《生态环境法典》“保障公众生态环境权益”立法目的释评
刘卫先 付建斌

内容提要：《生态环境法典》首次将保障公众的“生态环境权益”作为我国环境保护基本法律的立法目的，是法典在立法目的上的一个重大创新，不仅是法律技术的进步，更是生态文明时代价值取向的集中体现。这一立法目的，标志着中国生态环境保护从行政监管权的一元中心阶段转向重视公众生态环境权益的多元共治新阶段，是国家治理理念、治理方式在生态环境领域的深刻变革，为建设人与自然和谐共生的中国式现代化奠定了坚实的法治根基，对实现中华民族永续发展具有里程碑意义。准确理解和把握“保障公众生态环境权益”立法目的，需要从微观上对其进行法理阐释，明确其规范含义，解释其规范功能，确定其应然要求，以准确揭示其法律内涵。目前，《生态环境法典》并未将公众生态环境权益的保障集中规定于某一编某一章节，而是通过生态环境信息公开制度、公众参与制度、公众监督举报制度、人居环境维护制度以及救济制度的体系协同，系统构建公众生态环境权益保障的制度体系。尽管如此，《生态环境法典》“保障公众生态环境权益”立法目的的有效实现，仍面临着国家机关和社会公众两个方面的挑战，需要在法典实施中加以应对和完善。

关键词：《生态环境法典》  生态环境权益  时代意义  法理阐释  制度保障  实施挑战　

《生态环境法典》（下文简称《法典》）第一条明确将保障公众“健康”与“生态环境权益”并列，作为立法目的之一。这是《法典》在《环境保护法》所确定的“保障公众健康”立法目的的基础上，首次将保障公众的“生态环境权益”作为环境保护基本法律的立法目的，既是《法典》在立法目的上的一个重大创新，也体现了社会主义新时代我国生态环境保护法治的一个重要转型。《法典》“保障公众生态环境权益”立法目的具有极其丰富的内涵，需要准确地理解和把握，以指导和促进《法典》的精准全面实施。

一、《法典》“保障公众生态环境权益”立法目的的时代意义

《法典》将“保障公众生态环境权益”作为立法目的，不仅是法律技术的进步，更是生态文明时代价值取向的集中体现。它标志着中国生态环境保护从行政监管权的一元中心阶段转向重视公众生态环境权益的多元共治新阶段，是国家治理理念、治理方式在生态环境领域的深刻变革。这一立法目的的确立，为建设人与自然和谐共生的中国式现代化奠定了坚实的法治根基，对实现中华民族永续发展具有里程碑意义。

（一）“保障公众生态环境权益”是对新时代社会主要矛盾的立法回应，彰显“以人民为中心”的生态文明思想

《法典》确立“保障公众生态环境权益”的立法目的，体现我国社会主要矛盾转化背景下法治功能的时代要求。我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，“美好生活需要”体现了社会的进步以及发展阶段的提升，是对旧矛盾的扬弃。它不仅对物质文化生活提出了更高的要求，更涉及公平、法治、环境等方面的要求，其中，生态环境问题已成为矛盾最集中、最具张力的领域之一。与传统意义层面的人身权、财产权等不同，生态环境权益具有显著的复合结构，它既直接关系到个体的生存、健康与生活质量，又高度地依赖生态系统的完整性与稳定性；既可以表现为具体的权利行使，又具有公共性与抽象性。因此，生态环境问题往往容易引发社会的不满甚至治理信任危机。此外，生态环境保护也是检验国家治理中是否以人民为中心的一个关键场域。

《法典》将“保障公众生态环境权益”作为立法目的，推动生态惠民、生态利民，满足人民对美好生活的向往。随着经济社会发展，公众对环境质量的要求已从“生存型”转向“品质型”，清洁的空气、干净的水、优美的景观成为基本民生需求。“保障公众生态环境权益”的立法目的，直接回应了人民日益增长的优美生态环境需要，体现了执政为民的根本宗旨。此外，这一立法目的将生态环境质量改善与公众切身权益相挂钩，使生态文明建设成果可感知、可享有，增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。坚持以人民为中心，是编纂《法典》的基本立场与原则，直接体现在“保障公众生态环境权益”立法目的上。《法典》将“保障公众的生态环境权益”作为核心的出发点和落脚点，从制度设计到条款落实，全过程体现公众权益需求，回应人民的关切，着力解决威胁公众健康的突出环境问题，真正落实“良好的生态环境是最普惠的民生福祉”理念。《法典》在立法目的中明确“保障公众生态环境权益”，意味着生态环境领域中长期存在的结构性不平衡问题已被纳入法治视野。首先，它将公众在面对生态环境问题时享有的权利和利益从政策性宣示或主张提升为明确的规范要求，为公众在环境管理、决策以及监督中提供了坚实的法律依据。其次，这一规定对于公众在生态环境管理中的主体地位进行了确认，要求立法必须构建并完善相应的渠道或救济机制，使公众不再仅是环境风险的被动承受者，而是权益享有者与治理参与者。此外，它还为生态环境法治提供了一种超越技术理性的价值判断标准，即相关制度安排是否回应了公众对良好生态环境的合理期待。因此，在我国社会主要矛盾发生转化的背景下，《法典》将“保障公众生态环境权益”确立为立法目的，是对人民日益增长的优美生态环境需要所作出的根本性、系统性法治回应。《法典》通过法律规范来矫正发展过程中积累的环境利益失衡，其更深层的意义在于，将生态环境保护内嵌于“高质量发展”与“高品质生活”的协同进程之中，实现生态环境保护与经济社会发展的协同共进，成为满足人民对美好生活向往、促进社会公平正义和实现中国式现代化不可或缺的法治基石。

（二）“保障公众生态环境权益”是对国家发展转型的立法回应

将“保障公众生态环境权益”明确纳入《法典》第一条的立法目的，在我国生态环境法律规范体系中具有显著的时代意义。这一规定并非对既有环境法立法目的的简单补充，而是对国家发展范式、任务变迁以及法治功能发生系统性转型的明确立法回应。在较长的一段时间内，我国的环境法律规范深嵌于“发展型国家”的语境中，其规范内容重心在于通过命令控制手段对经济增长所伴生的环境问题进行控制和管理，环境保护沦为促进经济发展的一种工具或手段。例如，于1979年制定试行、1989年正式颁布的《环境保护法》，在其立法目的中明确规定“促进社会主义现代化建设的发展”《环境保护法》（1989年）第1条。同时，在社会主义现代化发展和以经济建设为中心的背景下，该规定甚至演化出了“经济优先，环境保护为经济服务”的价值观。此外，污染防治法等环境单行法同样存在上述问题，其规范逻辑更多地体现为“促进发展，导致污染，污染治理”的事后调整模式。例如，《水污染防治法》(2008年）将“促进经济社会全面协调可持续发展”《水污染防治法》（2008年）第1条。作为立法目的，并为促进发展明确了许多环保措施。在这一模式中，公众更多地被视为环境质量改善的客体或行政执法的协助者，极少涉及其权益保障的内容。

随着生态文明被确立为国家发展整体战略的重要组成部分，生态环境问题不再只是经济增长的外部性后果，而是关系人民生活质量、社会公平正义以及中华民族永续发展的基础性议题。生态环境治理模式也从以往的单一“命令控制”模式，转变为包括“命令控制”“经济激励”“信息引导”等多种规制方式的综合治理模式。生态环境价值的二元性也逐渐得到关注和重视，即认为生态环境集经济价值和生态价值于一体，片面关注生态环境经济属性地发展经济不应是环境法的目的。《法典》通过确立“保障公众健康和生态环境权益”的立法目的，表明立法已不再满足于通过改善客观环境状况来间接惠及公众，而是正式开始正面承认公众的生态环境权利以及对生态环境所享有的利益，并将其上升为国家立法应当实现的规范目标。从规范功能上看，立法目的中的“保障公众生态环境权益”，为《法典》提供了一项具有统摄性的要求，无论是污染防治制度的完善，还是生态保护与修复制度的体系化，抑或是绿色低碳发展机制的明确，正当性基础之一就是，最终均可回溯至有助于实现“保障公众生态环境权益”的目标。此外，“保障公众生态环境权益”立法目的在一定程度上将生态环境保护等同于公众生态环境权益保护，进而在规范上明确了生态环境作为公共利益的法律地位，进而需要作为公共利益代表的国家加以保障和供给，强调国家的保障义务，要求国家通过制度供给和有效监管履行其保障职责。在此基础上，《法典》通过整合、集成、优化、提升现有的环境法律体系，为公众环境权益提供从预防、规制到救济的全过程、多层次、系统化法律保障体系，推动了环境治理从“管理主义”向“权益保障”转型。因此，“保障公众生态环境权益”立法目的的确立，在一定程度上标志着我国的生态环境法治从以发展为中心的环境管制法开始转向更高水平的保障公众生态环境权益以实现生态环境保护与经济社会发展协调的生态文明法治。

（三）“保障公众生态环境权益”衔接国际人权话语，为全球环境治理贡献中国方案

从更加宏观的视角来看，将“保障公众生态环境权益”确立为《法典》的立法目的之一，具有鲜明的国际时代意义。这一表述在理念上与国际环境法中的“环境权”“公众参与”以及“代际公平”等理论形成了高度呼应，但同时又体现出了中国环境法治语境下的制度特色。在全球环境治理体系中，公众生态环境权益的保障已越来越成为衡量一国环境法治水平的重要指标。从1992年联合国环境与发展大会通过《里约宣言》确立公众参与原则，到国际法律文件和部分国家宪法确立环境权，生态环境问题越来越频繁地通过权利语言加以表述。但是，单纯依靠权利路径救济生态环境并不一定合理可行。以环境权为例，不同国家在如何理解环境权的主体范围、权利内容以及其与国家发展目标的关系等方面都存在显著差异，加剧了环境权的模糊性，使其难以通过传统权利救济运行逻辑实现权利期待。此外，在面对生态环境的整体属性时，通过环境权行使实现环境保护的目标也难以达成，因为，权利的主张和行使带有碎片化的特征，而这与客观生态的整体性相悖。所以，针对环境权入典的问题在我国理论界一直存在争议。

相较之下，《法典》并未直接采用“环境权”等高度抽象的概念，而是采用了“公众生态环境权益”这个具有弹性的表述，将个人利益、公共利益与国家环境义务等内容进行有机结合。此种立法技术的选取，既回应了公众对环境权益保障的现实诉求，又尽可能地避免了因概念不确定性而带来的理论和实践争议，尤其是环境权法定化的争议。《法典》跳出理论或概念的纷争，将立法焦点置于更具操作性的权益保障。通过生态环境权益的保障，《法典》能够系统回应并落实宪法中关于国家环境保护义务、公民相关权利的规定，同时，也转化落实了国际法律政策文件的相关要求，与国际人权话语衔接，为中国积极参与全球环境治理提供了坚实的国内法基础，进而塑造了中国生态环境法治的独特话语体系。尤其是在全球气候变化、生物多样性保护等议题受到国际社会越来越多关注的背景下，以公众生态环境权益保障为目的之一的国内立法，更能彰显中国生态环境法治的时代定位。像《民法典》一样，《法典》也能反映中国环境法学的本土性知识、体系性知识，为中国环境法学知识的国际性对话提供平台与基础，并为全球的环境治理提供中国智慧与中国方案。因此，“保障公众生态环境权益”不仅是回应国内社会转型的时代命题，也是中国环境法在全球环境治理语境中实现自主表达与制度自信的重要内容。

二、《法典》“保障公众生态环境权益”立法目的的法理阐释

准确理解和把握《法典》“保障公众生态环境权益”立法目的，不仅需要从宏观上把握其时代意义和价值，更需要从微观上对其进行法理阐释，明确其规范含义，解释其规范功能，确定其应然要求，以准确揭示其法律内涵。

（一）“公众生态环境权益”的规范含义

对《法典》第一条中“保障公众生态环境权益”进行法理阐释，首先必须澄清一个基础性问题，即此处所称“公众生态环境权益”，在规范意义上究竟应当如何理解。如果不对其进行规范含义的阐述，立法目的条款中的“保障公众生态环境权益”表述，极有可能被误解为对既有环境权理论的简单承继，甚至被期待为一种可以直接进行主张的主观权利。该规定的首要意义并不在于创设一种新的、可直接主张的权利类型，而在于对生态环境这一人类生存与发展所依赖的自然基础进行明确的规范性定位。因此，对于“公众生态环境权益”的理解，应当从其指向的规范对象及其规范结构入手。

从规范对象来看，生态环境权益所指向的并非公众在生态环境领域所享有的某一项或若干具体权利，而是公众在生态环境方面所享有的所有权利与利益的总称。生态环境并非一般意义上的客体资源，而是人类社会产生、存在与发展的物质前提和自然基础。正因如此，对生态环境的法律保护无法仅停留在对污染行为的禁止或对资源利用的调控层面，而必须通过规范明确其地位，使其成为法律秩序中不可被任意牺牲的基本利益。所谓“生态环境权益”，正是在这一意义上，对自然基础进行规范表达的结果。

从规范结构上看，生态环境权益不符合传统主观权利的构造方式，其主体虽以“公众”加以明示，但该主体并非若干独立个体的简单集合，而是具有明显的集体属性。它不仅代表着个体在生态环境方面享有的权利和利益，同时也强调作为整体的公众在生态环境方面的权利和利益。所以，与传统主观权利不同，生态环境权益并不以个体自由处分为核心，而强调生态环境对人类整体生存与发展所具有的基础性意义。其规范重心并非赋予个体以完全排他的支配权，而是确认公众在生态环境方面所享有的正当权利与利益，并要求国家在制度设计与公共决策中对该利益给予持续、优先的保护。相应地，其内容亦难以通过列举具体权能的方式加以穷尽，而更多体现为对国家和社会提出的持续性保障要求。

在我国的立法实践中，生态环境权益的提出具有清晰的发展脉络。无论是宪法中关于自然资源归国家所有的规定，还是各环境与资源单行立法中对公众环境利益的制度性保护规定，都表明我国未将生态环境简单地视为个体成员可自由支配的客体。相反，立法始终试图在公共所有、国家管理以及公众利益之间建立一种平衡。生态环境权益便是在这一结构中寻求平衡的一种概念提炼与表达。这种思路同样出现在我国相关的政策文件中。《国家人权行动计划（2021—2025年）》将环境权利明确列为独立的人权类型，使其与经济、社会和文化权利，公民权利和政治权利并列，并强调其集体性特征。该行动计划已清晰地表明，我国已经将生态环境相关权利纳入基本人权的视野进行考量，并明确其并非单纯的个体权利，而是具有鲜明集体性特征的人权形态。据此可以认为，《法典》所规定的“生态环境权益”，并不是《法典》内容中具体权利条款的替代物，也不是一种需要在权利类型上作出精确归类的新权利，而是一种属于法典价值层面的规范性概念。它通过对自然基础的权益化表达，为整个《法典》确立了稳定的利益指向和解释基准，从而使“保障公众生态环境权益”成为一项具有现实约束力的立法目的，而非抽象宣示。

（二）“公众生态环境权益”的规范功能

在明确“公众生态环境权益”并非一项具体权利，而是一种位于法律价值层面的规范性概念之后，进一步需要阐明的问题是，这一概念为何被置于《法典》的立法目的中，其在《法典》规范体系中究竟发挥着何种功能。

从立法目的的规范功能来看，立法目的是立法机关对其制定的相关法律规范所追求的价值目标的最直接表达，其核心作用并不在于直接设定具体的权利义务，而在于确立法律整体的价值取向与目标导向。《法典》的立法目的可以分为三个层次：一是基础或直接目的，即“保护生态环境，防治污染和其他公害，保障公众健康和生态环境权益，维护生态安全”。这是《法典》最直接、最基础的目的，立足于当前最紧迫的环境挑战，强调通过污染治理与生态保护双重路径，切实满足人民群众对优美生态环境的向往，守护人民健康与基本生态环境权益，筑牢国家生态安全屏障。有学者认为这些内容属于人的环境安全利益，是底线目的。二是战略目的，即“推动绿色低碳发展，建设生态文明”。该目的着眼于长远发展与根本转型，旨在通过法律规范的引导和约束，将生态文明理念深度融入到经济社会发展全过程，推动产业结构、能源结构和生活方式向绿色低碳方向系统性转变，建设“生态文明”这种更高形式的文明形态。三是终极目的，即“全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，实现中华民族永续发展”。该目的将生态文明建设深刻融入中国式现代化的历史进程与民族复兴的宏伟目标之中，既彰显了“美丽中国”这一关乎人民福祉、民族未来的长远愿景，也昭示了“人与自然和谐共生”是中国式现代化的核心内容与本质要求，旨在确保中华民族在永续发展的道路上根基牢固、生生不息。三个层次的目的，相互联系，层层递进，符合《立法技术规范（试行）》确定的由具体到抽象以及由微观到宏观的立法目的要求，强调统摄性与方向性，为《法典》确立了价值取向和目标指引。

“保障公众生态环境权益”之所以被置于立法目的条款之中，是因为生态环境权益并不指向单一的制度工具，而是指向生态环境法治所要维护的根本利益状态。如果将其直接转化为某一项具体的权利，不仅难以穷尽其内涵，而且可能遮蔽其对不同制度安排所应发挥的统摄作用。生态环境治理涉及高度复杂的科学判断、风险评估与利益权衡，法律规范不可避免地需要为行政执法与制度设计预留一定的弹性空间。如果将公众生态环境权益直接构造为内容明确、可即时主张的权利，反而可能在实践中压缩制度运作所必需的调适余地，甚至引发权利冲突等问题。因此，通过立法目的条款的形式确认保障公众的生态环境权益，可以使其成为解释和协调《法典》内部不同制度安排的重要价值标准。具体而言，《法典》中关于信息公开、公众参与、举报投诉等规定，虽然在规范形态上表现为具体的权利，但其设置的目的并不在于权利本身的独立实现，而在于通过这些制度工具，服务于公众生态环境权益的整体保障。也正因为如此，具有统摄性功能的“保障公众生态环境权益”的规定不仅为相关制度的确立及其体系逻辑的自洽指明了方向，也为《法典》内部诸多弹性条款提供了重要的解释基准，即以“是否有利于保障公众生态环境权益”作为判断解释是否正当的重要规范标准。

（三）“保障公众生态环境权益”的应然要求

在界定公众生态环境权益的规范内涵，并阐明其作为立法目的在法典体系中的功能之后，还需要进一步从应然层面对“保障公众生态环境权益”的法治要求加以确定，从而为后续的规范评估与完善奠定基础。

首先，“保障公众生态环境权益”立法目的意味着生态环境作为公共物品的公益属性以及国家（政府）作为公益代表者的保护责任与义务。公共物品是指在消费层面具有非竞争性与非排他性的物品，非竞争性是指某人对资源的消费和使用并不减少其他人可用的资源数量，非排他性是指资源的物理或者生物特性使得某人占有该资源时也不妨碍其他人的占有。生态环境属于典型的公共物品，每个人都可以享用生态环境提供的好处并且不减少其他人的享用数量，同时生态环境的特性使得个人占有生态环境时也不妨碍他人的占有。由于外部性的存在，公共物品不能通过市场机制提供，政府在这一过程中扮演着公共物品主要提供者的角色。在此背景下，公众生态环境权益的保障与实现不可能依赖个体自发的行动或市场机制，而需要以国家或公权力机构为保障，确立国家作为公众生态环境权益保障主体的基本地位。国家责任通过立法、制度构建与规范运行，确保公众生态环境权益不因制度缺位或规范失灵而被侵蚀。在此意义上，公众参与、社会监督等制度并非国家责任的替代，而是围绕国家保障责任展开的补充性机制。此外，国家（政府）还负有消极不侵害义务，当其侵害公众生态环境权益时，也需要承担相应的责任。

其次，“保障公众生态环境权益”立法目的的实现路径应当体现整体统合性的要求。立法目的指向的不是单一的制度或特定的条款，而是整个法典的内容，是法典整体的价值取向。因此，“保障公众生态环境权益”不应该被理解为通过若干权利条款或程序性安排的简单叠加即可实现。恰恰相反，“保障公众生态环境权益”需要依赖于不同制度之间的协调运行，不同规范之间的统合配合，包括《法典》总则编的一般性规定，污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编的特殊性要求以及法律责任编的相关规定等共同发挥作用。立法目的所体现的统摄性要求，意味着在法律解释和适用过程中，应当避免对相关制度作碎片化、孤立化理解，而应当坚持体系解释的立场，从《法典》整体结构出发考察不同规范之间的组合效果是否共同服务于公众生态环境权益的保障。

最后，判断是否实现“保障公众生态环境权益”这一立法目的，应当结合具体情境，考察国家是否通过合理的制度安排和规范运行，对已知风险和不确定性风险作出了与其职责相匹配的回应。立法目的中“保障公众生态环境权益”的要求，应当以国家职责规范的模式展开，并将其理解为一种以合理性和尽责性为核心的保障责任。一方面，这样理解避免了将生态环境法治成效等同于环境质量结果的好坏，从而防止在复杂的现实环境中对国家保障责任作出过度或失衡的评价；另一方面，它也防止以不确定性为由削弱国家应当承担的保障职责，使立法目的成为宣示性的条款。这种以制度尽责为核心、以合理性评价为方法的责任框架，为《法典》具体制度如何落实保障公众生态环境权益提供了评价标准，也为《法典》实施过程中可能面临的制度不足和实践挑战预留了必要的制度空间。

三、《法典》对“公众生态环境权益”的制度保障

公众生态环境权益所指向的是以良好生态环境为核心内容、面向社会整体而存在的一种公共性权益，其归属具有明显的整体性和非排他性。在此意义上，实现生态环境权益的保障需要通过制度设计，将这一整体性的生态环境法益转化为公众可以实际行使的权利形态。质言之，面向公众的制度安排是保障生态环境权益实现的手段和工具。为此，基于立法目的的功能定位，在明确“保障公众生态环境权益”的总体要求下，《法典》通过制度设计，将这一目的具体落实到不同编章的规范安排之中。具体而言，《法典》并未将公众生态环境权益的保障集中规定于某一编某一章节，而是通过生态环境信息公开制度、公众参与制度、公众监督举报制度、人居环境维护制度以及救济制度的体系协同，系统构建了公众生态环境权益保障的制度体系。

（一）生态环境信息公开制度

信息公开是公众生态环境权益得以成立和实现的前提条件，因而，生态环境信息公开制度在公众生态环境权益保障制度体系中具有基础性的地位。生态环境问题通常具有专业性和信息不对称性，若缺乏充分的信息公开，公众便无法知悉生态环境状况、污染排放情况或相关决策及其依据，其参与生态环境管理与决策的可能性将会大大削弱，不利于其生态环境权益的保障。通过确立生态环境信息公开制度，《法典》在制度上降低了公众获取环境信息的门槛，使公众能够在充分知情的基础上参与生态环境治理过程。

在总则编中，《法典》第23条规定国家建立健全生态环境信息共享机制，为生态环境信息的系统公开奠定了制度基础。总则编第九章进一步细化了信息公开的具体内容和方式，对生态环境信息公开的责任主体、公开范围（第138条），以及准确性（第139条）作出了要求。此外，在基本制度层面，总则编还广泛设置了向社会公开的具体要求，例如，生态环境保护目标完成情况的考核结果应当向社会公开(第27条)；限期达标规划、改善规划及其实施方案应当及时公布（第62条）；生态环境标准应当及时公布供公众免费查阅、下载（第73条）；突发环境事件损害评估结果应当及时公布（第126条）等。

污染防治编中，信息公开主要聚焦于直接涉及公众生态环境权益的排污和风险等信息。这也是《法典》污染防治编“保障公众生态环境权益”规定的主要组成部分。例如，在污染防治编通则分编中，要求实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者要按照规定向社会公开污染物排放种类、排放浓度和排放量等信息（第185条）；在大气污染防治中，生态环境主管部门应当对突发环境污染事件产生的大气污染物及时监测并公开监测信息（第198条）；在土壤污染防治中，应当公布土壤污染重点监管单位名录（第414条）；在固体废物污染防治中，生活垃圾处理收费标准亦应当及时公布（第515条）。

生态保护编中，对公众生态环境权益的保障主要通过生态保护信息和名录的公开予以实现。通过向公众公布这些内容来加强其对生态保护的理解，保障其生态环境知情权。一方面，生态保护编一般规定中要求国家加强自然资源和生态状况的调查评价，建立健全监测网络，并依法共享和发布调查评价和监测信息（第688条），该要求在湿地（第725条）、海洋（第736条）、野生植物（第837条）等具体生态系统、资源要素的规定中得到了细化；另一方面，生态保护编要求“国家重点保护经济水生动植物资源名录”（第797条）、“野生动物重要栖息地名录”（第815条）、“中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录”（第826条）等均应向社会公布。

绿色低碳发展编同样规定了信息公布的内容，以此增强公众对绿色低碳发展内容的认识，培育其绿色观念。例如，《法典》规定实行能源效率标识管理的产品目录和具体管理办法（第1011条）、非化石能源开发利用情况的监测信息（第1018条）、气候变化监测信息（第1028条）等向社会公布。

（二）生态环境公众参与制度

公众参与制度是保障公众生态环境权益的重要环节，其核心功能在于使公众生态环境利益能够在生态环境决策形成之前被识别、表达并被纳入考量范围。生态环境决策可能涉及规划制定、项目启动以及重大政策选择，其影响具有广泛性和长期性。《法典》通过设置公众意见征求、听证以及鼓励参与等制度安排，使公众能够在相关决策形成过程中表达利益诉求并对决策产生影响。此种制度设计使生态环境保护不再单纯依赖行政机关的单向治理，而是引入社会参与力量，从而在制度层面强化了生态环境治理的民主性与公开性，也为公众生态环境权益的保障提供了支持。

《法典》总则编的功能在于通过明确生态环境领域中重要的法律原则以及法律制度，统领法典分则规范并指导生态环境单行法立法与适用。《法典》在总则编的环境法基本原则中通过明确公众参与原则（第6条），为公众生态环境权益的保障提供了原则依据，使其成为贯穿法典的基本要求。公众参与原则作为一项成熟的环境法基本原则，为相关制度设置提供了稳定的价值基础。在具体制度层面，总则编通过明确公众参与生态环境保护的权利义务规定，将社会组织和公众参与转化为了系统的法律规范。第143条规定，在生态环境领域编制规划、制定标准、开展生态环境影响评价等，应当采取听证会、公开征求意见等方式，保障公众参与生态环境保护的权利。该要求在第65条、第72条、第90条、第101条等条款中得到进一步细化。此外，还要求国务院有关部门和县级以上地方人民政府组织在制定经济、技术政策和措施时除了考虑对生态环境的影响之外，也需要听取有关方面和专家的意见（第26条）。

在污染防治编中，公众参与主要通过征求意见程序加以体现。例如，在污染防治编通则分编中，“制定需要填报排污登记表的企业事业单位和其他生产经营者范围名录”应当征求公众等意见（第186条）；在危险废物污染防治中，编制危险废物集中处置设施、场所建设规划时应当广泛征求有关方面的意见（第530条）；在噪声污染防治中，制定噪声污染综合治理方案亦应当征求有关专家、公众等的意见（第587条）。

在生态保护编中，公众参与更多体现为鼓励多元主体共同参与的制度安排。例如，在自然保护地制度中，明确国家建立健全政府、企业事业单位、社会组织和公众共同参与保护的长效机制（第863条）；在生态修复制度中，强调国家坚持政策支持、企业和社会参与、市场化运作，鼓励社会资本参与生态修复的全过程（第930条）。

在绿色低碳发展编中，公众生态环境参与权主要体现为对公众参与绿色低碳发展环节或过程的引导与激励，其中，以绿色消费最为典型。比如，《法典》通过要求国家建立健全绿色消费激励机制，推广绿色低碳生活方式，推动消费模式绿色转型（第992条），促进公众在日常生活层面参与生态环境保护与气候应对。

（三）公众监督与举报制度

在行政监管资源有限、生态环境风险却分布广泛的现实背景下，仅依靠行政机关难以实现对所有生态环境不良或违法行为的有效监管。为此，《法典》通过建立公众监督与举报制度，将公众吸纳为生态环境治理结构的重要力量，使其成为生态环境治理的重要信息来源和监督主体。监督举报的规定，不仅保障了公众的生态环境监督权，还在一定程度上弥补了行政监管资源的有限性，有助于提升生态环境治理的有效性。

《法典》总则编第九章明确鼓励公民、法人和其他组织对生态环境保护公共事务进行监督（第144条），并规定当发现任何单位和个人有污染环境、破坏生态等行为或发现地方各级人民政府，负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构不依法履行职责时，公众均有权举报（第145条）。另外，法律责任编通过规定相关政府部门和机构在发现或接到举报后未及时依法查处的法律责任（第1062条），进一步强化了举报制度的实际效力。同时，《法典》通过反打击报复条款为公众监督提供安全保障，第146条明确禁止对举报人实施打击报复行为，法律责任编第1238条则进一步规定了打击报复举报人的法律责任。这种制度设计，表明公众监督不是“道德勇气”的结果，而是受到法律保护的正当行为，从而降低了公众参与监督的现实风险。

此外，《法典》不仅从公众的角度鼓励其行使生态环境监督权，还从被监督主体的角度要求相关单位应当主动接受社会监督。比如，污染防治编通则分编中要求“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者”按照规定公开污染物排放信息，接受社会监督（第185条）；固体废物污染防治中，要求“产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位”应依法及时向社会公开固废污染防治信息，接受社会监督（第485条）；清洁生产中，要求实施强制性清洁生产审核的企业应将非涉密的审核结果公开，接受公众监督（第967条）等。

（四）人居环境维护制度

环境权利可以分为程序性环境权利与实体性环境权利。除了对公众生态环境参与权、知情权以及监督权等程序性权利的保障，《法典》还通过人居环境维护等措施保障公众的实体性生态环境权益。实际上，《法典》所有促进生态可持续的条款都可以间接实现“保障公众生态环境权益”的目的，而人居环境是与人类生活密切相关的地表空间，是人类赖以生存的基地，也是人类利用和改造自然的主要场所，是公众生态环境权益的直接体现。环境清洁与安宁是人民进阶的利益需求，人居环境维护指向生活空间清洁舒适、健康安全以及和谐安宁，系统回应了良好的生态环境是最普惠的民生福祉理念，是积极维护人民环境清洁安宁权益的重要体现。《法典》通过对人居环境的维护使公众生态环境权益的保障不仅停留在程序参与层面，也体现在具体环境品质的持续改善之中。

第一，为保障生活空间的清洁舒适，在农村人居环境维护方面，《法典》第46条第2款确立了各级人民政府改善农村人居环境的职责，并通过在生活垃圾污染防治中规定地方各级人民政府的农村生活垃圾污染防治义务予以衔接（第503条）；在城乡建设方面，《法典》第47条以城乡居民的生活空间为核心，将自然要素、景观资源以及公共绿地纳入人居环境质量的核心评价因素，并强调各因素的统筹考量。

第二，为保障生活空间健康安全，土壤污染防治明确要求保障人居环境安全（第396条）；机动车船等大气污染防治中则要求县级以上地方人民政府加强并改善城市交通管理，优化道路设置，保障人行道和非机动车道的连续、畅通（第219条），为公众安全出行的居住环境提供保障；危险废物防治中，在发生或者有证据证明可能发生危险废物严重污染、威胁居民生命财产安全时，相关部门应当及时报告（第541条）；在电磁辐射污染防治中则要求新建、改建、扩建一类电磁辐射设施应当避让人口密集区域（第661条）等。

第三，为保障生活空间和谐安宁，污染防治编规定禁止在居民住宅区和学校、医院、疗养院、养老院等周边新建、改建、扩建可能造成土壤污染的建设项目（第427条）；并划定噪声敏感建筑物集中区域，加强其噪声污染防治（第553条）；通过增强噪声污染防治意识共同维护生活环境安宁（第589条）。生态保护编则通过开展国土绿化行动，绿化美化城乡，促进人居环境健康、安全和宜居（第692条）。

（五）公众生态环境权益救济制度

即使在确定信息公开、公众参与、监督举报等制度并维护人居环境的背景下，生态环境损害仍有可能发生，因此需要通过救济机制为权益受损提供纠正路径。为此，针对生态环境相关损害的救济问题，《法典》明确了不同类型损害的救济渠道，不仅规定了生态环境私益损害的救济方式，还明确了生态环境公益损害的救济路径。两者并行不悖，共同致力于实现生态环境相关损害的填补与救济。一方面，《法典》法律责任编明确赋予公众以私人主体身份维护自身权益的救济路径。根据《法典》第1053条的规定，因污染环境、破坏生态造成他人民事权益损害的，行为人不论有无过错，均应承担民事责任；第1077条进一步规定，相关侵权纠纷既可以通过当事人协商、行政调解解决，也可以由当事人直接向人民法院提起诉讼解决，从而在救济层面确认了公众作为直接受害者的独立诉权。同时，《法典》将生态环境民事诉讼的诉讼时效设定为五年（第1054条），有效回应了生态环境中损害发现具有延迟性的特征。

另一方面，《法典》法律责任和附则编通过环境民事公益诉讼制度保障公众对环境公共利益的维护权。《法典》第1075条以“损害社会公共利益”为核心判断标准，将环境污染和生态破坏行为纳入民事公益诉讼的调整范围，并通过明确起诉主体，构建起由国家与社会共同参与的公益司法保护机制。通过赋权具备专业性、公益性的社会组织参与诉讼，拓展了生态环境公益保护的社会基础，形成了多元主体共同参与的治理格局，为生态环境公共利益提供了可诉性保障。通过个体救济与公益诉讼的并行设置，法律责任编使“保障公众生态环境权益”既落实于私人权利的保护，又延伸至环境公共利益的维护，构筑了《法典》中连接实体规范与责任实现的重要枢纽。

四、《法典》“保障公众生态环境权益”立法目的的实施挑战及应对

《法典》将“保障公众生态环境权益”确立为立法目的之一，并通过信息公开、公众参与、监督举报、人居环境维护等制度加以具体展开。从规范结构与制度配置来看，《法典》已经为该立法目的的实现奠定了较为坚实的制度基础。然而，立法目的本身以及相关制度的明确并不等同于现实效果，其能否在实践中得到充分落实，仍有赖于制度施行者与制度承受者的共同配合。与单一权利行使或某一具体制度的落实不同，“保障公众生态环境权益”具有明显的综合性和过程性的特征，其实现不仅有赖于国家机关通过制度供给和公共治理加以推进，还有赖于公众积极参与行使相关权利或维护相关利益。因此，分析《法典》“保障公众生态环境权益”立法目的的实施挑战可以从国家机关和公众两个层面展开，进而探讨其应对措施。

（一）国家机关：立法规定与具体落实之间的挑战及应对

从国家治理的角度看，将“保障公众生态环境权益”确立为立法目的已体现出鲜明的价值追求。但是，立法目的的内容具有高度的概括性，其功能主要在于统摄具体制度的构建和适用，体现的是一种价值指引。所以，在立法目的实现的过程中，不可避免地面临着从原则性表达到具体制度转化再到制度落实的现实问题。

首先，立法目的的原则性表述需要通过配套制度加以具体化落实。尽管《法典》已经在多个章节中设置了与公众生态环境权益保障密切相关的制度，但这些制度在不同领域、不同层级的实施方式中仍有进一步细化的空间。例如，《法典》规定在生态环境领域编制规划、制定标准、进行生态环境影响评价等都需要保障公众参与的权利，并列举了举行听证会、公开征求意见等方式（第143条）。但是，在实践操作中，参与程序的启动条件、公众意见的反馈机制以及参与结果的影响程度，往往取决于行政机关制定的具体规则。如果缺乏相对统一和稳定的操作标准，那么，“保障公众生态环境权益”的立法目的在不同领域、不同事项中的实现效果可能存在明显的差异。

其次，“保障公众生态环境权益”立法目的的落实需要多部门协同，而现实中的行政权力配置具有较强的条块化和分工性的特征。生态环境问题通常涉及生态环境、自然资源、交通运输、城乡建设等多个领域，其对公众生活环境的影响也通常具有综合性与叠加性。在这种情况下，如果相关部门在规定理解上侧重各自的职能目标，在实施重点上缺乏协调配合，则容易导致公众生态环境权益在具体的治理领域被分割处理。例如，在部门分工承担职责的情形下，某一行政决策可能在该部门职责范围内是正当的，但该决策对公众生活环境质量的整体影响，并未被作为核心判断标准加以系统考量。这种问题的产生不是立法设计的不足，而是在生态环境综合治理要求下不可回避的实施挑战。

最后，立法目的在实践中的贯彻程度，还可能受到绩效考核、资源配置等现实因素的影响。行政机关在具体工作中，往往需要在多项治理目标之间进行取舍，而绩效考核要求在其中发挥着重要的作用。若公众生态环境权益的保障未能在制度评估和治理考核中得到充分体现，其在具体行政活动中的关注度可能会受到其他更易量化或具有短期成效的目标的影响而降低。比如，在以经济建设为政绩考核导向的阶段，经济增长带来的直接利益相较于环保目标会更受关注。简言之，“保障公众生态环境权益”需要通过科学的方式转化为行政机关绩效考核的内容，以此促进其贯彻落实。

针对上述挑战，可以从以下方面进行应对和完善：第一，通过制定和完善相关配套规范性文件，促进“保障公众生态环境权益”立法目的的操作性转化。国家有关部门或地方政府可以在《法典》的框架下，围绕信息公开、公众参与、监督举报等重点制度，制定统一的实施细则或工作指引，将“保障公众生态环境权益”的立法要求转化为具体的程序标准和操作规范，从而减少制度适用过程中的不确定性。此外，还应当进一步完善生态环境信息公开的可理解性和可利用性，通过通俗化表达、分层分类披露等方式，降低公众参与的认知门槛，从而促进公众能够在充分知情的基础上参与相关决策。第二，通过完善行政决策的程序，加强“保障公众生态环境权益”立法目的对具体治理行为的嵌入。在生态环境领域编制规划、制定标准、进行环境影响评价等活动中，可以通过程序设计确保公众生态环境权益被系统纳入决策考量体系，将听取意见的要求落到实处，保障公众的生态环境参与权，例如，明确公众意见反馈机制，设定必须回复义务等。第三，通过完善考核与评估机制，将公众生态环境权益保障纳入治理绩效评价体系。将公众参与的相关内容纳入生态环境保护目标责任制、执法评估以及政策效果评估等，有助于在制度运行层面形成较稳定的激励，促进立法目的的实质转化，使其成为生态环境治理中重要的评价维度。第四，针对具体领域建立常态化的跨部门协同机制。公众生态环境权益的有效保护涉及生态环境保护领域中的多个具体分支领域，如新污染物环境健康风险管控、大气污染重点区域管控、海洋污染重点区域管控、水污染重点区域管控、土壤污染重点区域管控等。针对各分支领域公众生态环境权益保护的需要，以及各分支领域生态环境问题应对和解决的特殊性，在《法典》的实施中，都应针对性地建立健全常态化的跨部门协同机制，以确保各分支领域的环境问题得到有效管控，进而使公众的生态环境权益保障得到落实。

（二）公众：制度供给与参与能力之间的挑战及应对

从实施结构上看，“保障公众生态环境权益”立法目的的实现需要依靠两类主体，一是负有生态环境管护职责的国家，二是作为权益主体的公众。因此，“保障公众生态环境权益”的实现不仅需要国家或政府，还需要依靠公众自身。尽管《法典》为公众参与生态环境管理、监督生态环境行为等提供了制度支撑，但权益的存在并不必然意味着其能够被充分行使，公众在行使生态环境相关权益时仍可能受到多方面条件的制约。

首先，公众生态环境权益的内容本身具有一定的专业性和抽象性，这影响着公众的判断。生态环境问题通常涉及复杂的科学知识和技术判断，公众在理解生态环境信息、判断生态环境风险以及选择合适的参与或救济途径时，可能会存在客观困难。这种认知并非由公众的主观惰性导致，而是生态环境问题高度专业化背景下的客观普遍现象。如果公众难以理解相关生态环境信息或相关制度，其参与权、监督权、表达权等在实践中可能难以充分发挥。

其次，公众行使生态环境权利需要付出一定的时间、精力和成本。在现实生活中，部分公众即便意识到生态环境问题的存在，也可能会因为参与程序相对复杂、参与效果具有不确定性或担忧自身风险而在权衡个人成本和预期收益之后选择默不作声。尤其是在生态环境问题的影响呈现间接性、累积性以及长期性的情形下，公众往往难以直观判断自身参与行为所能产生的实际效果，从而按照“多一事不如少一事”的回避心态降低其参与意愿。所以，这也导致出现社会整体对环境保护认同度较高、认知度不足、践行度较低的现实困境。

最后，不同公众群体在行使生态环境权利方面的能力存在结构性差异。城乡之间、不同社会群体之间在信息渠道获取、教育背景、组织动员能力以及参与经验等方面并不均衡，这种差异能够直接影响公众理解生态环境信息、参与生态环境管理以及表达生态环境诉求的能力。在实践中，具备较强组织基础和专业支持的群体，更容易通过制度途径表达自身环境关切，而资源相对匮乏、组织化程度低的群体则可能在参与过程中处于劣势。所以，公众生态环境权益在实践中的保障效果可能会因为群体差异呈现不均衡的状态，这也对“保障公众生态环境权益”的立法目的实现提出了更高的要求。

针对这些挑战，可以在《法典》实施中做以下几个方面的应对和完善：第一，持续培育公众生态环境文化素养，使公众能够在理性认知基础上积极参与生态环境治理。生态环境权益的养成离不开生态文化教育，“生态环境保护的启迪，源于文化的觉醒；生态环境保护的推动，得益于文化的自觉；生态环境保护的成果，在文化融入中提升”。一是切实将《法典》明确的环境宣传普及落到实处，通过开展形式多样的实践活动加大生态环境保护宣传和普及工作，增强公众生态环境保护意识，营造保护生态环境、建设生态文明的良好风气。二是落实激励措施。《法典》规定“对在生态环境保护工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家规定给予表彰和奖励”，在正向激励的引导下更容易让公众做出有利于保护环境的行为。要将此项内容落实，并通过实施媒体宣传等方式晓谕大众。三是结合中华优秀传统文化、现代科技文化开展不同形式的环境教育，提升全社会的生态环境文化素养，营造保护生态环境、建设生态文明的良好社会氛围。第二，通过优化制度和利用智能技术手段，降低公众行使生态环境权利的现实成本。例如，通过完善生态环境诉讼中举证责任的分配规则与诉讼费缴纳制度，拓展并确认信息化、数字化平台作为公众参与和监督的合法渠道，简化举报、意见收集反馈和信息查询程序等，公众能够以更低的成本参与生态环境治理，从而提升公众对生态环境保护的践行度。第三，积极培育环境保护非政府组织，充分发挥环境保护非政府组织的环保积极性和专业性，提升公众参与的组织化和专业化程度。具有公益性和专业性的社会组织，可以在公众和国家之间发挥桥梁作用，为公众提供信息解释、专业支持以及程序协助等方面的帮助，并通过塑造社会规范等增强公众生态环境参与的整体效果。

五、结语

《法典》在立法目的中明确规定“保障公众生态环境权益”，是我国生态环境法治在价值取向上的重要创新和发展，具有重要时代意义。“保障公众生态环境权益”不应被理解为孤立的主观权利，而是通过《法典》整体设计，将公众在生态环境中的利益关切、参与地位以及救济可能加以统合，使其成为统摄相关制度运行的重要指引。从制度层面看，《法典》通过信息公开、公众参与、监督举报、人居环境维护以及救济制度等制度安排，构建了相对体系化的公众生态环境权益保障框架，较好地回应了生态环境利益的公共性、整体性以及长期性。从实施层面看，该立法目的既依赖于国家通过配套规范加以引导和落实，也有赖于公众在制度框架内积极行使权利。随着《法典》在实施中的不断完善，“保障公众生态环境权益”立法目的可以为我国生态文明建设提供重要支撑。

（刘卫先，中国海洋大学法学院教授、中国海洋大学海洋发展研究院兼职研究员；付建斌，中国海洋大学法学院环境与资源保护法学专业博士研究生。）

Abstract:The Ecological and Environmental Code for the first time regards the protection of the public´s "ecological and environmental rights and interests" as the legislative purpose of China´s basic environmental protection laws, which is a major innovation in the legislative purpose of the code. It is not only a progress in legal technology, but also a concentrated reflection of the value orientation of the ecological civilization era. This legislative purpose marks the transformation of China´s ecological environment protection from the unitary central stage of administrative supervision to the new stage of multi governance that attaches importance to the public´s ecological and environmental rights and interests. It is also a profound change in the concept and mode of national governance in the field of ecological environment, laying a solid foundation for the rule of law in building a Chinese path to modernization in which people and nature coexist harmoniously, and is a milestone in achieving the sustainable development of the Chinese nation. Accurately understanding and grasping the legislative purpose of "safeguarding public ecological and environmental rights" requires a micro level legal interpretations, clarifying its normative meaning, explaining its normative function, determining its expected requirements, in order to accurately reveal its legal connotation. At present, the Ecological and Environmental Code does not centralize the protection of public ecological and environmental rights and interests in a specific chapter or section. Instead, through the coordination of the ecological environment information disclosure system, public participation system, public supervision and reporting system, living environment maintenance system, and relief system, a systematic system for safeguarding public ecological and environmental rights and interests is constructed. However, the effective implementation of the legislative purpose of "safeguarding public ecological and environmental rights" in the Ecological and Environmental Code still faces challenges from both state organs and the general public, which need to be addressed and improved in the implementation of the code.