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王林霞:消除贫困——当代人权基本理念的应有之意
 
 

 

消除贫困——当代人权基本理念的应有之意

中国人权研究会秘书处处长 王林霞


  1969年,联合国发表《社会进步和发展宣言》,明确提出“消除贫困;保证不断地改进生活水平和给以公平的收入分配”。1990年制订的《联合国第四个十年国际发展战略》、《联合国大会第十八届特别会议宣言》和在巴黎举行的第二届最不发达国家会议通过的《九十年代援助最不发达国家行动纲领》等文件将发展中国家的经济持续发展和消除贫困列为国际发展战略的首要目标和国际合作的优先领域。1992年12月第四十七届联合国大会确定每年的10月17日为世界消除贫困日。1993年《维也纳宣言和行动纲领》阐述消除贫困的必要性和紧迫性,宣称:“极端贫穷的广泛存在妨碍到人权的充分和有效享受”,“立即减轻和最终消除贫穷仍然必须是国际社会的高度优先事项”,“绝对贫困和被排除在社会之外是对人的尊严的侵犯”,呼吁各国政府“促进人权和努力扫除绝对贫困现象”。1995年联合国社会发展世界首脑会议集中讨论了消除贫困、社会融洽、促进发展的问题,并通过了《宣言》和《行动纲领》,同时确定1996年为世界消除贫困年。2000年联合国大会第五十五届会议通过《联合国千年宣言》,其中第三部分以“发展与消除贫穷”为标题,提出“我们将不遗余力地帮助我们十亿多男女老少同胞摆脱目前凄苦可怜和毫无尊严的极端贫穷状况。我们决心使每一个人实现发展权,并使全人类免于匮乏”。 时任联合国秘书长安南在2006年国际人权日发表致词时强调:“基本人权,也即享有体面生活标准、粮食和基本保健、受教育或体面工作的机会或是不受歧视的自由等权利,这正是世界最贫穷者最需要的。然而,他们却因身份地位低微而最难行使或捍卫这些‘普遍’权利。其结果是,在任何地方,只要有任何人在赤贫中维持生存,人权便受危害。”

  上述文件都在申明一个立场,即消除贫困是实现社会全体成员平等地享有现代物质文明生活的前提条件,应该成为国际社会努力实现的人权目标。也就是说,消除贫困是当代人权基本理念应有之意,是一项基本人权。

  一、国际社会在消除贫困与人权的关系问题上存在认识差异

  尽管联合国就消除贫困是一项重要人权已做出一些决议,但各国在此问题上的认知程度是存在差异的,很难说已取得真正的一致。各国不同的利益诉求,连同认识上的差异,导致了消除贫困虽取得一定成绩,但进展并不如人意。特别是东、西方国家在意识深处对消除贫困是基本人权问题的认识和重视程度明显不同,导致行动上的迟缓和不得力。抛开政治和意识形态因素以及利益驱动,存在分歧的原因还包括历史背景、传统理念和思维惯性等方面的因素。政治和利益原因已有许多论述,这里重点谈谈这种差异的历史原因和思想习惯问题。

  1.东、西方人权语境形成的历史差异是产生分歧的潜在原因。

  这里讲的东、西方不是严格意义上的地理概念,而是指以欧洲为代表的发达国家与亚洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲发展中国家。2007年,经联合国批准的世界上最不发达的国家有50个,其中非洲34个,亚洲10个,拉美1个,大洋洲5个。 这些国家多是欧洲国家的前殖民地。

  欧洲是近代资产阶级革命的发源地,而广大发展中国家曾是欧洲发达国家的殖民地。两者的历史地位和历史发展过程截然不同是导致对人权问题产生分歧差异的部分原因。

  欧洲国家强调言论、集会、结社、宗教自由等政治权利与资产阶级革命初期作为有产者的新兴资产阶级的社会地位和政治诉求直接相关。具备了经济实力的资产阶级在政治上无权、社会地位低下,深受封建特权的种种压迫,资产阶级启蒙思想家提出社会契约、天赋人权、人民主权等所谓自然权利说来打破封建束缚,争取自身解放,这些自然权利包括生命权、财产权、自卫权和平等权等。可见,保护私人财产权是新兴资产阶级维护自身经济利益的需要,追求言论、集会、结社、宗教自由是他们夺取政治权力的旗帜,而贫困则不是他们的关切目标。这样就形成了欧洲国家的政治语境和人权内容,即强调对有产者私有财产的保护而非帮助无产者获得财产。因此,资产阶级革命时期所提出的人权事实上是有产者的人权。以英国大革命后的普选权为例,在革命胜利后半个多世纪的时间里,有选举权的仅占人口的二十八分之一,而具有被选举权资格的人更少,原因即在于法律规定了选民财产资格的限制。换言之只有具备一定财产的人才享有选举权等政治权利。而这些权利在当时才被看作是人权。在这样的人权语境下,消除贫困自然不属于人权范畴。这种思维和认知惯性至今依然潜在地影响着欧洲人的认识,尽管在公开场合他们承认消除贫困是人权,但内心认知是打了折扣的,表现在行动上即是对国际减贫事业热情不足,贡献有限。

  与之相反,发展中国家多是经历过殖民主义压迫与掠夺,国家贫穷落后,争取国家独立这一重大政治使命完成后面临的首要任务即是改变经济落后状况,发展经济,提高生活水平。消除贫困成为这些国家首先要解决的当然的人权问题。

  2.人权意识的优越感与思维惯性导致对消除贫困是基本人权的认知障碍。

  随着时代的发展,人权内涵在不断拓展、内容不断丰富,这是自然的道理。西方社会虽然无法回避这一事实,但因为人权概念产生于西方,在意识深处不免存在着自己的人权主张是正统的意识,因此在人权问题上处处以权威者的面目示人,很多人对于人权内容的新发展表现出保留甚至是抵触态度。

  虽然人权概念最初是由西方国家提出的,并且赋予了人权以最初的含义,但随着历史的推进,必须承认的事实是如果固执地坚持西方最初提出的人权概念才是真正意义上人权应有的含义,就会导致西方话语体系中的人权概念与内涵的狭隘与偏颇。用这样的人权理念来指导当代人权实践势必阻碍人权事业的历史进程。事实已经证明,贫困是阻碍当代世界进步发展的一大障碍,消除贫困是人权保障的重大挑战,西方传统人权话语与其主导了数百年的国际政治经济秩序一样,都无法适应国际形势变化下应对和解决人类发展新问题的需要。国际人权话语需要与时俱进增加新内容,消除贫困不可避免地成为国际人权事业发展的新内涵。

  二、消除贫困、保障人权,任重道远

  贫困是战争、动乱、恐怖主义滋生的根源之一,贫困也是实现公平、公正的社会秩序和人与人之间的平等关系的重大障碍。在国际社会的共同努力下,国际减贫已取得一些初步成果。根据世界银行发布的《2007年世界发展指标》,本世纪前四年全球贫困率持续下降,贫困人口已减至10亿以下。数据表明,全球每天生活费不足一美元的人口比例在2004年下降至18.4%,据估计约有9.85亿人生活在极度贫困中。而在1990年,这个数据为12.5亿。

  尽管已取得一些积极成果,但减贫力度依然不足,按照这个趋势,千年发展目标2015年前极端贫穷人数减半仍旧很难在全世界所有地区实现。根据世界银行2007年的估计,在世界的65亿人口中,每天收入不足1美元的接近10亿,每天收入不足2美元的约26亿。也就是说,现今世界上有约六分之一的人(近10亿)属于赤贫;有约五分之一的人(13亿)没有安全饮用水;超过三分之一的人(约26亿)没有基本卫生设施。在世界最不发达国家中共有7.5亿人口,其中近半数人每天生活费不足1美元,文盲比例最高的占全国人口82%,婴儿死亡率最高的达16.2%,人均寿命最短的39岁。国际社会在消除贫困、保障人权问题上依然任重而道远。

  三、发达国家与发展中国家在消除贫困中应担负不同的责任

  联合国前秘书长安南曾经指出,尽管一些国家在消除贫困方面作出了努力,尽管全球经济呈增长趋势,但贫困现象仍在蔓延,贫困人口仍在扩大。从联合国公布的数字来看,1971年世界最不发达国家为24个,1981年为31个,1990年增加至43个,2007年则有50个。这个数据说明,发达国家与发展中国家的贫富差距在进一步扩大。

  导致国际社会贫富悬殊差距的主要原因在于不合理的世界经济秩序。此外经济全球化进一步扩大了发达国家和发展中国家之间的贫富差距,在全球化带来的贸易和投资增长机会中,受益最大的是发达国家。发达国家本应该为消除贫困做出更大贡献。但事实并非如此。发达国家没有履行增加对贫穷国家援助的诺言。多年以来,在全球经济持续增长的大环境下,发达国家对不发达国家的官方发展援助虽然有所增加,但并没有与发达国家的经济增长同步。从实际价值来看,发达国家提供的援助资金和国家收入的比例仅为上世纪60年代的二分之一。同时,发达国家往往把援助与受援国的人权状况和所谓民主化进程挂钩,干扰了有限援款的合理使用。于是就出现了为联合国前秘书长安南批判的奇怪现象,即有人在人权问题上慷慨激昂,但在人的安全和人类发展方面却无所作为。本文在开始时试图从历史的角度去理解西方发达国家在消除贫困问题上的态度和立场,但实在不足于成为其不履行国际减贫义务的说辞。

  发展中国家从发达国家获益有限,但由发达国家带来的这场国际金融危机却受害最大。这场危机已经导致发展中国家出口锐减、初级产品价格下跌、外资减少、外援走低、侨汇枯竭,经济衰退也导致发展中国家政府解决贫困问题的财力下降,直接影响了各国政府的减贫工作。发达国家应该认识到支持国际减贫事业是其应尽的义务。发达国家还必须认识到帮助发展中国家消除贫困不是施舍,而是应尽的义务,并且惠人惠已。发达国家更应该知道,贫困问题迟迟得不到解决,世界的各种矛盾就会进一步激化,国际社会的动荡将不可避免。在当今全球化的背景下,任何国家都不可能逃避国际动荡带来的全球性灾难。

  在强调发达国家在消除贫困问题上对国际社会、特别是对发展中国家应承担义务的同时,发展中国家应立足自身解决贫困问题,特别是在实现社会公平发展、缩小社会贫富差距方面做更多的工作。这方面中国的经验有一定的借鉴意义。

  总之,消除贫困,实现“联合国千年发展目标”,发达国家和发展中国家需要站在维护人权的高度共同付出努力。

  四、中国消除贫困的经验意义

  自20世纪80年代中期开始,中国政府开始在全国范围内实施有计划、有组织、大规模的扶贫开发。经过20多年的艰苦努力,中国的扶贫开发取得了举世瞩目的成就。

  首先,农村贫困人口大幅度减少。根据中国政府的贫困标准,中国农村的绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2007年的1479万,占农村居民总人口的比重从30.7%下降到1.6%;初步解决温饱问题但不稳定的低收入贫困人口从2000年的6213万减少到2007年的2841万,占农村居民总人口的比重从6.7%下降到3%。

  第二,农民收入稳步提高。从1989年到2008年,国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从303元增加到2611元。其中,自2002年至2007年,重点县农民人均纯收入从1305元增加到2278元,五年年均增长9.04%,连续五年高于全国平均7.47%的增幅。

  第三,基础设施显著改善。2008年底,国家扶贫开发工作重点县通公路、通电、通电话和能接收广播电视的自然村分别达到总数的84.4%、96.8%、87.5%和92.9%,饮用自来水、深井水农户比重达到58.1%。

  第四,社会事业深刻变化。国家在农村全面实施九年义务教育,推进新型农村合作医疗,全面建立农村最低生活保障制度。2002年至2008年,有幼儿园、学前班的村占调查村的比重从7.38%增至55.2%;有卫生室的村占调查村的比重从9.86%增至77.4%;有合格乡村医生/卫生员的村占比重从10.18%增至77.4%;有合格接生员的村占比重从9.58%增至73.7%。

  1.中国扶贫开发的主要特点。

  (1)政府主导,社会参与。

  中国的扶贫开发是在中央政府主导和大力推进下进行的。1986年国家设立了负责扶贫开发的专门机构国务院扶贫开发领导小组及办公室,省地县各级也成立了相应的机构。在组织保障的基础上,国家制定了贫困标准,确定了国家重点扶持的贫困县,同时安排专项扶贫资金,并制定有利于贫困地区和贫困人口的优惠政策。1994年,国务院制定并颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》,明确提出力争用七年左右的时间,基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。到2000年底,农村绝对贫困人口减少到3209万,扶贫攻坚目标基本实现。2001年,国务院又颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》,提出低收入标准。扶贫开发工作明确提出以整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫作为工作重点,改革资金管理体制,完善扶贫工作机制。1978-2008年30年间,中央政府投入专项财政扶贫资金达1700多亿元,此外还通过贴息调动了2000多亿元扶贫贷款。中央的财政投入和地方各级政府的扶贫投入为扶贫开放提供了强有力的支持。2007年,中国政府决定在全国农村建立最低生活保障制度,从而使农村贫困人口的基本生存问题有了切实保障。2008年,中共十七届三中全会提出,实行新的扶贫标准,对低收入人口全面实施扶贫政策。2009年3月,温家宝总理在政府工作报告中进一步明确,“今年将实行新的扶贫标准,对农村低收入人口全面实施扶贫政策。新标准提高到人均1196元,扶贫对象覆盖4007万人”,中国扶贫开发进入一个新阶段。

  社会广泛参与也是中国扶贫开发取得成就的重要经验。自1994年开始的光彩事业,为扶贫开放投资超过1300亿元,捐款超过170亿元。民间组织发起众多项目,积极参与扶贫事业。如共青团中央发起的“希望工程”,全国妇联发起的“春蕾计划”、“母亲水窖”,中国人口基金会发起的“幸福工程”,中国扶贫基金会发起的“母婴平安120项目”等。社会的广泛参与对于政府主导的扶贫开发事业起到了很好的辅助和必要的补充作用。

  (2)中国扶贫方式的特点:循序渐进,开发式扶贫

  中国自1986年开始大规模、有计划地开展扶贫工作以来,以循序渐进方式,采取了劳动力培训转移、改革贴息方式、开发式扶贫等一系列措施,逐步推进扶贫开发事业从一个阶段走向更高一个阶段。

  中国扶贫的关键做法是坚持开发式扶贫。经济增长不会自动向弱势群体倾斜,社会救助不会自动提高弱势群体的发展能力。因此,坚持开发式扶贫是正确的选择。开发式扶贫对于促进贫困地区的经济社会发展,缓解农村贫困状况,优化国民经济结构都发挥了积极作用。

  2.中国扶贫发展成就对国际社会的积极意义。

  (1)中国扶贫开发取得的历史性成就是对世界减贫事业的贡献。

  中国扶贫开发的成就,加速了全球减贫进程,为世界减贫事业做出了贡献。根据《中国实施千年发展目标情况报告》,无论按照中国政府的扶贫标准,还是参考国际贫困标准,中国都是最早提前实现千年发展目标中贫困人口减半目标的发展中国家。从1990年到2005年,全球生活在每人每天消费1美元以下的贫困人口减少到14亿,共减少了4.18亿,降低了23%。如果不包括中国,全球的贫困人口实际上是增加了5800万。

  (2)中国在努力解决国内贫困问题的同时,积极为国际减贫做贡献。在金融危机背景下,尽管中国自身经济面临很大压力,尽管中国自身的扶贫开放任务艰巨,但中国依然在为国际减贫事业做贡献。在2008年以前,中国已免除了46个最不发达国家的债务,总计达400多亿人民币,同时提供给发展中国家的援助超过2000亿。在金融危机的背景下,中国政府还承诺,要继续免除截止到2008年底最不发达国家没有偿还的全部中国债务。中国还是第一批向国际粮农组织捐赠3000万美元作为援助基金的国家。中国的援助同时不附加任何政治条件,同时中国也不会接受一些国家的要求,不会在援助中附加政治性条件。中国的做法在世界上具有示范作用。

  3.中国未来的扶贫任务艰巨。

  中国的扶贫事业虽已取得历史性成就,但未来的任务依然艰巨,形势严峻。一方面根据“边际效应递减”规律,剩余贫困人口脱贫难度加大而且解决的成本更高,这是因为剩余的贫困人口多生活在自然条件特别恶劣的青藏高原地区、西北干旱地区、沙漠化地区、岩溶地区、秦巴山区和陆路边境地区,生存环境恶劣,基础设施落后,社会发展滞后,公共服务欠缺,地方病严重困扰,扶贫工作难度大。同时,初步脱贫人口返贫问题突出。城乡、区域、不同社会群体发展差距扩大趋势尚未得到有效控制。扶贫开发工作仍面临严峻的挑战。

  中国目前贫困人口的统计数据是按照自己的标准计算的。若按人均1天消费1美元的联合国最低标准,中国贫困人口的总数则不少于2亿。

  总之,消除贫困需要国际社会团结协作,给予更多关注,特别是需要提高对于消除贫困是一项重要的基本人权的认知和认同,加大对消除贫困的支持力度。发达国家对于发展中国家的减贫应该给予更多的理解与支持,并有更大的作为。在我们承认并强调人权概念是发展的、人权保障与实践是历史发展的过程的同时,相信国际社会就消除贫困是一项基本人权问题会达成共识,因为说到底消除贫困是实现社会公平正义、实现世界和谐发展的基础。

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