石块和棍棒),则不管活动者是否使用这些武器,集会、游行和示威都不应当被当作是以和平的方式进行的。但是,仅仅出于防卫的目的而采取的手段,比如佩戴头盔和防护面具的作法,不应当使集会、游行和示威失去和平的性质。“所谓的‘静坐抗议’或阻塞,只要其参与者不使用武力或进行积极的对抗,则也属于和平集会…… ”

  确定集会、游行和示威是否以和平的方式进行的另一个考量是活动进行的过程中由活动者所制造的喧嚣。活动者在活动进行的过程中,为了制造声势,为了使自己所倡导和宣传的东西获得更大范围内的支持,活动组织者必须想方设法吸引更多的受众,在这种可以理解的想法的主导下,集会、游行和示威者不可避免地会集体呼喊一些口号,有时还会使用高音喇叭和其他工具。在这种场合下,衡量集会、游行和示威是否以和平的方式进行,首先需要考虑活动的性质是否需要活动者使用扩大其声音分贝的器具,如果扩音器确属必要,则这种使用不宜认定为会冲淡活动和平性质的使用,而如果没有必要,则容易成为破坏活动和平性质的使用。其次,还要看活动举办的时间和地点。如果在居民区、学校等地方,并且选择在居民入睡或学生上课的时间举行集会、游行和示威活动,则可能破坏活动的和平性质;如果选择在公园、街道或市场广场,并遵守相应的法律规定,则不宜被当作破坏和平的活动。

  在确定集会、游行和示威是否以和平的方式进行时,还有一个比较难把握的问题,即是否需要考虑特殊的受众群体的需要。当活动的组织者和举办者所传达的信息、表达的情绪不是针对政府或某种抽象的社会不公问题,而是针对另外一个可能奉行完全不同的信念、信仰的群体,或其活动可能对另一个群体的经济利益、政治利益产生巨大影响时,有可能会诱发另外一个群体的仇视甚至两个群体之间的暴力冲突。在这种情况下,究竟是政府应当肩负起维护正常的集会、游行和示威活动进行的义务,比如增加警力、调整和规划交通呢,还是活动的组织者有义务修改自己的标语、口号、线路等,以使自己的活动变得温和下来呢?从举行此类活动是民众所享有的宪法权利来讲,政府无疑应当负有更多的保护义务,否则,怎么能说这是宪法保护的一项权利和自由呢!

  政府就负有保护的义务有两个方面的内容,一是不得因为活动组织者试图表达和传递的内容为政府所头痛就压制活动的正常进行,二是当活动组织者、参与者与其他人发生冲突的时候,承担起保护正当行使该项权利的参与者的义务。因为“人权委员会中的绝大多数代表的观点是,个人在行使集会自由时应针对所有类型的干预得到保护。特别是对于那些不受欢迎的和批评性的聚会或者少数者或社会的其他边缘群体的示威,缔约国有义务予以充分的警察保护,也许还要通过禁止对立的示威的方式加以保护,以确保不发生冲突或骚乱。” 

  (二)合法集会的原则

  合法集会、游行和示威的原则要求行为的组织者、参与者无论是活动开始之前,还是在活动进行过程中,都应当严格按照法律的相关规定来行使自己的权利和自由,活动过程中所使用的标语口号和所有传达的信息内容,也需要考虑现有法律所确立的相关标准,比如不得煽动民族仇恨等。这既是一项宪法和其他法律对集会、游行和示威活动提出的基本要求,同时,也是此类行为取得政府配合和保护的前提。如果活动的组织者、参与者不按照法律的规定和有关机关的批准进行,活动应当受到保护的法律基础就会丧失。

  集会、游行和示威举行之前和活动进行过程中,首先涉及的是为活动的推广而作的广告的合法性问题和活动进行的过程中所使用的标语口号、所传达的信息、与公众讨论分享的观点、意见等的合法性问题。这一部分是集会、游行和示威活动中最具有表达性的内容,也属于宪法第35条所承认和保护的言论自由。对于政府来讲,这部分内容的保护和限制的原则,应当遵循对言论的限制和保护的原则。对于活动的组织者和参与者来讲,也应当遵照相关法律的规定,不得传播法律所明令禁止的内容,比如刑法第365条明确禁止的淫秽内容。中国1989年制定的《集会游行示威法》第12条还列举了政府可以不予批准的集会、游行和示威活动,它们是:反对宪法所确定的基本原则的;危害国家统一、主权和领土完整的;煽动民族分裂的等。

  合法性原则还要求集会、游行和示威活动的组织和举行,应当遵循相应的程序要求,比如活动举行前按要求向主管机关递交书面申请;在活动进行的过程中,按照许可的目的、方式、标语、口号、起止时间、地点、路线及其他事项进行;在活动进行过程中,还应当主动与维护秩序的警察进行配合,主动制止违法犯罪活动的发生等。对于主管机关来讲,则应当按照法律规定的期限,及时将许可或不许可的决定通知给活动的组织者,如果不许可活动进行的,应当书面说明理由。政府还应当将活动所反映出来的问题,及时反映到相关的部门,并尽力予以解决,从而做到从根本上减少产生集会、游行和示威的社会原因。

  (三)协商解决问题的原则

  在许多情况下,人们举行集会、游行和示威都是为了反映他们所认为的不公的社会问题,并通过这种引起公共关注、媒体关注和政府关注的活动的方式,唤起公共的良知,获得广泛的同情和支持,如果可能的话,启动解决这些问题的法律和其他机制,最终促成相关问题的解决。从历史和国外的情况来看,不乏大量这样的例证:印度圣雄甘地领导和倡导的非暴力不合作运用,成功地结束了英国的殖民统治并赢得了国家的独立;19世纪60年代,美国黑人在马丁·路德·金的领导下,通过集会、游行和示威这种方式,成功地迫使美国政府废除了不平等的种族制度,使美国黑人获得了与白人同样的法律地位和法律保护。

  在举行、组织集会、游行和示威仅仅是为了解决既有的社会问题的情况下,活动的组织者和参与者与他们所针对一方,比如农民工和建筑企业的老板之间,应本着和平解决问题的出发点,协商解决相关的问题。如果活动的组织者、参与者针对的是政府某些方面存在的问题,政府应当及时改进自己相关方面的工作。在问题不能立即解决的情况下,政府机关应当与活动的组织者、参与者进行充分的协商、沟通,应当尽量通过谈判的方式解决问题。如果活动所反映出来的问题需要多方介入共同解决,政府应当作好相关方面的协调工作,为包括政府在内的各方创造良好的沟通平台和协商解决问题的机会。对于活动的组织者、参与者来讲,在情况出现转机或他们所要求的目标短期内有解决的可能或相关各方已经制定了切实可行的措施的情况下,活动的组织者、参与者放弃活动不失为一种明智的选择。

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