【内容摘要】“消极权利”通过国家的不作为即可保障，而“积极权利”的实现则以国家的积极作为为前提。中西历史实践均表明，传统社会中业已存在国家保障社会成员福祉的制度设计，但其本质是自上而下的恩惠，尚未触及促进个体发展能力、保障人之尊 严实现等深层次的“积极权利”配置。在义务理论框架下，国家作为促进“积极权利”实 现的首要义务主体，其正当性可从政治哲学中的国家意义、保护人民权利是国家的根本 义务、现代国家保护“积极权利”的必需义务三个层面加以证成。国家促进“积极权利”实现的义务存在两种基本方式：法律提供基础性保障，划定权利保护的底线；政策进行补 充性促进，填补法律难以涉足的实践缺口。二者各有优势与局限，需要形成法律救济与政策促进的二元协同方式。中国在促进“积极权利”实现理论与实践方面积累了独特经 验，形成了贯通国家促进“积极权利”实现义务的基本逻辑与可行路径。

　　【关键词】权利谱系  积极权利  国家义务  法律救济  政策促进

　　一、问题的提出

　　“积极权利”与“消极权利”的区分，源于英国著名思想家以赛亚•伯林。在伯林看来，“消极自由”回答的是这样一个问题：“主体（一个人或人的群体）被允许或必须被允许不受别人干涉地做他有能力做的事、成为他愿意成为的人的那个领域是什么？”“积极自由”要回答另外一个问题：“什么东西或什么人，是决定某人做这个、成为这样而不是做那个、成为那样的那种控制或干涉的根源？”前者是不受阻碍地尽自己的意志去做某事的自由，即“免于……的自由”；后者代表着个体成为他自己主人的一种意愿，是“去做……的自由”。由此，法律上的权利可以分为“积极权利”和“消极权利”两种类型。尽管柏林“积极自由”和“消极自由”的区分未受到过多挑战，但学界对其衍生出的“消 极权利”和“积极权利”存在争议，这不仅关涉权利概念的内在结构，更直接影响国家义务的范围界定与履行方式。国家是否仅需“不侵害”，还是必须“积极作为”以促进权利的实现？对这一问题的回答，构成了本文的问题意识起点。

　　围绕“积极权利”与“消极权利”的理论讨论，学界主要从三个层面展开。在基础理论层面，学者们围绕“积极权利”的概念界定、规范属性及其与“消极权利”的关系进行了深入探讨。有学者将“消极权利”界定为要求权利相对人予以尊重与容忍的权利，将“积极权利”界定为要求相对人予以给付或作为的权利。有学者从权利属性角度指出，基本权利存在“消极权利”和“积极权利”之别。有学者进一步认为，“消极权利”和“积极权利”的辩证统一构成了权利现象的全貌。有学者对二分法提出批判，认为其模糊了经济、社会和文化权利的人权属性，应基于人权的不可分性予以审视。有学者指出，社会权与自由权所谓的三重区别均是虚构的，每一项权利都同时与消极义务和积极义务相联系。有学者批评了伯林的两种自由模式，认为“消极自由”与“积极自由”只是同一种自由的两面，但可以转换为“消极权利”和“积极权利”问题的讨论。在具体权利场域中，学者们围绕社会权、健康权、学术自由、个人信息保护等权利的复合规范结构，揭示了“积极权利”的规范表达方式。在权利的实现与保障层面，学者们从可司法性、权利冲突协调及制度供给等维度，探索“积极权利”的救济机制与实现条件。

　　综观既有研究，学界围绕“积极权利”和“消极权利”的讨论已有不少，但仍存在三个有待推进的关键问题。一是“积极权利”是否构成一项独立的权利形态，尚存理论质疑，需要从权利的内在结构作出回应。二是国家是否为“积极权利”保护的义务主体，若答案是肯定的，其法理依据何在，仍需从源头上论证。三是“积极权利”的实现机制，尤其是法律不能涵盖的部分如何通过其他方式促进，尚待进一步阐释。当今世界，贫富两极分化严重，在世界上最富庶的国家，无家可归的流浪汉依然随处可见，他们的“积极权利”被普遍漠视。这提醒我们重新审视国家对于人民的根本意义：国家究竟应该承担何种义务？如何履行这些义务？本文认为，“积极权利”是权利谱系中不可或缺的重要组成部分，国家对“积极权利”的保护不是道德的“恩赐”或“仁慈”，而是其正当性存在的内在要求和宪法规范课予的法律义务。然而，“积极权利”并不能完全通过法律获得救济，其中一部分因其实现依赖于国家资源投入和政策制定，需要借助政策机制予以促进。由此，本文认为，国家促进“积极权利”实现的义务，需要通过法律救济与政策促进的二元协同方式加以实现。基于此，本文的论证将按以下逻辑展开。首先，从“积极权利”的概念演进与中西历史实践出发，论证“积极权利”作为独立权利形态的正当性；其次，从政治哲学的国家理论切入，论证国家促进“积极权利”义务的法理基础；再次，分析国家履行促进“积极权利”的义务方式，法律的基础性保障与政策的精细化促进，以及二者的协同逻辑；最后，以中国实践为样本，展示法律与政策二元协同方式在“积极权利”保护中的具体运作。通过这一论证链条可以明确，“积极权利”的保护不能单纯依赖法律救济，而需要在法治框架下构建法律与政策协同的制度化实现机制。

　　二、“积极权利”的概念内涵及规范属性

　　“积极权利”经历了从理念到话语再到概念的演进过程，考察这一演进历程有助于准确把握“积极权利”的内涵与外延，澄清其是否构成一项独立权利的理论。

　　（一）“积极权利”的内涵界定与权利性质

　　以赛亚·伯林说：“自由的这两种定义，一个认为自由是成为自己的主人，而另一个认为，自由就是自己的选择不受他人的干预，它们分别是积极自由和消极自由”，其衍生的“消极权利”和“积极权利”概念，为后续的权利理论奠定了哲学基础。这一划分在20世纪中后期经由法学家和哲学家进一步深化，逐渐形成了在法律与政策领域讨论人的权利及国家义务的话题。与“消极自由”和“积极自由”一样，“消极权利”和“积极权利”形成了一对互补的权利。

　　在权利理论中，“消极权利”是最为流行的权利学说，指个人免受外界（特别是国家）干涉的自由，核心是“免于……”的自由，要求国家与社会通过不作为保障的权利，体现为各种自由权；“积极权利”指个人有资格从国家或他人处获得特定利益、服务、机会或资源的权利，其核心是“获得……”的资格，要求国家和社会通过作为保障其实现。经济、社会和文化权利是其典型表现，要求国家采取积极措施，通过资源分配和制度构建促成权利实现。“积极权利”需要国家承担责任、履行义务，促进其获得。那么，“积极权利”是什么权利，它的内涵和边界是什么？不妨以食物为例加以说明。一个人原本拥有的食物被他人剥夺，其生存权受到了侵犯，这是一种“不让拥有”的状态，权利侵害的主体与行为均清晰可辨，因而在法律上容易识别和救济。然而，还存在另一种情形：一个人从未拥有过食物，也无力通过自身努力获得，但他希望得到食物以求生存。这里的前提是，他没有家庭、朋友可以依靠，也缺乏获取食物的能力。这时需要追问的是：谁应当向他提供食物，或为他创造获得食物的条件与机会？这是否构成他的一项权利？答案是肯定的，这正是“积极权利”要回答的问题：当个人无法通过自身努力满足基本生存需求时，国家有义务通过积极作为予以保障。

　　“积极权利”的核心是经济与社会权利。以社会保障权为例，它要求国家建立制度，在个人面临风险和困境时提供物质帮助。这是“积极权利”最主要、最典型的组成部分，具体体现为失业保险、养老保险、工伤保险、医疗保险、生育保险等生存保障型权利。其实，作为一种理念，“积极权利”不是伯林之后出现的新事物，在缺乏现代个人权利观念与现代政治制度的古代文明体系中，同样存在可被辨识的“积极权利”形态，而且有一套有效的规范机制。

　　（二）中国传统社会“积极权利”从理念向规范的演进

　　中国传统社会在根本结构与价值取向上，与西方近代个人本位的社会形态截然不同。梁漱溟先生指出，中国社会是“伦理本位”的社会，个人不是独立的存在，而是消融于以家族为核心的伦理关系之中，且“伦理关系，即是情谊关系，亦即是其相互间的一种义务关系”，强调个人对家族与他人的责任远重于个人权利的伸张。瞿同祖先生从法律社会史视角揭示，“家族主义与等级阶级秩序共同构成中国古代法律的两大根本特征”，“家族本位政治法律的理论的基础，也是齐家治国一套理论的基础，每一家族能维持其单位内之秩序而对国家负责，整个社会的自可维持”。这意味着，中国传统社会的法律以维护家族伦理与纲常秩序为首要目标，社会与法律的基本单元是家族而非个体，个人依附尊卑、亲疏的身份关系存在，不具备近现代意义上独立平等的法律主体资格，以个体为本位的权利观念十分淡薄。在政治哲学层面，儒家的“民本”思想与“仁政”理念将统治者的治国实践内化为一种积极的道德责任与政治义务，加之“家国同构”的治理逻辑，使国家被视为家庭的扩大版，君主与官僚体系被赋予了类似大家长的照护责任。据此，以张晋藩先生为代表的法史学者总结指出，传统中国的法律体系本质上是一种“义务本位”的法律观。

　　在中国传统社会的治理逻辑中，“积极权利”理念源远流长，主要表现为慈善业。传统慈善业发轫于西周，这一时期，一整套中央中枢机构和官制体系逐渐形成。在此框架下，可凝练出三重逻辑。一是“民本”思想下的统治责任。“民惟邦本，本固邦宁”是贯穿中国传统政治的核心信条，意味着民众乃国家之根本，统治的稳固有赖于民众生存的保障，国家非止于向民众索取，更应施与恩惠，由此为统治者设定了必须履行的政治与道德责任。可见，保障民生、救济困苦成为评判君主与政府是否“有道”的关键标准。二是儒家“仁政”学说的道德义务逻辑。儒家思想蕴含丰富的“重民”“惠民”思想，孔子主张“因民之所利而利之”，孟子大力倡导“制民之产”，使百姓“仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡”。这源自统治者应践行“仁”德的道德命令，是统治者必须遵循的道德准则。三是“家国同构”中的父权庇护逻辑。中国传统社会将政治关系类比为家庭关系，君主是“君父”，官员是“父母官”，子民应在此纲常伦理下尽忠尽孝。在这一伦理架构下，国家对子民负有教养、庇护的天然责任。例如，在魏晋南北朝时期，南齐设立了专门收容贫疾者的慈善机构“六疾馆”。北魏至唐实施均田制，按人口分配土地，限制土地兼并，以保障农民生计。唐代《田令》详细规定了授田标准，如丁男授田百亩（永业田20亩、口分田80亩）。在此基础上实施的“租庸调制”规定了赋役的项目与大致额度，并允许农民纳绢代役，为其提供了以实物替代劳役的选择，在一定程度上有助于保障农时生产。在明初，尤为重视官办慈善机构养济院，朱元璋屡次颁令设立养济院，并将养济之政载入《大明律》，规定“凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。若应给衣粮而官吏扣减者，以监守自盗论”，“一条鞭法”则将徭役、杂税田赋合并为一条，简化税制，减少地方官吏盘剥。所以，作为社会权利的“积极权利”在中国传统社会中本质上是一种源于国家需要、依托道德权威、缺乏个人可主张性的“自上而下的恩惠”。在中国传统政治哲学与国家治理机制中，确实存在一种要求国家为民众生存与发展提供基本保障的规范主张，其核心特征是国家有积极作为的义务对个体基本福祉予以保障，在司法中还体现为对老幼、鳏寡、残疾等弱势群体的特殊体恤。这些都是实现“积极权利”的制度性保障。

　　（三）西方传统国家“积极权利”从理念向规范的演进

　　“积极权利”理念在西方传统国家中同样存在，它不是源自单一的哲学，而是由罗马法遗产、基督教伦理和封建契约精神等多种因素共同构筑的复合体，是一种根植于宗教与自然法思想的国家道德责任。如果说西方传统国家存在与现代“积极权利”相一致的理念，那么是指在西方传统国家的政治与法律框架内，个人或特定群体依据其身份、契约或更高的道德法则，要求共同体或统治者提供保护公民福利或参与机会的正当性主张。它萌芽于古希腊公民将政治参与视为实现德性之途的积极自由，成长于罗马法对个人法律地位的精密界定与公民权的广泛扩展，成熟于中世纪封建契约编织的权利义务之网，并最终具体化为近代早期的议会政治与济贫立法，由此初具“积极权利”的雏形。这揭示了西方权利传统的独特性，体现出“积极权利”概念生成前已经存在对共同体及其代表者以保障成员福祉的规范性义务要求。不过，西方中世纪之前的“积极权利”理念与现代版本存在本质差异：它是不平等的、依附于身份的、地方性的，并缺乏可靠完善的制度化救济途径，不是人人平等享有的权利。这种主张虽不稳定、不平等且缺乏现代的可诉性，但构成了现代“积极权利”观念不可或缺的历史要素与法理渊源。

　　西方历史上对“积极权利”的保护机制可追溯到中世纪的一些具体实践和法律文件。例如，中世纪英国的庄园对贫困佃农提供一定程度的救济，还有一些对孤儿提供监护和救助的惯例。父母去世后，如果没有亲属向法庭申请孤儿的监护权，那么庄园领主就将对其行使监护权，或将孤儿委托给共同体，并选举监护人对孤儿进行监护，监护人由庄园所有佃农“选举”或由全体陪审员“选举”产生。此后，政府意识到，要消除贫困，首先要提供国家保险，即国家要为中断或丧失谋生能力者提供生活保障。1601年，英国《济贫法》出台，开启了国家通过立法介入济贫的先例，《济贫法》规定了征收以救济贫民为目的的“济贫税”等，其原因是流浪汉存在产生了大量社会问题，国家不得不采取救济措施，通过济贫维持社会秩序。不过，当时济贫更多被视为统治者对贫民及流浪汉的“恩惠”，而非贫民及流浪汉的权利，但在客观上使国家对公民福利负有责任的理念得以确立。1834年，《济贫法》修正案进一步承认了贫困的存在有着社会性因素，所以，请求社会救济是公民的合法权利。但是，《济贫法》在性质上是统治者的手段而已，抑或统治者的“怀柔术”。19世纪80年代，德国为应对工人运动及不断出现的社会矛盾，颁布了《工人医疗保险法》《工伤事故保险法》《残疾与养老保险法》等一系列保险法，这是世界上较早的强制性社会保险制度。1942年，英国的《贝弗里奇报告》提出了建立“从摇篮到坟墓”的福利体系，而为了解决救济所需的资金问题，伦敦率先实行强制征税，起初市民自愿捐赠的数量很少，所得钱款甚至不敷一个慈善院的贫民所用。1947年，市议会决定停止礼拜日募捐，代之以由市民缴纳相当于1/15税的一半的救济金用于救济贫民。此后，西欧及北欧的一些发达国家纷纷建立医疗、教育、失业救济等在内的社会保障体系。

　　这一社会保障理念的强化及规范的不断完善，标志着西方的国家角色从古典自由主义的“守夜人”向现代的“给付主体”与“保障者”转型。现代国家的正当性基础，已从单纯的秩序维护扩展至对公民福祉的实质性促进。20世纪以来，生产社会化程度的空前提高使政府职能渗透至社会各领域，两次世界大战的惨痛经历则激发了人们对人权全面而迫切的推崇。人们要求国家不仅要履行不得侵犯公民自由的“消极义务”，更需采取积极措施拓展权利范围并促成其实施的“积极义务”。

　　可以说，无论是中国传统儒家伦理主导的国家义务理论，还是罗马法遗产、基督教伦理和根植于宗教与自然法思想的国家道德责任，包括后来英国、德国等的社会保障制度，所提供的均为供给型的物质帮助，尚未触及促进个体发展能力、保障人之尊严实现等深层次的“积极权利”。

　　三、国家促进“积极权利”义务实现的正当性

　　“积极权利”对应着“积极义务”，即向作为权利持有者的国家提出应该为国民提供某种利益的义务。但国家为何承担此种义务，需要从政治哲学中的国家理论、保护人民权利是国家的根本义务，以及现代国家保护“积极权利”的义务等层面加以证成。

　　（一）政治哲学中的国家意义

　　西方政治哲学认为，国家的出现是历史的必然，是对“自然状态”困境的理性回应与秩序的建构尝试。亚里士多德认为，“人生来便是政治的动物”，唯有在城邦中通过政治生活，人性才能完满实现，国家的目的是实现“最高的善”。西塞罗认为国家是“人民的事务”，阿奎那认为国家的职能是使“公民得到快乐而有道德的生活”，这些固然都是受到了亚里士多德的影响。霍布斯的“自然状态”理论认为，前国家状态是一个“人人相互为敌”的景状，个体生命在“自然状态”下陷入“孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”的绝境，这说明国家的出现源于对安全与秩序的本质需求。洛克强调，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产”。卢梭的社会契约论进一步将国家构想为“公意”的体现，认为法律作为公意的宣告，要求所有人普遍服从，而正因为法律是每个人为自己制定的，服从法律便等同于服从自己，人由此获得了真正的“道德自由”，“唯有道德的自由才使人类真正成为自己的主人；因为仅只有嗜欲的冲动便是奴隶状态，而唯有服从人们自己为自己所规定的法律，才是自由”。

　　马克思主义将国家视为阶级统治的工具，认为其出现是私有制下阶级矛盾不可调和的产物。《共产党宣言》明确指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”，这揭示了资本主义国家政权的阶级本质。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中对国家本质进行了描述：“国家是文明社会的概括，它在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家，并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器”。这一论断清晰地定义了国家的阶级工具属性。马克思通过总结巴黎公社的经验，进一步论述了打碎旧的国家机器的必要性，阐明了无产阶级专政的思想。他指出：“工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的”。列宁在《国家与革命》中系统地继承并发展了上述思想，明确指出：“国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现”，“国家是阶级统治的机关，是一个阶级压迫另一个阶级的机关”，并强调“国家是剥削被压迫阶级的工具”。这些经典阐释共同构成了理解国家本质的多维视角。简而言之，国家的出现在政治哲学传统中被视为人类以集体方式寻求安全、超越自然局限、追求良善生活的产物，其正当性始终取决于它在何种程度上保障安全、实现正义与促进自由。

　　关于这方面理论，在传统中国也有自身的阐释脉络。先秦诸子学说对于国家出现这一问题，有着与西方契约论迥异且自成体系的深刻思考，其核心逻辑不是基于个体权利的让渡，而是根植于对集体生存与伦理秩序的必要性论证。以孟子为代表的儒家国家学说是“伦理建构”，认为人若仅“饱食、暖衣、逸居而无教，则近于禽兽”，因此，国家起源于对人伦教化的需要。“圣人有忧之，使契为司徒，教以人伦——父子有亲、君臣有义、夫妇有别、长幼有序、朋友有信”，从而将分散的个体组织成一个道德共同体，这就是国家。墨家的《尚同》篇为论证“一同天下之义”的必要性，刻画了前国家时代人心各异、天下大乱的无序图景。墨子指出，在国家产生之前，“是以一人则一义，二人则二义，十人则十义。其人兹众，其所谓义者亦兹众。是以人是其义，以非人之义，故交相非也”，导致“天下之乱，若禽兽然”，为结束这种混乱，墨子主张“选天下之贤可者，立以为天子”，继而建立各级政长，以“尚同”统一是非标准——天下之义统一于天子，天子统一于天。这里蕴含了先秦最早的系统性功利主义国家观：国家是应对社会矛盾的必然产物，其根本理由在于实现“治”。梁启超曾指出，“篇名《尚同》，尚即上字，凡以发明‘上同于天子’之一义而已。以俗语释之，则‘叫人民都跟着皇帝走’也。就此点论，与霍布士辈所说，真乃不谋而合”。简而言之，中国传统政治哲学在解释国家起源时，呈现一条清晰的“以治释国”的脉络，国家是为提供秩序与文明存在的有机体，兼具共同体功能和伦理责任。

　　（二）保护人民权利是国家的根本义务

　　以上讨论的是国家出现应有意义的基本定位，但走出“自然状态”的国家往何处去、结束“一切人反对一切人”的状况后，国家这个共同体如何将社会成员凝聚为一个整体，如何让民众有饭吃、有衣穿，如何“教化人”，如何“禁暴诛乱”，公意如何行使，人这种“政治的动物”如何参与政治，以及如何“治”？这是国家必须面对的根本问题。

　　在古罗马时期，西塞罗将治理国家视为一项技艺，在他看来，一个有品德的人“对它高贵的使用便是治理国家”，据此建立以正义为基础的市民法体系，由此就有了正义、荣誉、公平交易、体面、自律、畏惧不光彩、渴望赞扬与荣誉。这里已暗含了对人保护的目的。鲍桑葵更加直截了当地指出：“如果我们一般地要求说明国家行动的定义和界限，就可以用一句很简单的话来回答：国家的行动就是维护各种权利”。所以，国家的第一要义就是担负起“维护各种权利”的义务。

　　保护人民权利何以成为国家的根本义务？在卢梭的“社会契约论”中，人民把自己的一切权利转让给整个共同体，其目的不是造就一个无视人民、高高在上的统治者，也不是霍布斯笔下那巨大无比、战无不胜的“利维坦”，而是一个由人民自己构成并为人民服务的政治体，“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量”，即国家的合法性，取决于它是否忠实于公意。“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”，政府作为主权者的执行机构，职责正是守护公共福祉。所以卢梭说，如果政府背离公意，沦为维护少数人特权的工具，那么社会契约便会遭到破坏，人民就有权利推翻它。除去公意，卢梭指出还有众意。所谓众意，“着眼于私人的利益，只是个别意志总和”。但国家的责任不是简单满足体现所有人众意的具体欲望，而是通过制度设计，发现、形成并执行公意，确保共同体的公共福祉的实现。这应是国家的合法性基础。卢梭的革命理论作为观念、口号，非常有力量，但对哪些属于公共福祉，如何确保公共福祉的问题，卢梭没有给出确定答案。从实践逻辑来看，如果一个国家不对人民承担任何义务，那么社会信任就会崩塌、矛盾就会激化，最终危及秩序与稳定。国家的存在须依仗人民的认同与支持，因为国家的一切权力来源于人民。因此，国家对人民负责不是一种道德的“恩赐”或“仁慈”，而是其存在的唯一理由和自身存续的内在要求。同时，国家肩负起保障人民安全、维护社会正义、对人民权利的救济和促进的责任，那就要求通过制度设计，制约国家权力，确保权力在法治轨道上运行，防止其异化为对人民权利的侵害，督促其承担应当的责任和义务。这形成了现代政治文明最基本、最核心的共识。

　　（三）现代国家保护“积极权利”的义务

　　“消极权利”要求国家“不作为”，即不干涉、不侵犯、不妨碍，其实现主要依赖于对国家权力的消极约束。消极权利的义务结构相对简单，国家只要克制自身行为，不为侵害之举，权利便基本得以实现。正因如此，“消极权利”的保护成本相对较低，义务主体较为明确，救济路径较为清晰。相比较而言，“积极权利”要求国家的“作为”包括提供资源、建立制度、分配福利、创造条件。这种“作为”从性质上改变了国家与公民的关系结构：国家不再是单纯的不作为者，而成为积极的给付主体与服务提供者。

　　其实，需要国家施以保护义务的“积极权利”可分为需要国家或社会提供基本生存条件的“积极权利”和通过国家促进其实现的“积极权利”。前者一般是通过福利或其他补贴方式提供基本保障，后者是国家提供一定的经济支持及实现条件，促进权利主体通过自己的能动性实现的权利，这是“积极权利”最容易混淆的视角。最为简洁的表述就是发展权。后者即国家通过创造发展条件、促进个体自主实现权利的“积极权利”类型。

　　《世界人权宣言》将经济、社会、文化权利与公民、政治权利并列，标志着国际社会对“积极权利”普遍价值的确认。《经济、社会及文化权利国际公约》将这种确认转化为具有法律约束力的国家义务。《发展权利宣言》进一步明确了“积极权利”不仅需要国家是消极的秩序守护者、积极的福祉创造者，更是采取积极措施拓展权利范围并促成其实施的义务担当者。所以许多国家在宪法中不仅规定了对 传统自由权的保障，还明确写入了社会权、文化权、环境权等“积极权利”条款。我国《宪法》第42—47条的规定体现了“积极权利”，包括劳动权、休息权、退休保障权、物质帮助权、受教育权和文化权利。在其他国家，如《南非共和国宪法》对“积极权利”的规定体现在第26、27、29条，涵盖住房权、社会保障权、受教育权等，几乎囊括了《经济、社会和文化权利国际公约》规定的所有经济、社会和文化权利，而且在经济和社会权利的具体规范方式上，它既采用了一些与《经济、社会和文化权利国际公约》类似的方法，又有不少创新之处。《巴西联邦共和国宪法》（1988年）第6条明确列举的“积极 权利”包括受教育权、健康权、工作权、休息权、安全权、社会保障权、母亲和儿童受保护权和贫困受援助权。《芬兰共和国宪法》第16条规定公民享有免费接受基础教育的权利，第19条规定生活无法 自足的公民享有获取必要物质帮助的权利。“积极权利”入宪意味着，国家对其实现负有宪法义务，这种义务不能仅停留于道德倡导层面，而必须转化为可操作的制度安排和可检验的实践行动。

　　不难看出，国家保护“积极权利”的义务具有多维结构。从义务层次上看，它至少包含三个层面：一是尊重的义务，即国家不得任意干预或限制个人享有“积极权利”；二是保护的义务，即国家应当防止第三方对个人“积极权利”的侵害；三是实现的义务，即国家应当采取积极措施确保权利能够实际享有，这包括促进的义务和提供的义务两个递进层次。促进的义务要求国家通过政策引导、制度激励等方式为权利实现创造条件，而提供的义务在个人无法通过自身努力获得基本生存条件时，要求国家直接予以物质帮助或服务供给。这三个义务层次从低到高、从消极到积极，共同构成了国家保护“积极权利”的义务体系。国家对“积极权利”的保护，既是其固有职责的应有之义，也是现代宪法规范要求的义务。正是在这一意义上，保护“积极权利”成为国家义务体系的组成部分，其履行程度成为衡量国家治理现代化水平的重要标尺。

　　四、国家促进“积极权利”实现的义务方式

　　国家促进“积极权利”实现的义务方式存在两种路径，即法律与政策。法律以其稳定性、普遍性和可救济性为“积极权利”的保护提供了基础框架，但缺乏灵活性且难以顾及社会的方方面面，更难以迅速回应日新月异的社会发展需求。政策以其灵活性、针对性和强大的资源动员能力，有效弥补法律在具体实施中的不足，但政策的灵活性意味着其变动频率较高、约束力相对较弱，在权利保障的长期性与可预期性方面不如法律稳定。因此，需要二者的有机协同，构成了履行“积极权利”保护义务的方式。

　　（一）法律对“积极权利”的基本保障

　　法律对“积极权利”的基本保障首先体现为宪法和法律对权力的规范配置与权利的权威确认。宪法作为国家的根本法，明确规定了国家权力的来源、行使边界与运行程序，使公权力的行使始终处于制度的约束之下。同时，宪法确立了公民的基本权利与义务体系，将“积极权利”纳入最高法律保护框架，要求国家履行促进权利实现的积极义务。在中国“积极权利”保障实践中，宪法和法律规定经由制度安排形成了规范确认与制度支撑的双重功能，构成了权利保障的基础性框架。

　　同时，法律通过确立稳定、公开、明确的行为规范，为社会各方提供了可靠的行为预期。法律的公开性、明确性及不溯及既往的基本属性，使政府、市场主体与个人均能在清晰的规则体系下规划自身的行动与决策，从而有效降低社会运行中的不确定性与交易成本。对“积极权利”而言，法律的确定性不仅为社会成员主张权利提供了明确的规范依据，也为行政系统履行给付义务确立了可操作的制度标准，避免了资源配置过程中的任意性。然而，法律并不是万能的。正如博登海默说的那样：“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角、拐角的大厦，在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的，尤其当技术知识和经验受到局限的情况下，照明系统不适当或至少不完备时，情形就更是如此了”。这一比喻是说明法律作用有限性的最好例证。事实的确如此，法律固然有其普遍性的意义，但社会关系的复杂性使法律无法顾及每一个角落，而在角落里尚未被认知的权利或许需要人们发掘。更何况，“积极权利”中的许多内容往往超出法律文本所能涵摄的范围。虽然法律追求普遍性与稳定性，但“积极权利”的实现往往需要因地制宜、因时制宜的差异化措施，这是法律的普遍性难以完全满足的。

　　因此，虽然许多“积极权利”在国际公约和国家宪法中被承认，但在法律实践中，其保护范围、义务主体、救济途径等仍然存在不能精准界定的情况，导致权利难以充分实现。换句话说，一些“积极权利”实际上并未被精准纳入法律保护范围，这是由于有些“积极权利”存在可诉性障碍，即司法机关会因为“积极权利”的诉求因义务方不确定、权利存在的阶段性或不可预期等无法进入司法救济程序。特别是一些需要国家投入资源、制定具体政策予以促进的“积极权利”，并不是仅仅消极实施司法就能给予救济的。

　　（二）政策对保护“积极权利”的补充性促进

　　在现代国家治理中，政策作为一种强有力的社会规范，侧重于治理的过程性与目标性，具有灵活调适与实现具体目标的优势，在调整社会秩序的过程中起到了无可替代的作用，是国家治理必不可少的工具。同时，许多法律规定的原则性规范，需要具体化并能够有效实施，其实施过程就需要相应的配套政策予以细化，而政策是资源配置与发展导向的核心手段。国家的财政预算、产业规划、区域发展战略等，本质上都是通过政策来调配公共资源，引导社会力量，实现特定的阶段性发展目标。这些方面的功效，法律并不具备。例如，中国的五年规划，正是通过一系列政策部署，对完善中国特色社会主义法治体系、推进中国式现代化进行系统安排。所以，尽管目标一致，但法律与政策在属性上各有侧重。

　　显而易见，政策对“积极权利”保障的独特功能体现在三个方面。第一，政策能够将法律的原则性规范转化为可操作的具体措施。例如，《中华人民共和国教育法》规定“国家实行九年制义务教育制度”，并要求“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学”，但并未说明“各种措施”究竟是哪些措施。第二，政策具有强大的资源调配和行政动员能力。政策可以将权利目标转化为具体的项目、预算和考核指标，推动各级政府迅速行动。对于需要巨额财政投入、跨部门协调和全社会动员的“积极权利”而言，政策的执行力远超司法裁判。第三，政策能够回应“积极权利”实现中的动态变化。社会经济发展水平、财政承受能力、不同群体的差异化需求等因素不断变化，政策可以及时调整以实现最优的资源配置，而法律的修改程序相对烦琐，难以及时回应。

　　然而，政策的优势亦有其限度。灵活性意味着变动频繁，可能在权利保障的连续性与可预期性方面不及法律稳定；针对性与执行力的强化，若缺乏系统性的制度框架予以规范，亦可能因施策主体的差异而影响权利保障的均衡性与公平性。因此，政策对“积极权利”的保护虽具有不可替代的补充功能，但难以独自构成完整的保障体系，需采取法律救济与政策促进的二元协同方式。

　　（三）法律救济与政策促进的二元协同方式

　　法律的稳定性可能与治理所需的灵活性冲突，政策的易变性可能冲击法律追求的稳定性。所以，若二者脱节，可能产生有法不依或政出多门的治理困境。但具体到国家治理的工作中，这种二元互动的内在张力与协同存在是必要的。因此，现代法治国家并非简单地在“法律主治”与“政策主导”之间做必然的二选一，而是如何构建二者动态平衡、功能互补的协同机制。正如德沃金说的那样，“法律原则建筑在道德原则的基础之上，我们允许法律在面对一个问题时考虑道德的因素。当法律规则和道德看起来是相互矛盾的时候，法律必须权衡所有有关的原则，而不应该机械的服从法律规则”。在这里，德沃金讲的是法律与道德的关系及其如何解决的方法，但实际上，如何看待法律与道德之间的张力，同样可以运用到法律与政策的关系上。应该说，只要国家存在，法律与其他规范之间的张力就一直存在。法律与政策的关系处理莫不如此。

　　通过对“积极权利”的实现分析可以发现，其根本依据不在于权利本身的重要性差异，而在于权利实现的条件与机制差异。可通过法律救济的“积极权利”，通常具有以下特征：权利内容相对明确，义务主体可以确定，侵权与损害的因果关系较为清晰，司法裁判具备可操作性。这类权利的法律保护已经形成了较为成熟的制度框架。然而，“积极权利”中的发展权就是难以通过司法获得有效救济的权利。发展权被视为个人及群体参与和共享发展成果最显而易见的“积极权利”。在世界范围内，除去《发展权利宣言》等文件，并没有一个国家出台专门以“发展权”为主题的法律。这在于发展权的具体内容以及基本原则没有一个统一的定义。所以汪习根教授呼吁：“发展权不仅仅是一句口号，也不应该只是一项道德权利，还必须上升到国际国内政策法律规范的层面。1986年联合国《发展权利宣言》的通过，作为战后发展权的标志性成果，为发展权的实现提供了规范共识与制度架构，为发展权从应然人权向法定人权和实然人权迈进奠定了法律基础”。虽然发展权在宏观法理层面已有明确宣言界定，但在微观具体内容、义务边界及实施原则上，因各国政治制度和发展阶段差异，仍未形成无争议的统一定义。当前国际共识更多停留在“原则性确认”，而非“细节性统一”上。司法机关既缺乏明确的裁判依据，也难以判断国家是否“充分”促进了发展权的实现。更细碎的“积极权利”内容，如异地就医直接结算、学校食品的营养搭配标准、寄宿制学生的照护规范，同样超出了司法裁判的能力范围。对于这些权利内容，政策促进便成为最主要甚至唯一的实现方式。

　　同时，法律和政策存在积极的互动关系，特别是在立法活动中，立法吸纳政策精神或将政策直接视为法治化的内容，已不可忽视。即将经过实践检验、证明行之有效且形成广泛共识的公共政策，通过法定程序上升为法律。例如，我国在水域环境治理中摸索出的“河长制”“湖长制”，最初是地方性的经验探索，在取得显著成效，得到社会认可后，其核心精神和制度框架被《中华人民共和国水污染防治法》等法律吸收和确认，从而转换成了具有普遍约束力的法律规范。

　　在法律与政策的协同实践中，已经形成了一些成熟且有效的机制，这些机制确保了国家治理既在法治轨道上运行，又能保持必要的活力与效能。例如，《中华人民共和国民营经济促进法》旨在推动民营经济高质量发展，但显然在具体实施过程中，同样存在无法落地的情况，如何使民营经济促进法落实，有关部门分别出台180余项配套制度，细化了完善市场准入、权益保护、要素保障、监管服务等实施细则。国家发展改革委2026年5月印发《“法治护航民营经济”行动方案》，提出18项具体举措，其目的就是为推动法律持续实施提供行动指南。国家市场监管总局的《市场监管部门促进民营经济发展壮大2026年工作要点》提出34项重点工作任务。同时，地方立法加速跟进，河北、天津、山东、福建、甘肃、内蒙古、江苏、黑龙江等地相继出台地方性条例或实施办法，形成上下联动、层层赋能的权利保障格局。

　　综上所述，国家促进“积极权利”义务实现，既不能单凭法律的规范性保障，也无法仅靠政策的补充性促进，而必须在法治框架下实现二者的有机协同。二者并非此消彼长的替代关系，亦非各行其是的平行运作，而是在功能分工与制度衔接中形成互为条件、相互支撑的协同格局，共同构成国家促进“积极权利”义务实现的方式。

　　五、国家促进“积极权利”义务实现的中国实践

　　我国《宪法》明文规定“国家尊重和保障人权”，并将社会保障、教育、劳动、医疗卫生等“积极权利”写进宪法。新时代以来，中国更是将“积极权利”的保障和促进放在治国理政的突出位置，不仅以发展奠定了权利实现的基础，而且以“人的自由全面发展”为终极追求，以“以人民为中心”为行为指南，以不断加强的法治保障为制度依托，在人权法治保障中将这些国家义务制度化，形成了一整套契合国情、富有实效的“积极权利”促进模式。

　　（一）党的领导是“积极权利”实现的根本保证

　　现代政治的本质是政党政治，政党在一个国家中发挥着重要作用。习近平总书记指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”中国共产党领导者应以什么价值为取向？《中国共产党章程》明确规定要“做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，这为各项社会权利的保障确立了不可动摇的基点。正如《共产党宣言》所揭示的，共产党人“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”，这决定了党在制定政策时，能够超越局部与短期利益，始终将人民的根本福祉作为一切工作的出发点。同时，党的领导提供了无与伦比的政治整合力，解决了如何做成的问题。“事实充分证明，中国共产党具有无比坚强的领导力、组织力、执行力，是团结带领人民攻坚克难、开拓前进最可靠的领导力量”，只有中国共产党才能完成这一伟大使命。特别是党的十八大以来，从“脱贫攻坚”“精准扶贫”到全面建成小康社会，均在于党的强大组织能力和动员能力，将国家意志从上到下、一以贯之地转化为基层社区的扎实实践。这种战略定力，使“积极权利”的保障水平能随着国家发展稳步提升，让人民享有可感知的获得感、幸福感、安全感。因此，国家促进“积极权利”才能最终落实到每一个人。

　　不言而喻，在中国语境下，人民权利的实现，内在地依赖党的领导这一根本前提。没有党的统一领导，“积极权利”的实现便失去了思想定力与战略引领。党的领导解决了“为谁而做”的根本问题。作为使命型政党，党的初心与促进“积极权利”的终极追求高度统一。这是最具中国特色的中国经验，没有党的初心，没有党从始至终为人民事业鞠躬尽瘁，就没有今天人权事业的巨大成就。正因如此，中国走出了一条适合中国权利保障的道路，彰显了中国共产党领导的制度优越性。

　　（二）“以人民为中心”是国家促进“积极权利”实现的核心理念

　　新时代以来，“以人民为中心”是以习近平同志为核心的党中央提出的治国理政的基本价值理念，与人的权利保障本身在基本价值理念上存在一致性。“以人民为中心”具有丰富的人权意涵，在新时代中国人权话语体系中处于核心地位。“以人民为中心”的人权理念揭示了中国人权事业的人民主体性，超越了传统人权主体学说，拓宽了人民主体性的理论维度。“以人民为中心”要求国家的行动逻辑就是履行“积极义务”，要求一切的出发点和落脚点都是人民利益。

　　在“积极权利”的语境下，“以人民为中心”的理念转换为一套指导国家履行积极义务的行为准则。理解并证成“以人民为中心”之人权主体话语性质的基础在于，以马克思主义人权主体观为根本依据，阐释新时代中国特色社会主义人权实践和理论中的“人民”概念。习近平总书记明确指出：“要坚持人民主体地位，顺应人民群众对美好生活的向往，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”这意味着，国家促进“积极权利”实现的指向，即哪些权利需要优先保障、保障到什么程度、通过何种路径实现，均以人民的根本利益为坐标。

　　在中国，“以人民为中心”已超越理念层面，形成了一套国家促进“积极权利”实现的制度机制。中国幅员辽阔，不同地区的发展水平参差不齐，不同群体的需求千差万别，这决定了国家促进“积极权利”实现的方式不可能整齐划一，更不能是自上而下的单向施与。近年来，全过程人民民主的发展为这种回应性构建起了制度化的渠道，确保最广泛、最真实、最管用的民主得以实现。“以人民为中心”法治理念强调“为了人民”与“依靠人民”：一方面，“为了人民”塑造法治国家的积极性面向；另一方面，“依靠人民”塑造法治国家的包容性面向。在很多地方，群众可以通过基层立法联系点、政协协商、网络征求意见等方式，将教育扩容、老旧小区改造、养老助餐等具体诉求纳入决策议程。

　　“积极权利”的各项内容彼此关联、相互支撑，要求国家以系统思维促进“积极权利”实现。习近平新时代中国特色社会主义思想的方法论体系是以“以人民为中心”为价值灵魂，实事求是地遵循客观规律，解决治国理政实践中的各种矛盾而形成的方法论体系。一个人的发展困境往往是多因素交织的，可能因贫失学而丧失发展能力，可能因一场大病使家庭重返贫困，可能因缺乏技能培训而难以获得体面劳动。正因这些因素之间存在交织性，中国以系统思维构建民生保障体系，在制度设计上打通教育、健康、就业、住房、社保之间的壁垒，使各项积极义务形成合力。这种系统性的制度设计体现了积极义务履行中的整体性思维。

　　（三）“人的自由全面发展”是“积极权利”实现的终极追求

　　“积极权利”之所以“积极”，可以理解为需要国家对“积极权利”有所作为。马克思在《资本论》中将未来社会界定为“一个更高级的、以每一个个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”，这一命题揭示了人的发展与社会制度之间的内在关联：制度的正当性不在于其形式完善，而在于它能否为每个人的全面发展创造条件。《共产党宣言》提出：“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。这一论断深刻揭示，社会的终极目标是使每一个个体摆脱贫困、愚昧和疾病，获得全面展现其潜在能力和个性发展的机会。“人的自由全面发展”是马克思主义的核心论断之一，汇集了关于人的本质、人的解放、人的发展的理论洞见。这一命题揭示了人的发展与社会制度之间的内在关联：制度的正当性不在于其形式完善，而在于它能否为每个人的全面发展创造条件。从国家义务的角度审视，这意味着一项根本性的追问，即国家是否履行了促成每个人自由全面发展的积极义务。中国共产党在实践中将“人的自由全面发展”拓展至精神文化、生态环境等多元权益。这一转化过程深刻体现了马克思主义人权观在当代中国的新发展。习近平总书记还将人权纳入人类文明范畴考察，凝练出“人权文明”概念，这是对马克思主义人权观的发展。因此，“人的自由全面发展”构成了“积极权利”保护的终极价值根基，也为国家积极义务的履行确立了最高准则。

　　在我国《宪法》和国家发展战略中，“人的自由全面发展”是核心要义之一。《宪法》第14条规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”经济发展是手段，改善人民生活、促进人的发展才是目的。中国提出的“生存权和发展权是首要的基本人权”，其深意正在于，没有基本的生存保障和能力发展，一切自由和平等都无所依附。“人的自由全面发展”的价值引领还深刻地体现在国家人权战略的制度化设计中。中国连续制定并实施了五期国家人权行动计划，贯彻落实了“尊重和保障人权”的宪法原则，将人权保护与具体人权实践相结合。国家人权行动计划将促进和确保发展权置于人权事业发展的战略核心地位，将促进全体人民的自由全面共同发展作为人权事业发展的总目标。“十五五”规划将“人的全面发展”与“人权事业全面发展”纳入国家发展总体规划，集中体现了人的发展与社会进步相统一、现实保障与长远战略相衔接的内在要求。这就是“积极权利”优先性的中国式表达。中国在促进“积极权利”的每一步努力，最终都指向了人的可行能力的提升和选择空间的拓展。这正是国家促进“积极权利”实现的深层逻辑：“积极权利”保护的终极目标不是使公民成为被动的福利接受者，而是使每个人都成为自己发展的主动参与者。

　　六、结语

　　“积极权利”是权利簇中不可忽视的权利。中国是促进“积极权利”实现最好的国家，特别是在需要国家促进才能实现的“积极权利”的保障上，中国走在世界前列。权利作为一个开放的概念，随着社会的不断发展，会有更多的新兴权利出现，更多的“积极权利”的类型被认知。今天的社会已经远非历史上那些伟大的思想家们所能想象的。未来已来，也似乎一瞬即逝，新的社会形态不断更迭，新的权利不断出现，致使权利的保障不断更新。特别是人工智能时代的到来，社会关系产生了质的变化，人们不仅要思考人与人、人与社会、人与自然的关系，更要考虑人与人工智能的关系。在人工智能面前，人类必须重新思考什么是“人”以及什么是人的权利。人类对“AI向善”的思考就是在担忧人类今天的世界如何对待权利。权利是时代的产物，时代必须对新出现的权利给予回应，而作出这个回应的主体一定是国家。国家必须以绝对义务方的形象呈现给世界，这才是国家应有的样态。

　　（作者： 谭堾垿　单位：西南政法大学人权研究院）

　　（来源：《法学》2026年第9期，本文转自华政法学微信公众号，全文已略去注释）