摘要：检察机关作为“公益代表”，对损害无障碍环境建设领域国家利益或社会公共利益的行为提起公益诉讼具有独特的制度价值与优势。无障碍环境建设行政公益诉讼发挥了协同治理、政策实施和公共参与三大功能，但在实践中，无障碍环境建设行政公益诉讼面临监督方式过于单一、启动公益诉讼的标准模糊等问题，成为实现其功能的“障碍”。对此，可考虑扩大社会组织和个人在公益诉讼中的参与渠道，如赋予残联、相关社会组织和个人诉权等，增强诉前听证程序的规范性和法律效果，以更好地衔接听证程序与社会主体诉权，构建“行政机关自我纠正—检察监督—社会组织监督”的监督链条，以提高无障碍环境建设行政公益诉讼的效能，推动我国无障碍环境的共建共治共享。

关键词：无障碍环境建设；行政公益诉讼；受案范围；起诉主体；公众参与

引    言

2017年，行政公益诉讼被写入《中华人民共和国行政诉讼法》，无障碍环境建设行政公益诉讼迎来了历史机遇。2023年9月1日施行的《中华人民共和国无障碍环境建设法》(以下简称《无障碍环境建设法》）明确规定，对违反本法规定损害社会公共利益的行为，人民检察院可以提出检察建议或者提起公益诉讼。这为无障碍环境建设行政公益诉讼制度的确立提供了国家层面的法律依据，助力无障碍环境建设的跨越式发展和无障碍环境的高质量供给。全国检察机关依法履职，积极开展无障碍环境建设领域检察公益诉讼，着力解决无障碍环境建设中不平衡、不充分和不实用的问题，2019年至2023年9月，共办理7526件无障碍环境建设领域公益诉讼案件。2024年，全国人大常委会年度立法工作计划将检察公益诉讼法列为预备审议项目，行政公益诉讼有望通过检察公益诉讼法形成更加详细的程序法规则。

无障碍环境建设行政公益诉讼最早在北京、杭州、深圳等城市开展试点，以诉前程序案件为主，占案件总体的九成以上。而在启动无障碍环境建设的监督方面，检察院主要采取“专项式”监督，倾向于开展大规模、集中性专项整治，在同一轮公益诉讼中合并多项类似的无障碍建设问题，组织多个被监督机关商讨、出炉整改方案，或邀请无障碍需求的社会成员作事后跟进监督。这种专项式监督使得检察机关的案件处理数量在短时间内迅猛增长，成为无障碍环境建设行政公益诉讼运行的主流，如深圳市检察院于2021年年初到2021年年底开展无障碍专项监督就立案178件、进入诉前程序的有123件。2023年，全国检察机关共立案办理无障碍环境建设领域公益诉讼案件1900余件。作为法律监督机关，检察机关通过公益诉讼对行政机关是否依法履职进行监督，切实保护公共利益，实现了行政机关、法院和检察院无障碍环境建设领域的监督制约闭环。本文通过实证分析，检视无障碍环境建设行政公益诉讼实现的功能、面临的问题与挑战，并借鉴国际经验提出完善建议，为推进无障碍环境建设高质量发展和检察公益诉讼法制化提供参考。

一、无障碍环境建设行政公益诉讼的功能

无障碍环境建设行政公益诉讼兼具检察权的一般特征和无障碍环境法治的独特特征，融合成以无障碍环境建设法治价值为取向的行政公益诉讼，并逐步制度化，主要发挥协同治理、政策实施和公共参与三大功能。本文以最高人民检察院会同中国残疾人联合会等于2021年和2023年公布的23项无障碍环境建设公益诉讼典型案例以及2022年公布的残疾人权益保障检察公益诉讼典型案例中的涉无障碍环境建设典型案例3项，总共26项“无障碍环境典型案例”作为研究对象，分析无障碍环境建设行政公益诉讼实现的功能和面临的挑战。

（一）协同治理

无障碍环境建设领域的行政公益诉讼形成了以检察机关为主导、多主体协同参与和协商处理的制度模式，该模式以协助实施国家无障碍环境建设政策为导向，督促地方政府履行相关职责，主要在诉前程序中以磋商、听证等方式达成整改方案，同时兼顾无障碍需求者的利益诉求，为他们创造参与途径。这构成了无障碍环境行政公益诉讼制度的运行逻辑。无障碍环境建设行政公益诉讼虽然是一种司法程序，目的在于监督行政机关履行无障碍环境建设职责，但是实践中并不强调对抗性的司法诉讼，有学者将此概括为“治理之诉而非对抗之诉，坚持双赢多赢共赢理念，充分展现了行政权、司法权和检察权互相配合、互相制约的制度优势”。检察机关通过无障碍环境建设公益诉讼，增进与行政机关在监督过程中的合作关系，这表现为启动行政公益诉讼的诉前程序中包含了诸多协商、磋商等沟通环节。在前述26项无障碍环境典型案例中，全部都有检察机关与行政机关以及其他公用企事业单位、社会组织乃至个人的磋商、圆桌会议等做法。通过这样的多方互动，充分沟通、协作，90%以上的案件在诉前程序中得到解决。这符合最高人民检察院对行政公益诉讼提出的“积极、稳妥”工作要求，“积极”是在现有公益诉讼受案范围的基础上探索性拓展新领域；“稳妥”则要求检察机关在公益诉讼中争取其他主体的支持。

行政公益诉讼制度的协同性要求不以对簿公堂为行政公益诉讼的必要程序，而是以充分协商为方法、以问题解决为导向，督促依法行政和保护公共利益，促进无障碍建设利益享有者、建设职责者和监督保障者的共赢，实现政治效果、社会效果双赢。因此，一方面它填补了无障碍环境建设外部监督的空白、提供了一种强有力的监督手段，能够直接对行政机关无障碍建设的事前决策、事中执行和事后效果检验进行全过程监督；另一方面，无障碍环境建设行政公益诉讼的实践时间短、配套制度不完善，仍然以专项式治理手段大规模处理案件，运行成本高，在庞大的案源压力下，诉前程序的处理有可能比较粗糙，检察机关主导诉前程序进程、其他主体参与途径较窄也使得社会主体在行政公益诉讼中的积极性受挫，在检察机关未能及时行使公益诉讼职能时影响无障碍环境建设问题的有效解决。

（二）政策实施

首先，无障碍环境建设检察监督重在督促行政机关履行无障碍建设职责，换言之，重在确保国家无障碍环境建设政策和规定的实施，其中检察机关专项监督是有力工具。比如26个无障碍环境典型案例有9个是基于政策实施而开展的专项检察监督，3个是基于城市大型赛事筹办的需要，包括北京延庆、浙江杭州和福建晋江的案件，主要为满足举办北京2022冬奥会、杭州亚(残）运会和世界第18届中学生运动会的需要；3个是上级机关交办的案件，反映出鲜明的执行重大任务的政策性特征，这有利于克服常规式行政治理的低效和结构性问题，以外源动力驱使行政机关在专项监督期内进行改变，落实国家政策。其次，无障碍环境建设检察专项监督改变了由行政机关负责开展的无障碍环境建设模式，实质上是对政府主导的传统治理结构作出的深刻调整，检察机关直接深入无障碍环境建设的第一线视察工作，甚至直接与相关行政机关合作作出无障碍建设的决策行为，并且对行政机关的整治效果作出评估，打破了检察权法律监督职能中对行政行为的“合法性监督”模式，加入了对行政行为的效能监督即合理性监督，拓展了行政公益诉讼的监督维度。

检察机关专项监督的开展促进了行政公益诉讼在无障碍环境建设监督方面的应用。一方面，检察机关可以直接通过诉前程序整改行政行为。90%以上的诉前整改率证明检察机关通过公益诉讼开展的针对行政机关的监督效率是相当高的，这很大程度上得益于行政机关的配合。另一方面，检察机关通过公益诉讼，事实上获得了对行政行为合理性的监督权。例如，在行政机关完成整改后，检察机关可以对其整改情况进行评估、邀请社会人士体验等，检验行政机关的整改效果是否符合实用易行、安全便利的标准，这一定程度上扩大了检察监督的适用方式。

（三）公共参与

行政公益诉讼的最终目的是维护公共利益，公共利益的涵盖范围一般包括国家利益、不特定多数人的利益以及需要特殊保护界别的利益。因此公益的最终享有者人民群众也有参与公益诉讼的权利。对于无障碍环境建设领域，其惠及面不局限于残疾人、老年人等传统意义上的特殊群体，所有适需群体都可成为潜在的受益对象。《无障碍环境建设法》第八条、第六十二条均规定了社会组织和个人有权利参与无障碍环境建设的决策和监督。无障碍环境建设行政公益诉讼的实践也为社会公众提供了参与无障碍监督的具体途径，比如12309热线提供公益诉讼线索、诉前程序的磋商听证、担任人民监督员对整改过程进行监督、社会组织与检察机关开展合作等。部分地市如深圳市《深圳经济特区无障碍城市建设条例》第六十一条直接授予残疾人联合会、妇女联合会、共青团等群团组织提起民事公益诉讼的权利。不过目前公众参与还存在范围不清晰、参与方式较为单一和被动、实效性有待提升等问题。比如，公众能否主动参与到检察机关是否撤回起诉的程序中，该问题在已公布的典型案件中只有贵州省罗甸县采取了明确的撤回起诉听证程序，但只能由检察机关主动启动该程序咨询意见。

二、无障碍环境建设行政公益诉讼自身存在的“障碍”

近年来，无障碍环境建设行政公益诉讼日益受到重视，呈现出数量上井喷、整改效果明显的发展势头。但也要看到，无障碍环境建设行政公益诉讼在实践中存在的一些局限。比如，公益诉讼线索收集渠道较窄、监督领域片面化、诉前程序不规范等问题；检察机关在无障碍环境建设行政公益诉讼诉前程序中，有权确定问责行政机关、有权决定不起诉事宜，但无障碍环境建设阻却事由、判断责任主体是否履职的标准模糊化，需要加以明确。这些问题都成了影响无障碍环境行政公益诉讼实现其功能、发挥应有作用的“障碍”。

（一）监督领域不均衡

行政公益诉讼在无障碍环境建设的监督领域包括无障碍设施、无障碍信息和无障碍服务等。从26个无障碍环境典型案例来看，监督重点主要放在短期效果比较明显的无障碍设施、城市中心区域的无障碍改造上，无障碍服务环境、信息交流环境中的问题也越来越受到重视，有7个是无障碍信息交流方面的；无障碍服务方面的案例在近两年来有所突破，出现了2个。但总体来说，无障碍环境建设行政公益诉讼的监督领域存在偏向性，监督力度不够平衡。一些研究指出，无障碍环境建设行政公益诉讼的司法实践偏向保守，关注的无障碍需求较为狭窄，没有充分根据信息、文化、环境等多层次的无障碍需求界定无障碍行政公益诉讼的受案范围。本研究对在慧科(新闻）检索数据库中收录的公开报道的无障碍环境建设行政公益诉讼专项监督案例进行统计，发现在以“无障碍环境”“检察专项监督”为关键词的967则新闻中，以无障碍设施为对象的专项监督有808则，约占总数的83%；其他如无障碍信息交流方面的案例，主要集中于无障碍标识和政府网站两个方面。由此可见，无障碍服务的问题还尚未完全进入行政公益诉讼的视野。事实上，无障碍服务可以说是无形的无障碍设施，无障碍需求者获得公共服务的难度大。比如，服务犬被拒绝进入公共场所或者乘坐公共交通工具的问题在2022年有近70起，但至今没有相关行政公益诉讼监督案例，此类问题需要引起重视。

（二）诉前程序中的履职标准不确定

关于诉前程序，主要存在两种理论观点：一种认为诉前程序只是检察机关行使法律监督职权的表现。因为检察机关发起诉前程序的主要目的是督促行政机关履行法定职责，同时它也扮演着不同部门间协调者的角色，特别是在无障碍环境建设公益诉讼中，检察机关善于使用磋商协商的方式组织不同行政机关共同商议整改职责的分配，使得无障碍环境建设问题能够在诉前程序中以和平沟通的方式达成整改方案，实现了检察机关和行政机关的协同式治理。由此，诉前程序的法律监督倾向较为明显。但另一种观点认为检察机关在公益诉讼中应当只承担审查起诉的职能，对于案件只需审查其是否符合起诉条件，不应当深入跟进案件的整改过程，否则检察机关在公益诉讼中可能存在“泛法律监督主义”风险，即同时扮演运动员(公益起诉人）和裁判员(法律监督者）的角色。

实际上，诉前程序既是检察机关法律监督职能的延伸，也需要在诉前程序中审查案件是否符合起诉条件。同时，在协同式治理下，需要通过诉前程序解决一些适宜协商等非诉程序、督促行政机关自我解决的案件，实现案件分流、降低诉讼程序的案源压力。诉讼只是针对个别行政机关不配合监督且公共利益处于损害状态的案件，作为最后的保障手段。当然，诉前程序中监督权的行使也必须加以约束，同时在起诉程序采用严谨科学的判断标准。此外，给予公众额外的救济公共利益途径，防止公共利益受损延续。

目前，无障碍环境建设行政公益诉讼诉前程序的主要目标，在于确定公共利益损害状态和判断行政机关是否履行其法定职责以及两者是否存在因果关系，从而决定是否结案或者推进公益诉讼程序，其中的核心问题就是行政机关是否“不依法履行职责”。《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《办案规则》）第七十四条和第八十二条分别规定了调查结束后和检察建议发出后行政机关是否“依法履行职责”的判断规则，学界相应总结了两种标准，分别是行为标准和结果标准。

行为标准是指行政机关全面充分作出改正的行政行为，即可认定为履行职责，但如何解释“全面充分”目前并没有统一说法。为此，有学者在行为标准的基础上提出了“职权标准”，这一标准已被公益诉讼司法解释所吸纳，如《办案规则》第七十四条第一款第三项规定，行政机关在违法状态尚未消除前，应当用尽一切职权范围内的行政手段全面整改违法结果，方可认定为履行职责。该标准不强调彻底消除违法结果，然而行政机关应当“穷尽行政手段”才能在法律上证明自己尽职尽责，因而“穷尽行政手段”可以作为全面充分履职的最好解释。该标准的优势在于承认了客观条件导致行政履职不能的可能性，这一点在《办案规则》第八十二条第五项亦有充分体现，法律上职权标准也能够独立作为判断行政机关是否依法履行职责的标准。

结果标准是指行政机关必须彻底消除违法状态、修复受损公共利益，才能称得上履行职责，不强调行政手段是否用尽。结果标准的优势是从公益诉讼的根本目的出发，要求行政机关完全修复公共利益的受损状态，才可认定为全面履行职责，因而后续监督的压力集中在了检察建议和审理阶段。这种方式一定程度轻视客观原因对履职行为的限制和整改过程的周期长短问题，给行政机关造成了较大的司法监督压力。有学者指出违法结果未完全消除不能作为判断行政机关不依法履行职责的标准，而应采取更为精确的行为标准。行为标准的重要性不可否认，但是行为只是履职手段，不是最终目的，行政机关作为公共利益的优先管理者有义务履行职责至公共利益得到保障，否则就会意味着行政机关的“使命尚未完成”，公益诉讼的目的也无法完全实现，还会因为公共利益受损状态的延续而再次启动。

无障碍环境建设行政公益诉讼实践中，既有行为标准，比如浙江省杭州市检察机关督促医疗急救指挥中心改进无障碍通讯案例中，由于无法在检察建议回复期内完成整改，该中心承诺采取后续整改措施，检察机关跟进监督；也有结果标准，比如贵州省罗甸县检察机关起诉住建部门不依法履行职责案的起诉理由是有一部分盲道未按要求整改完成，行政机关没有达到检察建议要求的整改效果。但由于现实问题的复杂性，行为标准与结果标准都各自存在一定问题。

行为标准要求行政机关在法定职责范围内“全面充分”使用行政手段有效消除违法后果，因而首先需要确定具体无障碍环境建设问题中行政机关的职责。但是目前的行政公益诉讼案例尤其是专项监督案例所反映的问题在于，检察机关很难充分了解行政机关的无障碍环境建设职责，对同类无障碍环境建设的主管部门在不同案件中出现了不同选择，在相对成熟的无障碍物质环境领域的职责中存在问题，在无障碍信息与服务环境问题更加突出。“同类案件不同履职主体”间接造成无障碍环境建设职责确定的混乱，同时也可能带来行政机关职责不清、互相推诿的问题，反过来增加检察机关的后续监督压力。公益诉讼的整体调查统计中也反映出存在一部分案件拖延整改，不得不提起诉讼。有学者也提出基层检察院对于公益诉讼起诉尤其是新领域的公益诉讼起诉存在畏难情绪，如2019年至2021年的4000件无障碍环境行政公益诉讼案例中仅有5件提起诉讼。检察机关若未能及时提起诉讼，会使得案件所指向的无障碍环境公共利益仍然处于受损状态。

结果标准要求行政机关有效消除公共利益的受损状态，在无障碍环境建设领域则表现为行政机关给付无障碍环境或消除其现存的使用障碍，保障其可及性、便利性、安全性，因而采取结果标准意味着检察机关需要深度了解无障碍环境的设计标准等专业问题，还要考虑无障碍环境的实际使用是否达到法律要求的标准。这对于检察机关来说，专业门槛高且检查过程必然要求其他社会主体的参与，才能全方位掌握行政机关的整改效果。比如互联网应用适老化及无障碍标准就涵盖了语音识别、互联网信息服务辅助系统等多种技术。因而，诉前程序常常会伴有社会主体的参与，包括线索收集、磋商、听证等渠道，公民参与行政公益诉讼在践行人民主权、推进司法民主方面具有重要价值。且无障碍环境建设与人权事业紧密相连，在公共治理日益强调国家机关和公民、社会组织的协同式合作治理的背景下，社会公众在公益诉讼中的参与对解决无障碍环境建设问题尤为关键。在实践中，检察机关通常会邀请行政机关和社会组织、人大代表和政协委员、群众代表或专家学者同时参加，听取各方意见，出台代表民意的整改方案。但目前诉前程序的磋商和听证程序的适用尚无法律规定，属于检察机关自主决定适用的程序，部分检察机关会邀请社会主体参与，但部分检察机关可能基于各种原因，仅邀请行政机关参与协商。在没有民众充分参与的情况下，整改方案与民众无障碍环境需求的契合度处于未知状态，增加了反复整改的风险。

（三）社会组织和个人的参与不充分

目前无障碍环境建设法律法规规定的社会组织和个人的外部监督参与方式有社会监督、投诉处理和参与公益诉讼等。社会监督和投诉处理是社会组织和个人常用的监督途径，参与检察监督是社会组织和个人开展外部监督的新兴途径。虽然在无障碍环境建设法律法规中尚无明文规定，但是在一些无障碍环境建设行政公益诉讼实践中已多见其参与，如北京公益观察员制度就是以残疾人、老年人等无障碍需求群体和专业人士为主的一项设置。在2021年5月北京延庆区无障碍公厕、道路检察专项监督中，检察机关邀请多名公益观察员体验整改后的无障碍设施，并对整改效果进行评价。此外，北京铁路检察机关还通过组织公开听证会的方式，让残疾人和专业人士参与体验北京北站无障碍设施整改情况并提出建议。《广州市无障碍环境建设管理规定》(2020）作出强制性规定，建设单位应当提前5个工作日通知残疾人联合会派遣代表检查验收。但一些地方性法规规章虽然规定了类似的需求群体验收检查制度，也仅仅作为任意性规定。目前社会组织和个人参与检察监督的方式还比较被动，基本上没有具有法律强制性且可由自己主动发起的监督途径。

三、优化无障碍环境建设行政公益诉讼制度的建议

克服无障碍环境建设行政公益诉讼在运行中存在的诉前程序不规范、监督领域不平衡、社会主体参与不足等问题，需要改善目前的行政公益诉讼制度，使其更适应无障碍环境建设的公共性、共益性特征。其中的关键是要约束无障碍环境建设公益诉讼对行政权的过度介入，核心是要完善无障碍环境建设的职责归属和履职判断规则，维持合理的行政公益诉讼启动门槛和明确具体公益诉讼中的被告资格，使无障碍环境建设行政公益诉讼更具有针对性，减少专项式监督过分扩大化给行政机关造成不必要压力。

（一）确立“有效消除障碍”的履职标准

关于行政机关在无障碍环境建设中的履职标准，有学者认为应当兼采行为标准和结果标准的合理内核，即既要求审查行政机关是否有相应职责且是否合法履行职责，也需要判断其履行职责的补救行为是否达到了预期效果，且该效果并不需要公益受损状态的彻底消除而是有效消除。

首先，因为“有效消除”能够证明行政机关主观和客观上已经具备了依法履行职责的意志和事实，而完全消除违法结果通常需要相当长时间，且行政机关可能会因客观原因无法立即履行职责。如既有的不符合无障碍设施工程建设标准的建筑方面，《无障碍环境建设法》第十八条第三款规定了不具备无障碍设施改造条件的既有建筑可以通过采取替代性措施，完成对无障碍建设职责的履行。因为诸如历史建筑等既有建筑本身存在脆弱性，不适合大规模改变其建筑结构，但同时又要确保无障碍需求者的权益能够有效实现，此时就需采取包括人工服务在内的替代性措施辅助无障碍需求者享受参与社会生活的平等权利，而不是彻底消除障碍状态。这种替代性措施表面上超出了一般意义上的无障碍环境之合理便利的定义，如派遣专门人员辅助轮椅使用者或视力障碍者在历史建筑中通行，但是实际上这种“特殊便利”并没有超越无障碍环境的范畴，恰恰是平等权中合理差别的体现，既针对不同人群的具体需求和不同客观条件提供合理便利，也不对其他法益如历史建筑的保护造成损害，彰显合理便利之协调功能，这种无障碍需求方和提供方的妥协沟通被称为“合理通融”。

其次，履职标准的选择上也应当体现通融性。在受限于成本、建筑结构等客观条件的情况下，无障碍环境建设责任主体即便没有彻底消除障碍，但是在提供替代性措施辅助无障碍需求者享受无障碍通行权益的情况下，也应当被视为依法履行职责。不惟如此，除了无障碍物质环境可以采取替代性措施，信息环境与服务环境在受限于客观环境的情况下也可适用该做法。比如，在国家组织的考试中，一些地方没有条件提供无障碍格式试卷，可以安排人工服务和单独考室，如有视障考生就是在当地司法局的人工服务下完成司法考试的。这反映出责任机关履行职责的主观意愿，客观上达成了保障无障碍需求者平等享受权利的效果，可以作为“依法履行职责”的标准。江苏省连云港检察机关督促推动药品说明书适老化改造也是一例。针对群众反映强烈的药品说明书“字小如蚁”影响用药安全问题，检察机关督促药监部门、市场监管部门切实履行职责，推动药企对药品说明书进行无障碍改造，让药品说明书看得清、看得懂，保障老年人、残疾人等特定群体用药安全。目前，辖区内4家药企将药品说明书适老化改造纳入年度工作计划，已完成5份药品说明书的适老化改造工作。

当然，如果责任机关本身有能力履行职责的，仍然应当依法给付相应的无障碍环境，如“青海省人民检察院督促维护公共交通领域残疾人权益行政公益诉讼案”(以下简称“青海公交案例”）中，检察机关就组织财政部门和交通部门一起为公交企业提供补助，促使其完善无障碍交通设施。此外，无障碍环境建设行为应当符合法律要求，履职方式不能超出合理性范畴，否则会给其他人带来障碍。比如，轨道交通允许电动轮椅车进入但不要求其切断电动轮椅车的电源，可能会对其他乘客造成困扰，因此无障碍环境建设的履职应当遵循行为标准的合法性与合理性。

（二）构建无障碍环境建设责任的阻却事由

由于无障碍环境建设需要大量资金、技术和人员投入，地方财政状况不一，部分地区财政紧张，比如前一“青海公交案例”中的西宁市公交公司和交通局均囿于资金不足，无法立即进行无障碍改造，财政短缺可以作为不能立即履职的阻却事由。又如文物建筑等可能不适宜进行外观改造的无障碍建设，可以采用《建筑与市政无障碍通用规范》之外的替代措施，比如人工辅助，以避免无障碍建设对不适宜进行改造的建筑造成损害，“文物不得破坏自身进行无障碍建设”也可作为无障碍建设行为合法性的标准之一。此外，无障碍设施的安全问题应当放在首位，面对具有人身安全风险的无障碍设施，行政机关应当立即停止其使用并且采取替代措施辅助无障碍需求人群，将避免安全风险放在履职标准的首位。

综合以上考虑，无障碍环境建设公益诉讼判断行政机关的履职标准应当采取行为与结果相结合的标准，并且判断履职效果时不必要以“彻底消除公益受损状态”为标准，给予行政机关改进的时间与空间，同时行政机关也可以因财政问题、不适宜无障碍建设等客观原因作为不能及时履职的阻却事由，但是安全问题等紧急情况除外。

（三）确立广泛参与、公平公正的诉前听证程序

无障碍环境建设公益诉讼诉前程序的频繁使用中出现了一些诉前程序脱离制度约束的情况，最高检主持的行政公益诉讼“回头看”专项行动纠正了一些整改不彻底和事后反弹的案件。学者认为要弥补检察机关在不起诉决定中的不足，需要社会主体充分行使诉权予以助力。而在目前的诉前程序实践中，社会主体能够影响检察机关不起诉的程序主要集中在听证程序。《人民检察院审查案件听证工作规定》第四条和第五条规定，检察机关对于不起诉案件和公益诉讼案件可以召开听证会，但对于听证会的程序细则和听证意见的法律效果并无具体规定，由检察机关自主掌握。现实中，公益诉讼诉前程序的听证分为检察建议发出前的行政机关履职情况听证和行政机关整改后是否应当撤回起诉的听证。在诉前程序中采用常态化的听证程序，一方面可以使诉前程序适当诉讼化、开放化，扩大公民参与公益诉讼的途径，契合了检察权方面的司法民主演进趋势，另一方面，在诉前程序中检察权膨胀的背景下，引入听证程序也是对检察机关的制约，保证其依法高效行使公益诉讼职能。

完善诉前听证程序需要从三个方面着手，一是参与主体的广泛性和专业性。听证程序是检察机关监督行政机关履行职责的程序，检察机关和行政机关自然是听证的必要参与主体，但是听证的结果会影响公共利益的处理问题，因此也应当保证公民在听证中的参与比例。为此，检察机关可与社会组织合作，请其邀请公民代表或者无障碍监督员参与，比如检察机关常在无障碍环境建设公益诉讼中向残疾人联合会邀请残疾人代表参与听证程序以及后续的验收程序，这样可扩大听证的开放性，增强无障碍环境建设整改过程中的民意沟通交流。

二是听证员的代表性和中立性。参加无障碍环境公益诉讼听证的，多是人大代表、政协委员和人民监督员，基层普通民众所占比例较低，不利于保证听证会的公正性。听证员应当遵循回避原则，与案件相关的行政机关和检察机关都不应当担任听证员的角色，同时保证听证员中应当有普通民众的比例，尤其是无障碍需求的社会成员，授予听证程序参与者申请听证员回避的权利，使得诉前听证更富有公正性和民意代表性。此外，由于无障碍环境鉴定、认证等工作具有专业性，应当保证听证员中有一部分专业人士。有学者提出建立专业类和公民类兼有的行政公益诉讼听证员人才库，可方便公益诉讼快速完成听证员的选择，也保障组成结构的合理性和人员的中立性，提升听证程序的效能。

三是听证意见的法律效果需要增强。检察机关可以需要通过诉前程序的听证，约束其处分权，但是目前听证结果对于检察机关并没有强制约束力。有学者提出建立听证意见的强制反馈机制，即听证意见未获得承办检察官同意的，听证员有权提交检委会商讨决定，本级检委会仍然不同意的，听证员还可以提交上一级检察机关复核，这样可以为听证工作设计一个充分的效力落实机制。不过，复议复核仍然是检察系统的内部约束，要充分体现对检察机关未能及时履行职权之情形的弥补，必须构建外部约束。若检察机关拒绝听证意见选择不起诉，公共利益就没有继续通过公益诉讼程序获得救济的可能了。

为充分体现权力制约的法治原则，可以搭建听证程序与社会主体诉权的衔接机制。日本是一个起诉独占主义的典型国家，检方完全掌握公诉权，这种模式容易出现起诉缺位和起诉滥用。但是日本通过检察审查会部分弥补了检方不起诉的缺陷。检察审查会是根据《检察审查会法》设置的、针对检察机关不起诉进行起诉必要性审查并对检察机关作出“不起诉适当”或“不起诉不当”的起诉审查组织。当检察审查会第二次认定案件“不起诉不当”时，可直接将起诉决议书呈交法院提起诉讼，并指定律师行使检察官的权力。这打破了日本数十年的起诉垄断主义传统，防止检察机关滥用不起诉权。虽然这一规定是刑事案件领域的，但也具有一定借鉴意义。

无障碍环境建设行政公益诉讼可参考这一模式，建立检察机关在行政公益诉讼中的不起诉和社会组织诉权的衔接机制。检察机关在诉前程序决定是否不起诉时，可以公告或直接通知一些诉前程序中已经参与进来、建立了程序上联系的社会组织，社会组织可决定申请听证程序核实行政机关的事实整改情况。有学者提出，目前在无障碍环境建设行政公益诉讼领域，可对残疾人联合会等与无障碍环境建设密切相关的社会组织赋予诉权。若证明其未整改成功，那么听证会应当向检察机关表达“不起诉不当”意见，而检察机关也可以拒绝该意见选择不起诉，此时，参加听证会的社会组织可以直接向法院提起针对未依法履职的行政机关之公益诉讼。之所以将听证程序作为社会组织诉权的前置程序，是因为行政公益诉讼坚持国家主导的治理思路，检察机关基于法律监督机关的地位优先行使针对行政机关的公益诉讼职能，社会组织必须用尽这些救济程序才可行使诉权。构建一个“行政机关自我纠正—检察监督—社会组织监督”的监督链条，以提高无障碍环境建设行政公益诉讼的效能，不失为完善行政公益诉讼制度的一个路径。

（作者：徐爽  副教授；研究方向：特定群体权利保障、无障碍环境建设；徐万佳  研究员；研究方向：社会保障）

（来源：《残疾人研究》2025年4月第2期，本文转自IHRCUPL微信公众号）