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张晓玲:论环境与人权

2014-12-04 10:34:46   来源:中国人权网   作者:张晓玲
  一、环境与人权的关系

  人类是环境的产物,环境给人类提供得以维持生存、发展的资源和条件。但是,20 世纪后半叶以来,工业的高度发展和人类对资源的无节制的消耗,引发了环境危机,世界各国相继发生严重的污染事故,公害事件不断、全球气候变暖、臭氧层漏洞、一些物种灭绝,环境问题越来越成为威胁人类生存、发展和影响享有人权的重要因素。

  1972 年6 月,联合国在瑞典斯德哥尔摩召开了人类环境会议,通过了《人类环境宣言》。该宣言指出:“人类环境对于人类的幸福和对于享受基本人权,甚至生存权利本身,都是必不可缺少的。” 该宣言反映了国际社会对人权与环境的相互依存和相互关联的普遍承认。

  从上世纪70年代以来,环境与人权的关系引起了国际社会的高度重视。1992 年6 月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议,通过了《里约环境与发展宣言》。该宣言再次强调:“人类处于普遍关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生气成果的生活的权利。”这是国际社会对环境与人权关系认识的又一重大成果。

  1992年6月联合国环发大会通过《联合国气候变化框架公约》,这是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放,以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约,也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。该公约第一次给气候变化下了定义:“气候变化”指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外,由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。

  2009年联合国人权高专办公室发布了《气候变化与人权关系报告》,对环境与人权关系进行了全面研究和总结,标志着人类对环境与人权关系的认识达到了一个新水平。

  环境与人权的关系主要体现在以下三个层面:

  第一,环境损害会影响到基本人权的实现。

  人权高专办《气候变化与人权关系报告》指出:“全球变暖从潜在意义上讲将会影响到所有各类人权。”以气候变化为例,2007 年政府间气候变化专门委员会(气专委)发表的《第四次评估报告》提出,全球变暖是“毫无疑问的”,并且有90%以上的把握认为过去50 年以来所观测到的变暖大多是人为温室气体排放所致。

  气候变化主要包括:积雪面积缩小和海冰面积退缩;热极端事件和热浪的发生频率增加;强降水事件和受干旱影响的面积扩大;海面上升和水温升高;热带气旋强度增加(台风飓风)等。这些气候变化对粮食、健康、水、生态系统、沿岸带、工业、人类居住和社会等领域产生了影响,从而影响到人们享有的生命权、健康权、食物权、住房权、水权、文化权等。

  气专委《第四次评估报告》预测,热浪、洪水、风暴、火灾和干旱造成死亡、患病和受伤的人数将会增多。同样,气候变化对生命权的影响还在于饥饿和营养不良以及影响儿童成长和发育的相关疾病的增多,以及与地面臭氧相关的心肺疾病发病率和死亡率的上升。

  气候变化将加剧天气灾害,而这些灾害已经对各国特别是发展中国家人民生命权的享有造成了破坏性的影响。例如,从2000 年到2004 年,每年受气候灾害影响的估计有2.62 亿人,其中98%以上生活在发展中国家。热带气旋危害每年约影响到1.2 亿人,从1980 年到2000 年共造成估计250,000 人死亡。

  环境损害对弱势群体权利如穷人、老年人、儿童、妇女、残疾人等的不利影响更为严重。妇女,特别是老年妇女和女童,在与天气有关的灾害的所有各阶段中所受的影响都更为严重,面临的风险也更大。例如,在自然灾害过程中,妇女死亡率明显高于男子;极端天气事件和对水资源加剧的压力已经构成营养不良和婴幼儿发病甚至死亡的主要原因。

  环境损害对人类造成的危害越来越严重,已经成为国际社会必须积极应对的重大挑战。

  第二,应对环境的措施可能会对人权产生不利的影响。

  人类保护环境的措施往往会保护了一部分人的权利而伤害了另一部分人的权利。比如,为了减少温室气体排放,使用生物性燃料,可能会对人们享有食物权利产生不利影响;禁止采伐森林的政策,会使依赖森林生存的当地人的权利受到损害;对发展中国家的限排政策,会使许多人无法摆脱贫困等等。

  第三,人权能够促进环境政策的公平性与有效性。

  正如《气候变化与人权关系报告》指出的那样:“气候变化对人权的影响往往是非气候因素决定的,包括歧视和不平等的力量关系。这就着重表明必须通过符合总体人权目标的适当的政策和措施处理气候变化对人权的威胁。人权标准和原则应作为气候变化领域政策措施的参考并起到加强作用”。解决环境问题离不开人权。人权原则应当是制定环境政策的一个重要标准。这意味着,各国和国际社会在应对环境问题时应把平等和非歧视作为一个重要视角,关注每一个人的权利问题,特别要更多地关注弱势群体的权利保障问题;在国际上,要更加公正地分担应对环境问题的成本;以人权原则制定环境政策,要求赋权妇女,提高妇女地位,使妇女能平等地参与决策进程,妇女在环境保护中往往起着领导作用,她们带头促进环境道德规范,提倡减少资源的使用、反对浪费和过度的消费。平等的性别关系和人与人之间的平等关系,才能使这个世界面对环境问题的挑战。

  环境问题的核心问题是人权问题。环境会影响到人权的享有,解决环境问题也要以人权为指导。

  二、中国保护环境的努力

  中国是世界上人口最多的发展中国家,资源相对短缺。20世纪70年代末以来,随着中国经济持续快速发展,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的许多环境问题在中国集中出现,环境与发展的矛盾日益突出。

  中国政府高度重视保护环境,将环境保护确立为一项基本国策,把可持续发展作为一项重大战略,提出了建设“资源节约型社会”与“环境友好型社会”的理念,采取完善环境法律体系等一系列措施加强环境保护。

  中国《宪法》明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。” 截至2009年底,中国制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《节约能源法》等30多部有关环境保护的法律,环境法是中国各法律部门中立法进程最快的领域之一。截至2005年,国务院制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《危险化学品安全管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》、《野生植物保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等50多项行政法规;国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照职权,为实施国家环境保护法律和行政法规,制定和颁布了规章和地方法规600多件。目前中国已经形成了以宪法基础的环境与资源保护法律体系。

  上世纪70年代末以来,中国不断加强保护环境的力度。主要表现在:

  第一,强化了国家保护和管理环境与资源的基本职能和责任。

  环境问题的严重性要求国家承担起保护和管理的职能。1978年,中国《宪法》首次明确规定了国家保护和管理环境的职能。中国建立了各级政府对当地环境质量负责,环境保护行政主管部门统一监督管理,各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境管理体制。1983年,环境保护被确立为中国的一项基本国策。2007年修改的《节约能源法》和2008年修改的《水污染防治法》,增加了“环境保护目标责任制和考核评价制度”,明确了将环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。

  上世纪70年代末以来,一批重要的环境保护法律法规不断出台,环境立法成效显著。从上世纪80年代初以来,中国把环境保护计划纳入国民经济和社会发展规划中;上世纪80年代中期,中国结合国民经济和社会发展规划,开始制定独立的《环境保护规划》,提出环境保护的具体目标和措施。

  中国建立了专门的环境保护机构。1978年中国成立国务院环境保护领导小组办公室;1982年,该机构成为城乡建设环境保护部下的环境保护局;1987年,环境保护局成为独立的国家环境保护局;1998年中国政府将原国家环境保护局升格为国家环境保护总局(正部级),作为国务院主管环境保护工作的直属机构,负责对中国环境保护工作实施统一监管;2008年国家环境保护总局更名为中华人民共和国环境保护部。国家还建立了全国环境保护部际联席会议制度,并建立了区域环境督查派出机构。

  第二,环境政策的核心从注重末端治理转向了“防重于治”。

  上世纪90年代以前,中国的环境法律制度注重末端治理,主要建立了“限期治理”、“排污收费”、“排污申报”、“征收超标排污费”等制度。1999年,中国修改了《海洋环境保护法》,开始注重从源头到末端的全过程污染防治的法律规范,增加设立了“污染物总量控制”、“功能区划”、“淘汰落后工艺设备”等制度,注重从源头控制污染。2002年出台了《环境影响评价法》,进一步强化了环境治理的源头控制制度。

  第三,完善环境信息公开制度,强化了环境政策制定的公众参与机制。

  《环境影响评价法》对公众参与作出制度性规定,要求对可能造成不良影响的规划或建设项目,应通过举行论证会、听证会或采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响评价报告书的意见。2006年2月,国家环保部门颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》,详细规定公众参与环境影响评价的范围、程序、组织形式等内容。2005年中国政府制定了《国家突发环境事件应急预案》,对突发环境事件信息接收、报告、处理、统计分析,以及预警信息监控、信息发布等提出明确要求。2008年通过的《循环经济促进法》,增加了“公众参与”、“定期考核”等制度,充分发挥全社会保护环境和资源的作用。

  第四,重视民间组织和环保志愿者的发展和作用。

  从上世纪70年代末以来,中国非政府环保组织快速发展,在环保事业中发挥着越来越大的作用。中国最早的非政府环保组织是由中国政府部门发起的,成立于1978年的中国环境科学学会。据统计中国目前有非政府环保组织3000多家,他们开展的各种活动,有力推动中国环保事业的进步。

  第五,开展环境保护知识宣传教育活动。

  中国制定《全国环境宣传教育行动纲要(1996—2010年)》和《2001—2005年全国环境宣传教育工作纲要》。2001年开始实施的第四个五年普法规划,把环境保护法律法规的宣传教育作为全民法制宣传教育的重要内容,并把环境保护法律法规纳入年度法制教育计划。在一年一度的“6?5”世界环境日开展全国性环境宣传教育活动。

  第六,积极参与环境保护国际合作。

  中国参加了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《生物多样性公约》、《生物多样性公约<卡塔赫纳生物安全议定书>》和《联合国防治荒漠化公约》等50多项涉及环境保护的国际条约,并积极履行这些条约规定的义务。

  中国为保护环境付出了巨大努力,也取得了巨大成就。中国政府批准了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质的国家方案》,相继颁布了100多项有关保护臭氧层的政策和措施,建立了消耗臭氧层物质替代品和其他环保相关产品的开发和生产基地,顺利完成了《蒙特利尔议定书》规定的阶段性削减指标。据世界银行估计,中国淘汰消耗臭氧层物质占所有发展中国家淘汰总量的50%。2009年11月,中国政府郑重地向全世界宣布,到2020年,我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%,作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。这远远高于美国和欧盟提出的减排目标。

  中国在环境保护领域的努力得到国际社会的肯定。联合国环境规划署、世界银行、全球环境基金先后将“联合国环境规划署笹川环境奖”、“绿色环境特别奖”、“全球环境领导奖”授予中国环保部门负责人,联合国环境规划署还将“地球卫士奖”授予中华青年联合会负责人。截至2005年底,中国共有22个单位和6名个人被联合国环境规划署授予“全球500佳”称号。 

  但是,由于中国正处于工业化和城市化加速发展的阶段,也正处于经济增长和环境保护矛盾十分突出的时期,中国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制,环境保护面临的压力越来越大。

  因此,进一步完善环境法制,提高全社会环境保护的意识,解决好环境问题, 是中国正在积极解决的重大战略问题。

  三、加强环境保护的思考

  人类只有一个地球,保护我们唯一的地球环境,关系到人类的共同未来,这已经成为国际社会的共识。面对环境危机,需要人人关心,共同努力,加以解决。

  第一,把环境作为人权来对待,进一步重视环境权。

  环境权是国际社会公认的一项重要人权。1966年《经济、社会、文化权利国际公约》第11条宣布:“本公约缔约国确认人人有权享有其本人及家属所需之适当生活程度,包括适当之衣食住及不断改善之生活环境。”1972年联合国通过的《人类环境宣言》指出:“人类享有在一种尊严和健康生活环境中获得自由、平等和充足生活条件的基本权利,并且负有保护和改善本代和后代人类环境的庄严责任。”重视环境权,意味着环境是属于全人类的共同权利,每一个人都有在良好的环境中生活的权利,国家负有保护环境权的义务和责任,环境政策必须符合平等和不歧视的人权原则;重视环境权,要求把每一个人作为环境权的主体,尊重所有人包括妇女的平等参与权,这对于实现可持续发展至关重要;重视环境权,也意味着环境权既是现代人的权利,也是未来子孙后代的权利,要从代际公平的高度,来重视和保护环境。

  第二,转变传统的无节制的发展模式和消费方式,建立 “环境友好”和“资源节约”的发展方式和生活方式。

  忽视人与自然的和谐是造成当今世界环境问题严重的重要原因。1992年,1575名科学家发表的《世界科学家对人类的警告》指出:“人类和自然正在走上相互抵触的道路。”解决这一问题的唯一办法是改变传统的工业化模式和过度消费的模式,把与自然和谐相处作为人类生存的责任,否则,我们不仅会预支子孙后代的资源,而且会导致人类与环境的同归于尽。著名历史学家汤因比说:“人类如果想使自然正常地存续下去,自身也要在必需的自然环境中生存下去的话,归根结底必须和自然共存。” 《气候变化与人权关系报告》指出,过去数十年来,科学研究和政策考虑逐渐趋向于认同危险气候变化的阈值为全球平均温度最多比工业化前水平上升2℃。如能保持在这个阈值之下,就能大大减少对生态系统和人类生活的影响。这就要求全球温室气体排放量在下一个10 年内封顶,到2050 年降至目前水平的50%以下。要达到这一要求,人类必须树立新的保护环境的价值观,消除不能持续的生产和消费方式,以保持现代文明的持续性。

  第三,加强国际合作。

  国际社会的合作才能有效应对环境危机。正如《里约环境与发展宣言》指出的那样:“各国应有效合作阻碍或防止任何造成环境严重退化或证实有害人类健康的活动和物质迁移和转让到他国”。《联合国气候变化框架公约》确立了“共同但有区别的责任原则”。历史上大部分人为温室气体排放量来自工业化国家。根据不平等的负担和公平原则,发达国家应当协助发展中国家支付适应气候变化不利影响的费用,并在技术筹资和转让方面帮助发展中国家,提供援助,以确保发展中国家走上可持续发展的道路。发达国家和富人承担更多的减排义务,是它们的一项人权义务,也符合其自身的利益。

  第四,开展环境保护教育,普及环保知识。

  《人类环境宣言》指出:“由于无知或不关心,我们可能给我们的生活幸福所依靠的地球环境造成巨大的无法挽回的损害。反之,有了比较充分的知识和采取比较明智的行动,我们就可能使我们自己和我们的后代在一个比较符合人类需要和希望的环境中过着较好的生活。”通过教育,让人们认识保护环境的迫切性,让人们了解国家、社会和个人对环境承担的责任,积极行动起来,从我做起,从现在做起,我们就能成功应对环境问题提出的挑战。

  (作者张晓玲系中央党校政法教研部副主任、人权研究中心主任)

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