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莫纪宏:“公民”概念在中国宪法文本中的发展
 
 

 

  “公民”概念在中国宪法文本中的发展

   中国社会科学院法学研究所研究员,中国人权研究会理事 莫纪宏


  “公民”概念 是指称与具有完整主权特征的现代政治国家相对应的、作为主权国家构成要素之一的“居民”个人。在现代社会中,“公民”意味着个人属于一个具有独立完整主权、有一整套合法有序运作的国家权力运行机制的“政治国家”,“公民”是个人与主权国家之间的政治联系的“价值属性”,是人的自然特征与社会特征两者的有机结合。依据法治原则,个人与主权国家之间的政治联系是由“宪法”来加以规定的,因此,个人是否具有“公民”这种法律身份(从社会学上来讲属于“社会角色”),必须依赖于一个主权国家的宪法的明确界定。

  我国自清末推行仿行宪政、将个人与国家之间的关系纳入宪法的范围以来,作为个人与国家之间的政治联系的“公民”法律身份并不是从一开始就得到了宪法规范的明确肯定,其间经历了一个从“臣民”到“国民”,从“国民”到“人民”,从“人民”到“公民”的历史发展过程。在个人获得宪法上的“公民”法律身份的历史发展过程中,个人与国家之间的政治联系从从属到平等、从不清晰到非常明确,“公民”概念使得个人与国家之间的政治联系制度化、规范化和法律化,为“公民社会”、“法治国家”的建立奠定了宪法基础。

  一、新中国成立之前“公民”概念在宪法文本中的体现及特征

  (一)从“臣民”到“国民”

  新中国成立之前,在历部宪法文本中,表述个人与国家之间政治联系的概念并没有出现“公民”一词。1908年清政府通过的《钦定宪法大纲》采用了“臣民”一词,该大纲文本中也没有出现与个人相对应的“国家”概念,只是使用了“大清帝国”。因此,在《钦定宪法大纲》中,个人与国家之间的政治联系完全属于“从属性”的,个人是以“被统治者”的法律身份出现在宪法文本中的。在1911年11月3日清政府仓促出台的《重大十九信条》中不再出现“臣民”一词,而采用了“国民”的提法,但也仅在第7条直接地涉及到“国民”一词,该条规定:“上院议员由国民于法定特别资格中公选之。”除此,通篇不提国民的权利和义务。

  (二)“国民”与“人民”混用

  辛亥革命胜利后,以孙中山先生为首的国民党在南京成立了中华民国临时政府。临时政府为了光扬辛亥革命之胜利成果,以及限制日后上台的袁世凯,于1912年3月11日颁布了《中华民国临时约法》。该《临时约法》在表述与“中华民国”相对应的个人的法律身份时,同时使用了“国民”和“人民”。但“国民”与“人民”作为宪法文本上所规定的个人的法律身份,两者之间内涵究竟有什么差异,并不是很清晰。该《临时约法》第1条规定:“中华民国由中华人民组织之”。第2条庄严宣布:“中华民国之主权,属于国民全体。”但在正文中,以“人民”一词为核心,规定了“人民”的各种权利,但是,并没有说明“人民”的性质,也就是说,“人民”的权利是属于个人的权利,还是属于抽象意义上的所有人的权利,其语不详。而在随后出台的《选举法》中亦规定了种种限制人民选举权利的条件,如“只有具备年纳直接税二元以上和价值五百元以上的不动产,在选区内居住二年以上,并具有小学毕业文化水准,才能享有选举权。”至于被选举权更是设置了种种限制,印证了“人民”是对有产者的称谓。因此,有学者对《临时约法》所使用的人民概念作阶级分析,认为“实际上它所指的只限于资产阶级本身,而不包括广大劳动人民在内。” 

  1913年由当时所谓的“中华民国国会宪法起草委员会”拟定的《天坛宪法草案》,继续沿用了“国民”与“人民”两词,但是,仍然没有界定两者之间的关系,以及是否指称与国家相对应的个人。该宪法草案第三章“国民”,对“人民”的各项权利作出了详细规定。并且在第3条明确地规定:“凡依法律所定属中华民国国籍者,为中华民国人民”,首次提及“人民”资格的认定。很显然,从立宪技术上来看,该宪法草案基本上是“国民”与“人民”概念混用。此后,1914年《中华民国约法》(又称“袁记约法”)、1923年的《中华民国宪法》(史称“贿选宪法”)皆依此做出规定。

  1931年5月12日国民会议通过(同年6月1日国民政府公布)的《中华民国训政时期约法》以及1936年的《中华民国宪法草案》(史称“五五宪草”)、1946年的《中华民国宪法》大同小异,皆以“国民”指称国家主权的归属主体的每一分子或者具备中华民国国籍者,以“人民”概称权利义务主体。但《训政时期约法》又将“国民”与“人民”相结合,共同确认个人的各项宪法权利与义务。如该约法第6条规定:“中华民国国民,无男女种族宗教阶级之区别,在法律上一律平等”。第7条规定:“中华民国国民,依建国大纲第八条之规定,在完全之自治县,享有建国大纲第九条所定选举、罢免、创制、复决之权”。对比国民党第一次代表大会的宣言中的一句话:“盖民国之民权,为民国之国民乃能享之,必不亲授此权于反对民国之人,使得借以破坏民国。” 从上述各项规定来判断,似乎可以推断,在民国时期宪法文本上所规定的“国民”的整体范围与“人民”的范围大致上是一致的,“国民”表现的是个体,而“人民”表现的是集体。

  (三)“公民”概念的法律表现    

  虽然“公民”概念没有明确出现在各种宪法文本中,但是,在新中国成立之前,在一些重要的法律文件中已经出现了“公民”概念,尽管所使用的“公民”概念与“国民”、“人民”概念的含义相混用,但作为与政治国家相对应的“公民”概念已经引起了广泛关注。   
 
  孙中山早在《中华革命党总章》中规定了“革命时期”党员的享受不同待遇的三种身份(等级身份),并把党员和非党员的区别限定为公民和非公民的区别:“(1)凡于革命军未起义之前进党者,名为首义党员;首义党员悉隶为元勋公民,得一切参政、执政之优先权。(2)凡于革命军起义之后,革命政府成立以前进党者,名为协助党员;协助党员得隶为有功公民,能得选举及被选举权利。(3)凡于革命政府成立之后进党者,名曰普通党员;普通党员得隶为先进公民,享有选举权利。”至于“非党员,在革命时期内,不得有公民资格,必待宪法颁布之后,始得从宪法而获得之。”  从立法上来看,国民政府于1929年颁布的《乡镇自治施行法》规定,中华民国人民在本乡镇区域内居住1年,或有住所达2年以上,年满20岁,经宣誓登记后,为乡镇公民,有出席乡镇区民大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。惟消极之限制:(1)有反革命行为经判决确定者;(2)贪官污吏土豪劣绅经判决确定者;(3)褫夺公权尚未复权者;(4)禁治产者;(5)吸用鸦片或其它代用品者。强调某些国民并不能登记为公民,没有选举权。 该自治施行法还取消了以前的自治法规对选民各种性别、财产、资历和文化条件的限定,如年纳直接税2元以上者;有动产或不动产500元者;曾任或现任公职或教员者;曾在高等小学以上学校毕业或有相当资格者等等。此时公民与国民之间存在的区别主要在于是否能够行使参与政治的权利。
  与北洋政府、民国政府颁布的宪法文件不同的是,在中国共产党建立的革命根据地制定和发布的宪法性文件,从一开始就肯定了“公民”概念。例如, 1934年1月第二次全国苏维埃代表大会修改通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第4条规定:“在苏维埃政权领域,工人、农民、红色战士及一切劳苦民众和他们的家属,不分男女、种族(汉、满、蒙、回、藏、苗、黎和在中国的台湾、高丽、安南人)、宗教,在苏维埃法律面前一律平等,皆为苏维埃共和国的公民。为使工农兵劳苦民众真正掌握着自己的政权,苏维埃选举法特规定:凡上属苏维埃公民,在十六岁以上者皆有苏维埃选举权和被选举权,直接派代表参加各级工农兵苏维埃的大会,讨论和决定一切国家的、地方的政治任务”。此外,还在第13条中再次使用“公民”一词:“一切苏维埃公民有反宗教宣传之自由,帝国主义的教会只有在服从苏维埃法律时才能许其存在。”但是,在其后1941年11月17日陕甘宁边区第二届参议会第一次会议通过的《陕甘宁边区施政纲领》、1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次会议通过的《陕甘宁边区宪法原则》中则完全看不到“公民”一词的影子,同时也不再使用“国民”一词,一律采用“人民”作为基本权利义务的主体。其中的原因应当合理地解释为根据地时期政权建设带有很强的模仿性,最重要的法律文件存在模仿和照搬苏联宪法和法律文件术语的现象,并没有在宪法学理论上认真和严格地考察过在宪法文件中使用“公民”概念与使用“国民”、“人民”概念究竟存在什么样的法律差异。

  总之,从清末仿行宪政始到新中国成立止,近半个世纪的立宪活动,由于在宪法学理论上没有对个人与国家之间的政治联系在理论上和在制度做出全面和有效地界定,因此,表述个人与国家之间政治联系的法律术语自然也就呈现多元化的特点,从“臣民”到“国民”,从“国民”到“人民”、“公民”,这些概念在表述个人与国家之间的政治联系方面都没有完全制度化、规范化,存在着简单借用和照搬国外宪法文本的问题,缺少具有中国特色的自成体系的解释理论和制度规范。

  二、新中国宪法发展过程中“公民”概念的沿革与特征    

  (一)《共同纲领》关于“人民”与“国民”的规定

  在建国前夕诞生的起“临时宪法”作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》 中,还没有产生与现代国家相对称的“公民”的概念,只有作为社会革命运动的主力军,具有浓厚政治色彩的“人民”的概念。国家还没有从整体来承认每一个个体可以无条件地享有某些可以对抗国家的“基本权利”。这一点,从《共同纲领》第7条就可以充分反映出来。该条规定:“中华人民共和国必须镇压一切反革命活动,严厉惩罚一切勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党反革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子。对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家,在解除其武装、削减其特殊势力后,仍须依法在必要时期内剥夺他们的政治权利,但同时给予生活出路,并强迫他们在劳动中改造自己,成为新人。假如他们继续进行反革命活动,必须予以严厉的制裁”。上述规定很显然带有革命和专政的色彩,并不存在由国家无条件予以保障的“公民的基本权利”。不过,《共同纲领》仍然在新民主主义革命的理论指导下,确立了一些最基本的“人民权利”。这些“人民权利”包括了几种类型:一是以人民为权利的主体,而赋予人民的权利;二是以人民团体为主体,赋予人民团体的权利;三是以少数民族为主体,赋予少数民族的;四是以特定的主体的特殊的利益为前提,明确予以保障的;五是不特定的主体的权利;六是平等权。具体来说,可以包括以下几个方面:

  1、人民的权利

  《共同纲领》总共有4条涉及到了“人民的权利”。包括:(1)中华人民共和国政权属于人民(第12条);(2)人民享有选举权和被选举权(第4条);(3)人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威的自由权(第5条);(4)人民有向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为(第19条第2款)。

  2、人民团体的权利

  《共同纲领》第19条第2款规定:人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。

  3、少数民族的权利

  《共同纲领》中涉及到的少数民族的权利有2条,主要规定:(1)中华人民共和国境内各少数民族,均有按照统一的国家军事制度,参加人民解放军及组织地方人民公安部队的权利(第52条);(2)各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由(第53条)。

  4、保障特定的主体的特殊利益或权利

  《共同纲领》对特定主体的特殊利益或权利的保护主要涉及到:(1)保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产;(2)革命烈士和革命军人的家属,其生活困难者应受国家和社会的优待(第25条);(3)凡已实行土地改革的地区,必须保护农民已得土地的所有权(第27条);(4)保护青工女工的利益(第32条)(5)母亲、婴儿和儿童的健康受到保护(第48条);(6)外国侨民的正当权益受到保护(第58条);(7)外国人因拥护人民利益参加和平民主斗争受其本国政府压迫而避难于中国境内者,应予以居留权(第60条)。

  5、不特定的主体的权利

  《共同纲领》还保护不特定的主体的权利,如该纲领第49条规定;“保护报道真实新闻的自由”。

  6、平等权

  《共同纲领》所保护的平等权主要包括两类性质的平等权,一是民族平等权,如《共同纲领》第9条规定:“中华人民共和国境内各民族,均有平等的权利和义务”。第50条规定:“中华人民共和国境内各民族一律平等”。第51条也规定:“凡各民族杂居的地方及民族自治区内,各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”。二是男女平等权。《共同纲领》第6条规定:“妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会的生活各方面,均有与男子平等的权利”。“实行男女婚姻自由”。

  值得注意的是,《共同纲领》也使用了“国民”的概念,但对“国民”规定的是法律义务和道德义务。如《共同纲领》第8条规定:“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务”。第42条又规定:“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物为中华人民共和国全体国民的公德”。

  从《共同纲领》关于“人民”和“国民”概念的相关规定来看,很显然,作为权利主体的“人民”与作为义务主体的“国民”的法律性质以及所指称的人群的范围是不同的。作为权利主体的“人民”是一个整体概念,并不包括所有的人,只是人群中的“一部分”,而作为义务主体的“国民”则涉及到所有的个体。关于权利主体与义务主体的范围不一致,周恩来在其所做的《关于〈共同纲领草案起草经过和纲领的特点〉的报告》中作了辨析。“人民”是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级,以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。“而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后,消极的是要严厉镇压他们的中间的反动活动,积极的是更多地要强迫他们劳动,使他们改造成为新人。在改变以前,他们不属于人民范围,但仍是中国的一个国民,暂时不给他们享受人民的权利,却需要使他们遵守国民的义务。”

  值得注意的是,从《共同纲领》第7条的规定来看,不属于“人民”的人应当指“勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党反革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子”,“一般的反动分子、封建地主、官僚资本家”,这些人没有“政治权利”,但是“给予生活出路,并强迫他们在劳动中改造自己,成为新人”。这就意味着上述人员除了不享有作为“人民”中一成员依据《共同纲领》可以享有的政治权利之外,其他“权利”并没有被剥夺,特别是作为自然人的基本生存权仍然得到了肯定。

  总之,《共同纲领》由于在建国前夕诞生,因为并不是由全国人民代表大会产生的,个人与国家的政治关系还受到了当时革命战争形势的影响,所以,作为准确反映个人与国家政治联系的“公民”概念自然也就无法生长,“人民”、“国民”作为过渡性的概念,在《共同纲领》中表述了作为与新民主主义国家相对应的个人的法律地位,这一现象既有历史的局限性,也有历史的必然性。

  (二)“公民”概念正式进入宪法和法律文本  

  新中国最早使用“公民”概念的规范性文件被公认为是1953年公布的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,其第4条写到:“凡年满十八周岁之中华人民共和国公民,不分民族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,均有选举权和被选举权”。但通篇除此一处外,并没有其他地方再次涉及到“公民”一词。立法机关对选举法正式使用“公民”代替“国民”并没有做出解释,在邓小平所作的关于该选举法草案的说明中,也丝毫没有提及采用“公民”一词的理由和意义。同期的相关杂志期刊也没有对此做出说明。1953年4月3日《中央选举委员会关于选民资格若干问题的解答》对“居留于我国境内的外国人有无选举权和被选举权”的回答是:凡是居留于我国境内未取得中华人民共和国国籍的外国人,无选举权和被选举权。其业已取得中华人民共和国国籍,并具有公民资格、年满十八周岁者,有选举权和被选举权。在这个回答中将“业已取得国籍者”和“具有公民资格”竟然作为并列的两个条件。说明在该解答中,“公民资格”并没有与“国籍”相挂钩。 与此同时,为准备全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举,做好选民登记工作而颁发的《全国人口调查登记办法》的第3条规定:“凡中华人民共和国国民,均应进行登记。”这样的法律规定似乎表明了国民是具有中华人民共和国国籍的人,而公民资格是一个内涵更加丰富的词汇,并不是取得国籍的当然结果。取得国家国籍即成为一个国家国民,但若没有取得公民资格,就不一定是一个国家的公民。

  “公民”概念正式出现在宪法文本中是1954年宪法。1954年宪法通过规定公民的基本权利,建立起以“公民”身份为基础的人权制度,扩大了《共同纲领》所规定的宪法权利主体的范围,奠定了新中国历部宪法所确立的公民的基本权利的制度基础,发展了人权的基本内涵。1954年宪法关于宪法权利的规定具有以下几个方面的特征:

  1、以公民的基本权利为基础,通过单独设立一章“公民的基本权利和义务”,建立我国公民的基本权利的完整法律结构。

  1954年宪法在第三章“公民的基本权利和义务”中详细地规定了“中华人民共和国公民”所享有的各项基本权利。这些权利包括以下几个方面:

  (1)平等权

  1954年宪法第85条规定:“中华人民共和国公民在法律上一律平等”。

  (2)选举权和被选举权

  1954年宪法第86条规定:“中华人民共和国年满十八岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。但是有精神病的人和依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外”。“妇女有同男子平等的选举权和被选举权”。

  (3)言论、出版、集会、结社、游行和示威的自由

  1954年宪法第87条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利,以保证公民享受这些自由”。

  (4)宗教信仰的自由

  1954年宪法第88条规定:“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”。

  (5)人身自由不受侵犯

  根据1954年宪法第89条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民法院决定或者人民检察院批准,不受逮捕”。

  (6)住宅不受侵犯、通信秘密受保护以及居住和迁徙的自由

  1954年宪法第90条对住宅不受侵犯、通信秘密受保护以及居住自由和迁徙自由作了规定。该条规定:“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯,通信秘密受法律的保护”。“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。

  (7)劳动的权利

  1954年宪法第91条规定;“中华人民共和国公民有劳动的权利。国家通过国民经济有计划的发展,逐步扩大劳动就业,改善扩充劳动条件和工资待遇,以保证公民享受这种权利”。

  (8)受教育的权利

  1954年宪法第94条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关,以保证公民享受这种权利”。“国家特别关怀青年的体力和智力的发展”。

  (9)文化活动权

  关于文化活动权,1954年宪法第95条规定:“中华人民共和国保障公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事科学、教育、文学、艺术和其他文化事业的公民的创造性工作,给予鼓励和帮助”。

  (10)控告权和获得赔偿权

  1954年宪法第97条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有获得赔偿的权利”。

  除了在第三章中详细列举“公民的基本权利”之外,1954年宪法还在总纲和第二章第六节“人民法院和人民检察院”中也涉及到公民的权利,这些权利从性质上来看,也属于宪法权利的范围。这些权利包括:

  (1)生活资料所有权

  1954年宪法第11条规定:“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。

  (2)私有财产的继承权

  1954年宪法第12条规定:“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权”。

  (3)语言文字权

  1954年宪法第77条规定:“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院对于不通晓当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件”。

  2、1954年宪法除了集中规定公民个人的宪法权利之外,还对一些特定主体的特定宪法权利作了规定,这些宪法权利也是以个人身份享受的,但是,与公民身份不完全一致,反映了1954年宪法所规定的宪法权利主体的广泛性。这些“公民的基本权利”之外的特定主体的“宪法权利”包括以下几个方面:

  (1)劳动者的宪法权利

  关于劳动者的宪法权利,1954年宪法有两个条文涉及到这些权利。一是劳动者的休息权,另一个是劳动者获得物质帮助的权利。1954年宪法第92条规定:“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家规定工人和职员的工作时间和休假制度,逐步扩充劳动者休息和休养的物质条件,以保证劳动者享有这种权利”。第93条规定:“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业,并且逐步扩大这些设施,以保证劳动者享受这种权利”。

  (2)妇女的宪法权利

  关于妇女的宪法权利,1954年宪法第96条规定:“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活各方面享有同男子平等的权利”。

  (3)农民的宪法权利

  1954年宪法将农民作为一个特殊类型的享有宪法权利的权利主体,该宪法第8条第1款规定:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。

  (4)手工业者和其他非农业的个体劳动者

  手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权在1954年宪法中也得到了肯定,该宪法第9条规定:“国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权”。

  (5)资本家

  资本家作为过渡时期特殊的宪法权利主体,其拥有的生产资料和资本的所有权也得到了1954年宪法的肯定。该宪法第10条规定:“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权”。

  (6)国外华侨

  1954年宪法对国外华侨的权利给予了关注,延伸了宪法所规定的公民的基本权利的外延。该宪法第98条规定:“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益”。

  (7)外国人

  1954年宪法对外国人的权利也给予了必要的规定。宪法第99条规定:“中华人民共和国对于任何由于拥护正义事业、参加和平运动、进行科学工作而受到迫害的外国人,给以居留的权利”。

  (8)被告人

  1954年宪法在第二章第六节“人民法院和人民检察院”,对被告人的辩护权作了明确规定。该宪法第76条规定:“被告人有权获得辩护”。

  (9)选民

  1954年宪法对选民监督和撤换代表的宪法权利作了明确规定。该宪法第61条规定:“不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选举的监督。地方各级人民代表大会的选举单位和选民有权依照法律规定的程序随时撤换自己选出的代表”。

  (10)婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护

  1954年宪法第96条规定:“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”。这一规定有助于保护因此而产生的相关的公民的基本权利。

  《共同纲领》作为具有临时宪法作用的宪法性文件,对宪法权利的设定还只是为了适应新民主主义革命的特点,特别是适应阶级斗争的需要,所以,在敌我界限非常明确、阶级斗争异常激烈的情况下,新中国政权只可能将权利赋予人民,而不可能赋予敌人,更不可能建立起适用于不分敌我的“公民身份”的权利制度。这种权利规定方式是与建国初期的政治、经济和文化的具体形势和特点分不开的。因此,对于人民的敌人,在法律上不是赋予他们权利,而是要建立必要和有效的控制手段,来防止敌人破坏和颠覆新生的共和国。《共同纲领》第7条非常明确地表达了对人民的敌人要实行专政和制裁的立法旨意。该条规定:“中华人民共和国必须镇压一切反革命活动,严厉惩罚一切勾结帝国主义、背叛祖国、反对人民民主事业的国民党反革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子。对于一般的反动分子、封建地主、官僚资本家,在解除其武装、削减其特殊势力后,仍须依法在必要时期内剥夺他们的政治权利,但同时给予生活出路,并强迫他们在劳动中改造自己,成为新人。假如他们继续进行反革命活动,必须予以严厉的制裁”。而1954年宪法虽然对人民的敌人的权利也作了必要的限制,但又通过规定“公民的基本权利”的方式来给予那些老老实实地改造的“封建地主、官僚资本家”以“生活出路”,也就是说,除了政治权利受到必要的限制之外,其他性质的“公民的基本权利”还是有条件地可以行使的。尤其是1954年宪法第85条规定:“中华人民共和国公民在法律上一律平等”。这一规定实际上是肯定了那些老老实实地改造的“封建地主、官僚资本家”在一般的宪法权利方面是与普通公民平等的。这就体现了现代宪法所强调的“国家与公民”相互对应的政治国家的基本法律特征。

  1975年、1978年宪法虽然是在文革时期产生的,其中许多内容带有极左思想的痕迹,但是,从制度构建的层面来看,1975年宪法对宪法权利的规定并没有背离1954年宪法的宗旨,除了保留了1954年宪法所规定的“公民的基本权利”的权利体系和结构,而且,还根据当时的历史条件,对“公民的基本权利”的内容做了适当地增减,有些权利规定还带有一定的历史进步性,所以,从整体上来看,1975年宪法所确立的宪法权利制度在1954年宪法所确立的宪法权利制度上有所发展,而没有出现明显的倒退迹象。

  从1954年、1975年和1978年宪法关于“公民”概念的规定来看,“公民”概念基本上是作为“基本权利”的权利主体而存在的。但由于受到建国以来各种政治因素的影响,对于“公民资格”在宪法文本中始终没有加以确认,因此出现了有公民的基本权利的宪法规范,但却没有行使公民的基本权利的权利主体的界定。这种公民的基本权利制度的设计方式在法理上是存在严重缺陷的,在制度实践中也不利于真正建立起保障公民的基本权利实现的具体法律保障制度。

1,2

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