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梁晓敏:美丽中国建设视阈下的游憩权益保障

2024-02-07 11:40:40   来源:仁之言   作者:梁晓敏
  2023年12月27日,中共中央 国务院发布《关于全面推进美丽中国建设的意见》(以下简称“美丽中国建设意见”),提出“以高品质生态环境支撑高质量发展,加快形成以实现人与自然和谐共生现代化为导向的美丽中国建设新格局。”实现生态环境健康优美、全面建成美丽中国要依靠法治保障,需要通过完善权利体系保障人民享受美好生活的权益。从《生态文明体制改革总体方案》到《美丽中国建设意见》,对环境的要求实现了从“健康的环境”到“更优美的环境”的升级,环境权的内涵已经从保障基本权利发展到享受高阶权利。在建设美丽中国视阈下,保障游憩权益对于满足人民日益增长的优美生态环境需要具有重要意义。游憩权益是什么、目前我国的保障制度建设如何、在新的政策目标下如何进一步优化权益保障,需要进行体系化解读。

  一、游憩权益是什么

  游憩在语义上包括休养和娱乐的内涵,依据功能和空间的不同可以作出不同的游憩分类。在美丽中国建设语境下,游憩主要是指生态游憩,是指公众利用和享有生态系统服务的一项权益。在比较法上,游憩权益被涵盖在进入权(Access Right)或者漫游权(Right to Roam)中。欧洲许多国家已经达成一种共识:进入权是一种公益社会权利,公众有权利在全民所共享的自然环境中漫游与散步。

  作为一种实质性的权益,虽然游憩权在形式上尚未在立法上被确定,目前已经成为一项公众广泛享有的权益。学理上可以抽象出这项实质性环境权益的构成。游憩权益的享受主体是社会公众。多项国际条约和文件中均强调环境权是一项具有普适性的基本权利,因此游憩权益在环境权体系中具有高阶性,但不能否定其权益主体的普适性。社会公众均有权享有游憩权益。与之对应,国家是保障游憩空间、供给游憩服务的义务主体。2018年《宪法》修正案增加“美丽中国建设”的国家目标是国家保障游憩权益的规范依据。

  游憩权益本质是享受生态和自然给人类带来的生态惠益,权益行使的方式多样,包括但不限定于自然观光、生态教育、生态研学等形式。生态游憩的承载空间主要是指各类自然空间,比较典型的是国家公园、森林公园、湿地公园、自然保护区等。

  保障公众游憩权益体现了以人民为中心的思想,坚持生态惠民、生态利民、生态为民,确保人民在优美生态环境中有更多获得感、幸福感、安全感。

  二、我国保障游憩权益的现状

  
目前我国还未将游憩权作为一项实体权利,但是从保障游憩功能、实施游憩管理、保障游憩权益的角度看,我国已经在实质上保障游憩权益。

  2017年中共中央办公厅 国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》中明确指出国家公园建设要秉持“为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会”的理念,明确规定国家公园具有“科研、教育、游憩等综合功能”的定位。2019年中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》规定自然保护地要履行服务社会的功能,“为人民提供优质生态产品,为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务”。

  在中央政策的指导下,目前有些法律和规范性文件中已经将保障休闲游憩内容更加具体化。例如《湿地保护法》中规定国务院住房城乡建设主管部门和地方人民政府是发挥湿地休闲游憩功能的责任主体。2023年12月住房城乡建设部起草的《城市公园管理办法(征求意见稿)》中也明确城市公园的功能包括休闲游憩。地方也在逐步完善游憩权益的规范保障,例如《上海市郊野公园运营管理指导意见》提出要通过提升郊野公园运营水平提升市民游客游憩体验,并要求加强游憩管理,制定游憩规定。《武夷山国家公园条例(试行)》中明确要求有关部门组织制定游憩体验的技术规范和标准。这表明地方通过制定详细、可落实的规定确保中央顶层设计中的游憩保障要求落地。

  除了政策性文件和相关立法的保护外,我国在司法案件中已经明确保障社会公众游憩权益。在一例典型案例中法院主张社会公众对自然遗迹和风景名胜享有游憩权益和景观观赏权益,这是自然遗迹和风景名胜生态服务价值的表现。破坏自然遗迹和风景名胜的行为损害了自然景观的生态服务价值,侵害社会公共利益,检察机关可以依法提起民事公益诉讼。

  三、美丽中国建设视阈下优化游憩权益保障建议

  
游憩权益保障不以明确规定游憩权为前提。开展游憩空间管理、保障空间游憩功能服务供给,出台特定的技术指标规范游憩服务标准等都属于保障游憩权益的实质性工作。作为一项需要国家主动提供的生态惠益,游憩权益的行使涉及到生态空间利用,在进一步优化保障游憩权的制度措施时需要协调权利和义务,首先是要实现相关主体权利和义务的平衡。

  第一,权益主体的权利和义务平衡。游憩权益的行使需要利用生态自然空间,生态环境空间的容纳力和承载力有限,游憩权益行使具有一定限度。因此社会公众在行使游憩权益时应当遵守生态空间区域的管理规定,履行生态空间保护的义务,例如按照引导进入相关区域,在允许的空间内进行游憩活动等。

  第二,管理权与许可权的平衡。由于目前的游憩权益并非一项实体权利,公众无法向国家提出诉求,游憩利益的保障只能依托国家履行义务来实现。行政机关保障开展游憩活动是一项客观义务。为保障游憩活动的质量,行政机关具有开展生态空间管理的权利,通过管理权实施行政许可允许社会公众进入到生态空间享受游憩权益。管理权和许可权之间存在一定张力,不能为了实现保护的目标而简单约束和制止游憩行为,例如目前有些景区“一刀切”禁止房车入内,这属于对社会公众行使游憩权益方式的限制。针对这种情况,需要通过生态空间规划、明确游憩方式和游憩时长等内容进行精细化管理。

  第三,游憩空间开发权与公众游憩权益的平衡。生态自然空间是游憩权益行使的主要载体,具有稀缺性。这种稀缺性可以通过特定方式实现从生态价值到经济价值的转化,在商业开发过程中一旦附加游憩空间开发使用就能带来客观的经济收益,这可能会导致游憩空间开发权挤占公众游憩权益,比较典型的是“三高霸景”,高档酒店、高档住宅区和高档游乐场所建筑物阻隔生态空间、阻碍自由游憩,将公共生态空间私有化。针对这种情况行政机关在进行开发审批时应当考量商业开发对公众游憩权益的影响。

  随着社会公众对游憩活动的要求逐渐提升,游憩的业态也日渐丰富,不同游憩活动所需要的生态空间载体不同,对生态空间的影响程度也存在差异。社会公众游憩权益的实现需要生态空间管理与保护、游憩设施建设,游憩资源管理、游憩主体管理、游憩环境管理、游憩服务管理等方面都需要进行精细化的设计和建构,这些都是美丽中国建设视阈下游憩权益保障制度架构的重要内容。

  参考资料:

  1.江西省上饶市人民检察院诉张某某等三人故意损毁三清山巨蟒峰民事公益诉讼案。

  2.张振威:《英国进入权法律制度研究》,《清华法治论衡》2016年。

  (作者:梁晓敏,中共浙江省委党校讲师,中国人民大学人权研究中心研究员。)

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