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曹炜:强化环境权益保障 推动美丽中国建设

2024-02-07 14:14:55   来源:仁之言   作者:曹炜
  2023年12月27日,中共中央、国务院发布了《关于全面推进美丽中国建设的意见》,这一文件是继2015年《生态文明体制改革总体方案》之后又一有关生态文明建设的纲领性文件。从生态文明体制改革到进一步加强美丽中国建设,不仅仅是为了实现宏大的“国家工程”,也是为了满足人民群众日益增长的美好生活需要。在生态文明建设的背后,实际上隐藏着一条权利主线,这为新型环境权益的产生和发展提供了充分的支撑,也对国家环境权益保障提出了新的要求。

  一、从“改善环境质量”到“高品质生态环境”的任务拓展

  生态文明建设的初阶任务是改善环境质量,使环境质量达到基本要求。进入新世纪以来,随着我国加入WTO,成为世界贸易体系中的重要一环,我国经济社会发展开始进入快车道。2002年时,中国的经济总量只有1.47万亿美元,大概是当时美国经济总量的13%。但是到了2012年,中国的经济总量已经达到8.56万亿美元,达到当时美国经济总量的53%。随着我国GDP的快速增长,我国生态环境问题也日益突出,资源环境对经济社会发展的约束日益突出。2013年相关统计数据显示:就大气环境而言,74个新标准监测实施第一阶段城市环境空气质量达标城市比例仅为4.1%,其他256个城市执行空气质量旧标准,达标城市比例为69.5%;就地表水环境而言,受到严重污染的劣V类水体所占比例已经达到10%左右。有些流域超过甚至大大超过这个数,比如海河流域劣V类比例高达39.1%;就土壤环境而言,全国土壤的点位超标率为16.1%,中度污染占1.5%,重度污染占1.1%;耕地的点位超标率是19.4%,其中中度污染占1.8%,重度污染占1.1%。在这一背景下,2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》在总体要求部分提出,要“改善环境质量,提高资源利用效率,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局”。2014年修订的《环境保护法》第二十八条也规定,“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务,采取有效措施,改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府,应当制定限期达标规划,并采取措施按期达标。”这一条从法律上明确了地方各级人民政府改善环境质量和限期达标的义务。

  生态文明建设的高阶任务是实现“高品质生态环境”。《关于全面推进美丽中国建设的意见》在总体任务部分提出,“以高品质生态环境支撑高质量发展,加快形成以实现人与自然和谐共生现代化为导向的美丽中国建设新格局,筑牢中华民族伟大复兴的生态根基”。在这一要求中,使用“高品质生态环境”替代了“改善生态环境”的表述。这一改变并不仅仅是文字上的调整,而是提出了新阶段生态文明建设的高阶任务。在这一阶段,环境质量改善不仅仅要满足基本的环境标准,还必须满足人民群众对环境的更高品质追求。《关于全面推进美丽中国建设的意见》中提出的很多新的要求已经超越了基本的环境质量要求,而是指向了更高层次的精神、美学要求。例如,要“一体开展‘美丽系列’建设工作,重点推进美丽蓝天、美丽河湖、美丽海湾、美丽山川建设,打造美丽中国先行区、美丽城市、美丽乡村,绘就各美其美、美美与共的美丽中国新画卷”,这一系列的“美丽建设”,显然指向更高层次的环境景观塑造任务,表明生态文明建设的任务已经进一步拓展。

  二、生态文明建设任务拓展对公众环境权益保障提出的新要求

  生态文明建设的任务拓展,对于各级人民政府提出了更加系统全面的工作要求,包括加快发展方式绿色转型、持续深入推进污染防治攻坚、提升生态系统多样性稳定性持续性、守牢美丽中国建设安全底线、打造美丽中国建设示范样板、开展美丽中国建设全民行动等等。从权力视角来看,这些任务是凝结的国家意志,是基于国家权力确立的系统性“国家工程”,确保生态文明建设任务目标能够分阶段落实并最终实现。如果从权利视角来看,生态文明建设的任务拓展,也对公众环境权益保障提出了新的要求。

  2022年7月,联合国大会以161票赞成、0票反对、8票弃权的结果通过了一项关于环境健康的决议,宣布享有清洁,健康和可持续的环境是一项普遍人权。但是“环境权”的概念由于内涵和外延不清,一直受到理论上的质疑和挑战。我国虽然尚未在形式上承认环境权,但是一直以来在实质上承认和保护公众享有与环境有关的合法权益。在民法上,法律保护公众所享有的健康权和隐私权。在公法上,我国也通过明确规定,确认公众享有环境公共事务的参与权、监督权等程序性权利。2021年发布的《国家人权行动计划(2021—2025年)》明确提出,我国将主要在以下几方面深入展开行动,保护环境权利:深入打好污染防治攻坚战,持续改善生态环境质量;加大环境信息公开力度,切实保障公众知情权;制定实施环境影响评价法,落实环境影响评价公众参与办法,促进公众有效参与环境决策。按照这一计划要求,通过过去几年的努力,我国在保护公民基本的环境权益方面已经取得了巨大的成绩。

  随着生态文明建设任务从改善环境质量拓展到实现高品质生态环境,对公民环境权益的保障也应当提升至更高水平。一方面,现代科技发展迅速,特别是化学、生物技术发达,各种新型污染物层出不穷,对于公众最基本的环境权益需要加大保障力度。以保护公众健康为核心,加大各种专门性制度建构,实现从损害预防向风险预防的转变。另一方面,对于公众超越基本环境标准的休闲、游憩、审美等精神需求,应当进行识别、确认并加大保护力度,对公众环境权益体系进行进一步拓展,使得美丽中国建设能够最终反映到公民环境权益的增进之上,最终满足人民对更美好生活的需要。

  三、强化公众环境权益保障的规范体系建设

  2023年9月7日,十四届全国人大常委会公布了本届人大的立法规划,明确提出要“积极研究推进环境(生态环境)法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。生态环境法典编纂,是巩固生态文明建设成果、进一步落实实现高品质生态环境的重要抓手,应当抓住此次立法契机,通过法律规范的创制,加强对公众环境权益的保障。

  一方面,在保障公众的健康权、隐私权等方面,应当从以下两方面进行规范设计:一是要强化新污染物预防和治理,保障公民健康权。目前,国际上公认的典型新污染物主要包括持久性有机污染物(POPs)、内分泌干扰物(EDCs)、抗生素和微塑料。随着环境监测技术的发展以及人们对化学物质环境和健康危害认识的不断深化,可被识别出的新污染物还会不断增加。2022年5月,国务院办公厅印发了《新污染物治理行动方案》,对新污染物治理提出了系统要求。在立法上,应当总结已有实践经验,参考国际上的通行方案,明确新污染物的筛选和评估程序,确立新污染物的具体管控措施,落实风险预防要求,充分保障公众的环境健康权益。二是围绕公众隐私权益,加大对油烟、恶臭、光、振动等干扰公众生活安宁的物质和能量的管控力度,确保公众生活环境的清洁、静谧和舒适。

  另一方面,应当通过立法确认政府营造优美生活和生态环境的义务。应当从以下两方面进行规范设计:一是要明确政府营造和保护优美城乡环境的义务。随着我国生态环境质量的持续改善,人们对环境的需求已经不仅限于摆脱污染,而是更加追求环境优美。通过自然景观和人文景观的设计和塑造,实现环境从“健康”到“优美”的提升,从而保障公众的景观利益。二是要明确政府保障公众游憩权益的义务。通过减少各种不必要的限制、许可等,使得公众能够自由进行各种游憩活动,保护公众的游憩利益。

  作者简介:
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  曹炜,中国人民大学法学院副教授、中国人民大学人权研究中心研究员。

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