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尼古拉·梅克宾:人权保护与消除贫困:践行意义
 
 

 

  人权保护与消除贫困:践行意义

   英国瑞慈人权中心创始人、主任 尼古拉·梅克宾


  一、简介

  近年来,学者、人权倡导者、发展专家以及政界人士针对贫困和人权之间的关系展开了热烈的讨论。在权衡发展和人权的关系方面,讨论中经常出现截然不同的观点。但是,无论是从哲学角度还是从经验角度来看,未来消除贫困要求忽略对人权的关注,这一观点所获得的支持都寥寥无几。在这篇简短的文章中,我希望把贫困当作一种人权问题来处理,然后审视这一想法产生的部分结果。

  二、贫困是一个人权问题

  发展经济学一直倾向于从低收入的角度来思考贫困问题,而且经济增长始终被认为是摆脱贫困的理想途径。但是,目前人们达成了新的共识:虽然经济增长在提供一些处理贫困问题的方法方面至关重要,但这却不是最终目标;通过发展实现增长,联合国开发计划署致力于将一些不同的贫困和健康维度纳入考虑范畴,这是我们鼓励的方式。其意义无法通过人均收入数据来充分表达。而且在这个过程中,该机构还考虑到了预期寿命、素质、教育程度、健康和性别不平等因素。联合国千年发展目标将重点放在以下几个方面:减少极度贫困和饥饿情况;提高卫生保健和教育服务的标准;促进性别平等和建立可持续发展的环境;以及传达关于什么是贫困以及对造成贫困的原因的更深层次的理解。

  在倾听贫困人口心声并与他们进行交流的过程中,产生了关于贫困的新看法,这些新看法对近期关于经济增长重要性的思考产生了影响。在对出版物《穷人心声》的前期研究中,纳拉扬和同事在全世界范围“从上到下”收集了大量关于摆脱贫困的成功故事 。其中一个重要发现就是,贫困人口并没有如许多政策制定者假设的那样陷入贫困文化之中。关于贫困的研究,必须了解并解除那些约束贫困人口自身努力改善生活环境的条件。正如英国国际发展部所阐述的那样,“与贫困作斗争并不能完全依靠救助,帮助人们自食其力才是正确的途径。”

  诺贝尔奖得主、印度经济学家阿马蒂亚·森是在该领域对我们的思想产生重大影响的一位学者。他认为贫困的概念是“能力剥夺”。当一个人的能力被剥夺或者失去“享受他或她有理由重视的生活方式”的“实质自由”时,那么他或她就正在经历贫困。  虽然低收入明显是导致生活贫困的重要因素,但森辩称这不是唯一因素。

  如果不了解什么是贫困,那么就不可能做出适当的政策响应。尽管低收入仍然是贫困的标准定义,但联合国开发计划署等国际机构在引用森和其他人的著作时还采用了多方面的观点,这些观点“涉及缺少接受教育,获得基本卫生保健服务以及洁净的饮用水的机会,或者缺少影响政治过程以及影响人的其它因素的机会。”  根据世界银行的分析:

  “贫困是饥饿。贫困是缺少保护。贫困是正在生病,却不能去看医生;贫困是没有上学机会,不知道如何阅读;贫困是没有一份工作,是对未来的恐惧,是有一天过一天;贫困是自失去饮用不干净的水而生病的孩子;贫困是无能为力,没有代表性和自由。” 

  三、采用人权方法处理贫困问题的重要性

  把贫困当作人权问题,如何对努力消除贫困起到帮助作用?我认为我们可以尝试从两个角度回答这个问题。首先,人权讨论将促进关于我们的道德价值的大众舆论的形成。当我们说贫困违反人权时,我们的意思是贫困是令人无法接受的。其次,基于人权的方法将促进政治过程和法律过程的发展,增强义务承担者的责任感。不过,基于人权的方法以个人为核心。将贫困当作人权问题将有助于集中精力关注贫困人口个体的感受,而不是仅仅通过累加贫困人口数量来阐述整体趋势。

  例如,我们知道,就全民基础教育而言,毛入学率只能说明一部分情况。失学率和小学毕业率则更加能够说明现实问题,即完成初级教育的实际儿童人数,而且如果根据性别来观察这个数字,我们可能还会发现,从新学校和优秀师资中受益的主体是男孩,而不是女孩。但是如果我们开始有目的地思考儿童的受教育权,我们必须考虑具体情况下的儿童个体。如果我们说儿童的受教育权遭到侵犯,我们就会强迫我们自己思考以下问题:谁有义务促进并保护这些儿童的受教育权,以及哪些因素妨碍他们享有该权利。问题可能在于缺少学校资源,地方政府可能没有完全履行其职责,建造足够的学校。不过,许多儿童无法进入学校学习是因为他们的家庭贫困,这可能迫使儿童过早地参加工作,或可能因为他们的家庭无法支付学费或校服费。我们还知道,女孩的受教育权没有受到保护,可能不仅在于学校资源的提供,还在于学校类型和设计,以及关于女孩在家、学校和社会中接受教育的重要性的不同态度。

  因此,采用基于人权的方法处理贫困问题,将促使我们思考不同的贫困维度问题,尤其是在职责框架下具体考虑不同维度,以关注并保护有助于影响国家和国际层面的法律法规的起草及政策制定。正如关于受教育权的简单例子所阐述的那样,实现该权利要求我们考虑复杂的社会、经济、文化、机构和政治环境,个体能够在这些环境下提出实际可行的人权主张。因此,在贫困人口通过自身努力摆脱贫困的情况下,一种基于人权的方法在帮助我们迎接随之而来的各种复杂挑战方面具有分析价值。

  四、人权是道德主张

  通过一种基于人权的方法处理贫困问题,使我们能够以一种更有力量的道德语言——义务和价值——来谈论贫困或“能力剥夺”。一些人认为,从违反人权的角度谈论贫困是一种空谈。的确存在这样一种危险:要赋予生活在地球上的每个人免受贫困的权利,充满了各种各样的问题,而我们用概括性的空洞陈述是无法解决这些问题的。虽然已经认识到这些困难,但我认为,无论是在这样的研讨会上,还是在全世界范围内的报纸、咖啡厅、乡村和企业,关于人权的讨论都有助于挑战已为多数人所接受的看法以及骄傲自满的论点,如“贫困问题无处不在”。尽管存在多样性,这些谈话和遭遇仍反映出在共享价值和公平方面的共识达到了令人吃惊的程度,这有助于对政策制定者提出新的期望和要求。

  当然,不同的文化、宗教和哲学传统都赋予了一些相对其它权利而言,拥有更高优先权的权利。在欧洲历史上,有产者的权利极为重要,正是在这个背景下,启蒙时代的哲学家开始宣扬自然权利。在后现代时期——在世俗和全球化的世界中——人权的哲学基础似乎并不牢固。并且,其中心思想,即我们每个人都固有人格尊严且需要得到尊重和保护,难以得到证明。人权思想超出了自私功利主义的范畴,功利主义提倡的是追求自我幸福,但人权思想还融入了美好生活和人类繁荣的概念。因此,人权思维对经济增长形成了挑战,经济增长会加重不平等现象。根据人权方法,不平等反映出有权者歧视某些群体,并拒绝尊重这些群体的权利。

  人权的道德力量源于其对尊重和保护其它权利的承诺。随着时间的流逝,我们对谁需要我们保护的理解已经发生变化。在女人的角色、同性恋者、残疾人、罪犯等方面,不同的传统文化思想都受到了新思想和实践的挑战。虽然传统价值观仍具有影响力,但这些价值观并不稳定,而且对待他人的方式的新思想也能够成为文化主流的一部分。在中国,不到80年前,妇女们仍裹着小脚,而且女孩通常都无法获得与男孩同等的机遇。尽管中国妇女的人权仍面临挑战,但人们对待妇女的态度和方式已经发生了巨大变化。这归功于女性话语权发生转变以及具体的法律变更。如果关于妇女的新话语没有被中国的学者、政界人士、作家、记者和普通大众广泛使用,那么这些法律变更以及执行后所产生的法律效力就不会成为现实。

  随着各个国家的国内话语权不断发展,国际人权领域的话语权也在持续发展。第二次世界大战之后,国际社会间的人权交流异常活跃,但后来的冷战严重阻碍了这种国际交流。1948年颁布的《世界人权宣言》把一系列人权问题逐一写进了一个具有启发意义的文件中。尽管如此,冷战的现实情况仍导致公民权利,政治权利以及社会、经济和文化权利的概念不一致。为了把《世界人权宣言》归入国际法,并使每个条约具有政治性,又出现了两个国际公约。虽然西方社会大肆宣扬公民权利和政治权利具有更高价值,但社会主义世界认为,与需要促进经济权利相比,这些权力居于次要地位。给各种权利划分等级不是一件易事;它削弱了我们对人类需要享有的所有权利范围的判断力,而且以一种实际的方式,阻碍我们对权利的不可分割性的思考。  

  我们可以选择和决定我们想要保护、忽视或轻视的权利,这仍是一种普遍存在的想法。中国并不是唯一一个认为社会和经济权利优先于享有公民权利和政治权利的国家。这通常体现在下面这句话里——忍饥挨饿时,拥有言论自由有什么用?不过,这句话似乎并不以经验证据为基础,表明了追求一种权利将会阻碍享有另一种权利。经验证据支持的观点是,人权是不可分割的。

  世界银行学院2004年发布的研究报告 表明,对公民权利和政治权利的保护是消除贫困的一个重要组成部分。虽然许多人都宣称,良好治理将是经济发展和国家愈加富强后自然而然产生的结果,但证据表明两者之间不存在必然性。事实上,由于许多治理机构都“存在”既得利益,经济发展可能会阻碍人们享有公民权利和政治权利。不过,根据对多个公民权利和政治权利指数和经济发展之间的关系的统计学分析,研究人员发现,两者之间存在一种因果关系,这说明更好的治理会促进发展结果的改善。研究者们在对这种因果关系如何发挥作用进行研究之后,得出以下结论:似乎只有通过赋予贫困人口发言权、言论自由权、结社权和公众参与权才能与消除贫困的努力形成积极的关系。这一论点还得到了贫困人口自身的支持,他们重视民主进程,尤其是健全的地方民主制 。

  随着妇女和工人不断向男权和金钱至上提出质疑和发起挑战,妇女和工人在社会进步中获得了更多公平待遇。同样,只有通过贫困人口自身采取主动,以及提高贫困人口对相关机构的利用程度,才能帮助他们摆脱贫困。从人权的角度思考贫困问题,使完全消除贫困的努力更具必要性,同时又是消除贫困的强有力工具。

  五、人权是法律

  在过去几十年内,人权不仅是一种道德主张,而且可以通过法律实现的主张。这些法律主张可能会通过一般性条款表达,例如许多国家的宪法以及国际法下的条约承诺。因此,《经济、社会和文化权利国际公约》规定了一系列一般性承诺,包括健康权、住房权、食物权、受教育权、体面工作权等,这些承诺共同构成了拥有健康和脱离贫困的人权。尽管包括中国在内的一些国家已经承诺在宪法中编写尊重人权的条款,但南非宪法更加大胆,试图使政府对减少贫困的进程负责。南非宪法授权人权委员会,要求国家向其提供实现各种权利所采取的措施的相关信息,涉及的领域包括住房、卫生保健、食物、水、社会保障、教育和环境 。

  虽然这些一般性人权陈述支持不断进步的话语,而且能够成为人权倡导者的重要工具,但我们需要在国内政治和法律层面寻求补救措施,使社会和经济权利能够成为现实。各个国家正是在其涉及卫生保健、教育、就业、住房、福利以及财政和土地权利的法律中证明其对消除贫困的政治承诺。国内法确定了义务承担者的各项义务,义务承担者主要为国家,但可能也包括企业、组织机构甚至是各个家庭。法律还规定了个人的各项权利:免受歧视的权利、主张特定资格的权利,如在罹患职业病或发生工伤的情况下,获得免费医疗护理或赔偿的权利,以及获得教育、公共空间、信息等服务的权利,或者组建社团和发表意见的权利。只有通过国内法,道德权利才会成为个人能够主张的真正权利,并成为国家及其它权力机构的真正义务,以满足或承认法律结果。

  六、实现法律赋予的权利——法律赋权与法律救济

  国内法能够保护贫困人口不受强势利益集团的压迫,并且提供一个框架,贫困人口可以通过该框架主张他们获得教育、卫生保健和社会福利款项的资格。但立法者的良好意图很容易会被破坏,因为他们没能充分考虑如何在实践中执行法律或者资金及强势利益集团对法律进程的影响。在没有考虑法律执行机构(包括法院、律师和政府机关)的情况下通过法律,不仅会破坏立法者的意图,还会削弱法律本身的权威性。

  如果国内法能在摆脱贫困的过程中起到帮助作用,那么贫困人口需要具有了解该法律体系的能力。他们还需要了解他们的权利是如何以有意义的语言在法律中表达的,并且在觉察到权利遭到侵犯时,享有决定最佳诉由的权利。但由于费用和时间原因,向法院申诉可能不是最恰当的途径,协商解决问题可能符合贫困人口的最佳利益,而且许多国家都支持调解服务。但是,在有些情况下无法通过协商解决问题,此时,贫困人口需要向法院提出请求以获得法律救济。只有获得某种形式的法律援助,贫困人口才有可能完成一次有意义的法院申诉。

  从全世界范围获得的经验表明,贫困人口向法院提出申诉有多种方式,而且法律已成为赋权的根据,而不再起压制作用。公益律师事务所和非政府组织是代表贫困人口利益的最为普遍和有效的机构,这些机构主要由热心社会活动的律师组成。这些解决方法可以填补法律援助方面的空白。法律援助完全由政府出资,提供对象包括所有贫困的申请者,而不是部分最贫困的申请者,法律援助超出了大多数发展中国家财力所及的范围。通常,自愿捐款资助的执业律师或律师提供的无偿援助是种非常重要的方法,通过这种方法,贫困人口能够以一种与富人相当的方式利用法律保护自己的权利。当申请者的人数众多时,集团诉讼是最节省开支的诉讼方法,此类情况通常出现在涉及环境污染问题的案例中。当地工厂造成的水资源污染会破坏庄稼地的土壤和灌溉,或导致疾病的产生以及昂贵的治疗费用。可持续发展环境权是数百万农民摆脱贫困的权利中非常重要的组成部分。

  从国际方面看,贫困人口法律权益委员会 根据去年的工作成果,引用了许多关于法律如何有助于赋予贫困人口权利的例子。在与中国法律援助律师拜访菲律宾时,我们与椰农进行了交谈。他们已经接受了当地非政府组织的培训,培训内容是关于保护他们的椰子树不被当地开发商砍伐的各项法律。拥有了这些信息和向法院提出诉讼的能力,这些当地农民就能够利用法律保护他们的谋生方式。在中国,我们也可以举出一些例子,比如当地农民学习法律,之后利用这些知识保护他们的土地不受威胁;以及工人学会如何在罹患职业病或发生工伤的情况下尝试并主张从雇主那里获得赔偿。

  当然,不是所有农民和工人都有时间或能力把自己的案件诉诸法庭。虽然中国的法律援助预算一直在增加,但是生活在最贫穷和最偏远乡村的数百万贫困农民很少或没有机会得到优秀律师的帮助,因为在主要城市以外工作的律师非常之少。从2006年起,英国瑞慈人权中心一直为武汉大学法学院公益与发展法律研究中心提供支持,通过对湖北省26个最贫困地区的法律工作者进行培训,在湖北省司法厅的支持下,积极解决这一问题。该培训致力于提高法律工作者的能力,使他们能够协助解决贫穷和偏远乡村的农民和外出务工人员最常面临的问题:主张由于工作造成缺勤的工伤的赔偿与拖欠工资。通过与村民的交谈,我们在当地的合作伙伴发现,他们的一般权利意识水平相当高,但是对于如何通过法律援助来实现这些一般权利的意识水平则较低。正是这种获得法律援助和利用法律体系的权利,使那些采用华丽词藻表达的受教育权、健康权和工作权更加真实。

  在经过一定适当培训的情况下,湖北省这些居住在城镇的法律工作者等律师助理能够提供多种重要的基本法律服务,但有时候仍需要有资质且经验丰富的律师提供服务。在这种情况下,我们通常会要求公益律师发挥至关重要的作用。一些公益律师可能在非政府组织或律师事务所担任全职工作,专门处理此类案件;还有一些公益律师可能会从他们的其它有偿工作中抽出部分时间,处理一些特殊委托人的案件,免费或收取极低的费用。正如贫困人口法律权益委员会所总结的那样,支持司法参与权构成了帮助贫困人口利用法律保护自身权益的重要元素。如果贫困人口没有司法参与权,就无法以合法的方式提出他们的主张。如果无法利用法律,贫困人口就很可能遭受强势利益集团的剥削,并被迫采取法律之外的手段来保护他们自己的权益。

  在促使义务承担机构履行义务方面,律师发挥着非常重要的作用。如果法律义务定义不清晰,法官和律师能够帮助阐明法律的意图。我们知道,中国的大部分法律都是在过去三十年中制定的,许多法律仍然模糊不清,且定义不明确,在这些法律法规的执行过程中,通常需要进一步解释说明。在这种情况下,法庭上对法律的诠释存在很多冲突是不可避免的。人们对社会和经济权利有了越来越多的认识,将会提出对各种相关资源和优先权的质疑,为贫困人口服务的律师将理所当然地呼吁对针对他们委托人的法律义务进行更广泛的诠释。不过,事实上只反映关于服务资源和权利分配的决定,并首先支持在政治领域做出的决定。如果一个国家主张保护社会和经济权利,那么比较合适在法院检验这一主张。赋予贫困人口主张法律补救的权利,是使人权成为现实的重要过程的一部分。

  中国拥有庞大的人口,自三十年前开始实施改革开放以来,已经在削减贫困方面取得了令人瞩目的进展。中国已经实现了将全球极度贫困人口在2015年以前减少一半的目标,即联合国千年发展目标的第一项。但是,根据联合国开发计划署驻华办事处的了解,“剩余贫困人口变得越来越难以减少,因为农村贫困人口目前集中在偏远地区,而且当地自然条件非常恶劣。”  在提供基本公共服务方面存在不平等性,尤其是在农村地区情况更加糟糕,《2007/2008年度中国人类发展报告》中对此进行了阐述。农业女性化、移民以及城市贫困人口也提出了新的挑战。虽然中国仍继续保持备受关注的经济增长率,但度量收入不平等的主要指标——基尼系数显示,经济增长所带来的益处没有实现平等共享。

  在如此艰难的情况下,中国的许多律师和非政府机构始终致力于通过各种途径质疑一些政府政策,包括媒体、研究以及法庭。他们认为这些政策歧视特定的个人群体和类型。作为贫困人口、弱势群体及处于社会边缘的委托人的代表,这些律师通过主张权利的方式,一直努力利用中国不断进步的国内立法机构,进一步提高他们的委托人的权益。然而,许多参与这个过程的律师和组织都面临骚扰,甚至是拘禁或者吊销执业许可证的风险。这表明,这些律师“远远超出”了自己的职责范围,而且由于处理过一些敏感案件,即使强势群体的利益受到威胁的案件,他们变得具有政治性。然而,在中国缺乏适当的政治讨论环境的情况下,这些律师提出政治问题,并不令人吃惊。他们处理的案件解决了关于个人权利、政府义务和权利机构的责任的基本问题。在过去三十年解决贫困问题取得了显著进步之后,中国目前面临更加复杂的新挑战,而且这些挑战不能仅通过实现高经济增长率来应对。政策制定不仅需要关注所有人的权益,还需要重视个人的权益。赋予贫困人口和被社会忽视的群体利用法律及法律制度的权利,使他们能够在权利遭到侵犯时主张赔偿,并保护他们的利益。这有助于向他们提供向法院提出诉讼的途径,远离街头暴力,或避免诉状失去价值而花费大量金钱。

  七、结论

  用人权的视角认识消除贫困,并没有忽视经济增长带来的益处,但的确鼓励政策制定者以尊重个人的基本自由权利——选择自由、机会自由和控诉自由——的方式,宣扬经济增长的成果并实现经济增长。证据表明,自由能够推动一种帮助更多的人摆脱贫困的良性循环的发展。

  有时候,人权提倡者会由于应用国际人权法时过于绝对而受到批评。人们担心任何涉及人权的讨论会停止,而且人权会凌驾于所有其它权益之上,这种担心是有充分根据的。人权提倡者不能仅隐藏在法律后面,还需要认识到人权也是一个政治问题,需要参与到涉及优先权和资源分配的政治讨论和决策中去,这将有助于使所有人权成为现实。作为实现人权的基石,政策和法律的制定需要开展公开讨论;如果相关政策和法律不是一个公开政治过程的结果,那么律师和非政府组织不应再因使人权政治化而受到批评。人权为最弱势群体、无依无靠的群体以及贫困人口提供了一种说话的方式,人权成为现实会使他们从中受益。在消除贫困的政策讨论中,律师、非政府组织、发展机构及政界人士需要充分考虑人权问题。

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