摘要：“民惟邦本，本固邦宁”，是传统“仁政”的哲学基础，也是中华法系的实践追求。在“国—官—民”的关系中，民是国家构成的最基础要素，官吏是国家治理的媒介和中枢。“明主治吏不治民”，为政之要，重在治官。传统治官之法作为“仁政”之核心实践与制度安排，旨在建立长效的权力控制模式和激励机制，以实现治民保民的整体功能和终极目标。探究治官之法的历史逻辑与制度实践，提炼其可能蕴藏的现代适应性，有助于理解传统中国人权观的政治维度与建构人权自主知识体系和话语体系。

　　关键词：民本主义 人权 仁政 吏治 监察法

　　目录

　　一、引论：民本与人权的历史之维

　　二、“民惟邦本”：治国与治民

　　三、政治的品格：君道与治官

　　四、传统中国治官之法的制度构建

　　五、“治人”与良法善治

　　六、结语

　　一、引论：民本与人权的历史之维

　　“人权是人类文明进化的核心问题”。近现代意义上的人权理论起源于西方，虽然难以在古代中国找到完全契合的对应物，但从人权的本质意义与道德立场出发，重视保障“人”之生命与其他权利的文化思想与制度实践，在传统中国自有实质意义上的存在，甚至可谓浓墨重彩的一笔。

　　人权概念源流多元、内涵多变、类型各异，缠结着纷繁复杂的历史根由和现实阐释。人权既植根于人类文明数千年思想观念史与近现代革命和改良运动的历史积淀，又受各国社会制度、发展水平、价值取向，以及国际政治、全球化、气候变化、环境污染、公共卫生、粮食安全、数字隐私等新旧问题的现实制约。中国现代人权的哲学基础是儒家哲学的人性伦理或德性伦理。易言之，儒家化的人性伦理可以转化为普遍化的人权伦理。

　　因此，人权是一个历史的范畴，它由权利和人道两个概念构成，是两者的融合。对于中国而言，关于人权的观念和价值滥觞于先秦，最显著的体现莫过于“民惟邦本”思想。传统民本侧重于统治者的道德义务，而现代人权侧重于民众的法定权利，二者“义务—权利”逻辑有所错位，但毋庸置疑的是，两者在善待民众、保障基本生存与福祉方面的价值追求是相通的。可以说，“民惟邦本”具有鲜明的人权属性，并以保障民众基本生存权和发展权为内核。传统民本思想将民众存续视作国家安定的基础，高度关切民众生存利益，其中包含着第一代人权的某些因素，从而成为现代人权理念本土化转化的传统思想资源。“儒家伦理与西方的人权不仅有着时代的差异，而且也表现出中西文化各自不同的特点，二者应该相互补充，《人权宣言》中写入权利与义务相统一以及‘人类一家’等思想，即是东西方文化交融互补的体现。”民本思想不是人权的雏形，而是与人权互补的东方价值资源：它无法替代现代人权体系，但能为其提供“以民为本”的伦理锚点和“天下为公”的实践智慧，最终通过“民本—民主—人权”的三阶跃迁实现古今贯通。“儒家的民本思想，经过批判继承，吐故纳新，不仅可以同第一代人权的观念相契合，而且更重要的是它与第二代人权以及人权观念的进一步发展有着更多的内在一致性。”

　　在传统中国的观念世界和制度逻辑中，民本主义蕴含的“人权”核心维度可归纳为以下三个方面。

　　第一，生物之维。即“人”之本质和起源问题。“天生万物，唯人为贵”。“人”之为人最重要的属性和条件为何？“人之所以异于禽兽者几希”？传统中国思想家们特别注重区分“人”与禽兽之别。后世“天地之性，人为贵”“秉气含灵，人为称首”之论，无不彰显“人”在生物界的独特地位。由此出发，人权作为一种社会现象，有其哲学上的特殊由来和属性。

　　第二，伦理之维。先秦人权思想的核心，是如何对待“人”的问题，将“人”置于人性和伦理范畴内讨论。儒家以“仁学”为中心，注重义务为先，讲求道德提升与内心自省，实际上皆为实现群体权利和社会终极和谐。讲求义务是显性要求，强调权利则为隐性追求，本质上乃为实现“人”之整体权利。

　　第三，政治之维。围绕“人”之本质和伦理属性，中国政治史和法律史中所要解决的核心，乃“牧民”即“治民”问题。“法正则民悫，罪当则民从。且夫牧民而道之以善者，吏也。”儒家以“仁爱”为内核，以“民本”为根基，为治民先治官，为此设计并不断完善一套系统而精致的政治法律制度体系，是谓“仁政”。“仁政”的基本政治主张，是强调统治者宽厚待民，轻徭薄赋，施惠于众，同时反对穷兵黩武和非正义战争，惟如此方能赢得民心，实现长治久安。这是数千年中国治国理政孜孜以求之根本目标所在。

　　这三个维度，是我们研究中国人权历史和治国理政的核心所系。儒家的民本主义虽然与贤人政治及君主制相联系，但民本并非民主的“初级阶段”，而是具有独立伦理内核的传统政治哲学，其与人权的关系需放在“常道”与“新命”的辩证框架中理解。传统国家治理与浓重的民本思想、朴素的人权关怀具有高度一致性。本文着重探讨人权的第三个维度，即政治之维及其实现途径。

　　“仁政”源于孔子“仁学”，成熟于孟子学说，是“性善论”“民本论”“王道论”的统一体。孔子提出“仁者爱人”，乃是“仁”的基本精神；孟子则将其政治化、制度化，明确提出“仁政”概念。在孟子看来，“仁政”的基本内容至少包括下述几个层面：一是“明君制民之产”，使民众因有恒产而有恒心；二是“仁政必自经界始”，即应厘清田土疆界，保障农民基本生计；三是“谨庠序之教”，主张致力于兴办学校，推行道德教化。

　　“仁政”的本质是将道德正当性具化为拥有持久统治力的治国之术，在两千年帝制中持续提供合法性资源与改革话语。“仁政”的核心原则是以民为本、教化为先、施政以仁等，并将之与国家权力合法性、财产制度、民生保障、治安维护等深度关联。民本主义在中国数千年的历史发展中，呈现出了古代“人权”观念的丰富思想和治世效用。如何使民本主义在传统社会中获得法律保障与制度实效，是“仁政”的主要宗旨。

　　我们还应认识到，“大一统”格局与中央集权体制是中国古代国家治理的主要基调，因此国家须以持续而充足的人力和物质供给为基础，以社会稳定有序为保障，将保民、养民、富民和教民视为重中之重。户口增殖、土地开垦、治安维持等遂成为古代国家治理的重心，治理政令决策必须关照民意、保障民产、减轻民负，治理体制机制应突出因地因族制宜、尊重民情风习、保障民生福祉，而这些恰恰也是实现朴素人权特别是生存权的基准，是传统国家治理以儒家“仁政”为中心的题中应有之义。为达此目标，“仁政”以民为本的宗旨应转化为依法治官察官的技术安排和制度实践，以建构良好官民关系，维护和谐官民秩序。

　　质言之，民本精神深刻塑造了中国传统政治伦理和制度实践，而作为古代“人权”政治之维的“仁政”，并非泛泛而谈的道德口号，而是由孔子“仁学”奠基、孟子系统阐发的完整治国纲领。“仁政”关注的真正核心并不在于理念的高调，而在于如何让制度设计真正承载“仁”的温度与“政”的实效。中国古代政治制度的核心，本质上都是通过“治官”以实现“治民”的设计。治官与治民是古代国家治理的一体两面。治官是技术核心，解决的是如何约束权力的问题；治民是价值核心，解决的是政权合法性的问题。传统治官之法是“仁政”的核心要素与制度构成，而民本乃“仁政”的政治哲学基础及实践追求，这样独特的政治实践促进了中国传统人权观的形成。

　　本文试图从民本主义思想出发，以治官之法为支点，分析“民惟邦本”“明主治吏不治民”与传统中国治官之法的历史逻辑，探讨君主、治吏和治民的关系，进而探讨古代“仁政”语境下民本保障与国家治理之间的关系，从而在整体上把握中国古代政治品格与特征，总结中国古代有关人权保障的思想精华、制度安排及其镜鉴意义，展现中国人权观得以形成的政治维度，为构建中国人权自主知识体系和话语体系作出某种尝试。

　　二、“民惟邦本”：治国与治民

　　中国古代“治国”与“治民”“治官”的核心逻辑关系，是以治官为手段，治民为目的，官吏是国家治理之“纲”，民众是国家治理之“目”。治国是治官与治民的统一，两者是纲与目，或者手段与目的的辩证统一关系。其核心理念是“明主治吏不治民”，“故民之治乱在于吏，国之安危在于政”。“严者，治吏之经也；宽者，养民之纬也；并行不悖，而非以时为进退者也。”这是儒法治世思想高度融合的体现。

　　一言以蔽之，“治官”是“治民”的前提与保障，“治民”是“治官”的出发点与归宿。吏治清明，则民自治；吏治浑浊，则民难治。

　　（一）传统国家治理的重心

　　《尚书·五子之歌》云：“皇祖有训，民可近，不可下。民惟邦本，本固邦宁。”治民是中国古代国家治理的根本和重心，人民安居乐业，国家才能长治久安，这是传统中国最具普适意义的价值认知和治国经验。

　　“民惟邦本”凝结着古代民本主义思想理论。古人认为，“国之所以为国者，以有民也”。“民”乃国家构成的最基础要素和最重要实体，无民则社会生产无以开展，上层建筑成为空中楼阁。故孔子云：“民以君为心，君以民为体。……心以体全，亦以体伤。君以民存，亦以民亡。”《吕氏春秋》曰：“宗庙之本在于民”。“天下，非一人之天下也，天下之天下也。”“先王先顺民心，故功名成。夫以德得民心以立大功名者，上世多有之矣。失民心而立功名者，未之曾有也。”管子亦云：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”

　　孟子阐发道：“民为贵，社稷次之，君为轻。”“桀、纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。……民之归仁也，犹水之就下，兽之走圹也。……今天下之君有好仁者，则诸侯皆为之驱矣。虽欲无王，不可得已。”“乐民之乐者，民亦乐其乐。忧民之忧者，民亦忧其忧。乐以天下，忧以天下，然而不王者，未之有也。”荀子进一步论道：“用国者，得百姓之力者富，得百姓之死者强，得百姓之誉者荣。三得者具而天下归之，三得者亡而天下去之。”“爱民者强，不爱民者弱。”他形象地作喻：“君者，舟也；庶人者，水也；水则载舟，水则覆舟。”孟荀此论既是夏商周兴衰之由的历史性总结，也是对于国家治理的要旨——“民惟邦本，本固邦宁”的精彩阐发。

　　后世为政者大大阐释和发挥了民本思想。西汉贾谊指出：“闻之于政也，民无不为本也。国以为本，君以为本，吏以为本。故国以民为安危，君以民为威侮，吏以民为贵贱，此之谓民无不为本也。……夫民者，万世之本也，不可欺。”唐太宗则以“安人宁国”为治国根本方策：“为君之道，必须先存百姓。”“凡事皆须务本。国以人为本，人以衣食为本”。“君依于国，国依于民。刻民以奉君，犹割肉以充腹，腹饱而身毙，君富而国亡。”他每每反躬自省：“朕每日坐朝，欲出一言，即思此一言于百姓有利益否，所以不敢多言。”

　　“盖天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐。”这是贯穿中国古今颠扑不破的历史规律。

　　（二）如何治民？

　　1.从爱民养民到安民富民——“仁政”的基点

　　如何治民？民既为邦本，如何固本宁邦？历代思想家和统治者认识到爱民养民最为重要。实际上这关涉人民之生存权利。若以人类文明进化的次序而言，生存权利是最为基础的人之权利。在数千年中华文明史中，中国人以顺应自然的方式求得生存，由采集、渔猎而游牧、畜牧、农耕，规范出中国人基本的生活形态和经济形式。而对于国家而言，保障民之基本生存权乃治国理政者首要任务。故儒家讲求“仁者爱人”。荀子云：“故君人者，爱民而安，好士而荣，两者无一焉而亡。”法家同样主张爱民：“法者所以爱民也，礼者所以便事也。”这一思想为后世理政者特别强调：“国之兴也，视民如赤子；其亡也，以民为草芥。”“善治者视民犹己，爱而勿伤；不善者征敛铢求，惟日不足。殊不知君民一体，民既不能安其生，君亦岂能独安厥位乎？”“民者，国之根本也。……行仁政而天下不治者，未之有也。”

　　将爱民落实到治国理政，便是肇始于周初之德治，即在于利民、惠民、养民和富民。“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”“治国有常，而利民为本”。《孟子·离娄上》曰：“暴其民甚，则身弑国亡；不甚，则身危国削”。因此孟子强调推恩于民、“薄税敛”，使民有恒产。《汉书·食货志》云：“善为国者，使民毋伤而农益劝。”《魏书·食货志》论道：“且一夫不耕，一女不织，或受其饥寒者，饥寒迫身，不能保其赤子，攘窃而犯法，以至于杀身。迹其所由，王政所陷也。”“夫为国为家者，莫不以谷货为本。”

　　殊途同归，法家以富国强兵为己务，尤其强调富国须富民。管仲说：“凡治国之道，必先富民。民富则易治也，民贫则难治也。”“民不足，令乃辱。民苦殃，令不行。”此论为后世所认同：“国家之与百姓，上下如同一身，民乃国之血气，国乃民之肤体。……是故民富则国富，民贫则国贫，民安则国安，民困则国困，其理然也。”

　　如何养民、利民、富民，关键是让百姓得到实惠。《荀子·富国》提出：“轻田野之税，平关市之征，省商贾之数，罕兴力役，无夺农时”。《慎子·逸文》亦云：“善为国者，移谋身之心而谋国，移富国之术而富民，移保子孙之志而保治，移求爵禄之意而求义，则不劳而化理成矣。”民富才能国强，藏富于民才是固本之策。清初唐甄论道：“夫富在编户，不在府库。若编户空虚，虽府库之财积如丘山，实为贫国，不可以为国矣。”

　　有为的国家治理，即在施政上实行一系列富民养民政策措施，如劝课农桑、兴修水利、赈灾济贫、宽减钱粮、节约民力、减轻刑罚，为民生提供必要的生产和生活资料。土地是农业社会中最重要的生产资料和财富，土地法律政策的成败关系国家治乱兴衰。贞观之治和开元盛世之所以“天下帖然”“人人自安”，就在于均田法的实施满足了农民的土地需求，保障民众生活和再生产，统治者就可确保政权的正当性。明太祖认为：“夫善政在于养民，养民在于宽赋。”“宽仁必当阜民之财而息民之力……。故养民者必务其本，种树者必培其根。”因而多次下诏减轻赋税，“命中书省令天下郡县访穷民无告者，月给以衣食；无所依者，给以屋宇”。

　　2.明礼以导民——善政之始

　　德礼为政教之本，通过教化民众，化育人心，移风易俗，使民纳于国家意识形态秩序之正轨。孔子主张“富之”“教之”，实施重仁义、尚礼让的善教，才能推动形成善治。《管子·牧民》论道：“仓廪实，则知礼节；衣食足，则知荣辱。”礼义廉耻，国之四维，“四维不张，国乃灭亡”。由此将“礼义廉耻”的道德标准提升至国家兴亡之高度。孟子更尖锐地指出：“人之有道也，饱食、暖衣、逸居而无教，则近于禽兽。”“仁言不如仁声之入人深也，善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民爱之。善政得民财，善教得民心。”

　　董仲舒借助阴阳五行之说，论证德主刑辅，大德小刑，极力主张以德化民教民。因此后世立法强调礼法结合，德法共治，明刑弼教。“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也。”朱熹进一步阐发道：“然政刑能使民远罪而已，德礼之效，则有以使民日迁善而不自知。”即使于法家的语境中，法律也具止恶劝善之功：“以法为教”“以吏为师”。

　　3.定律以绳顽——王之本也

　　统治者为达天下大治，效仿圣王，以德化天下，“明礼以导民，定律以绳顽”。“德化”与“明刑”相通相维，为国家治理不可或缺之二柄，旨在导民远罪迁善，潜移默化，日有精进，形成德法二元互补互用的治理结构和控制手段。

　　《韩非子·心度第五十四》有详论：“圣人之治民，度于本，不从其欲，期于利民而已。故其与之刑，非所以恶民，爱之本也。刑胜而民静，赏繁而奸生。故治民者，刑胜，治之首也；赏繁，乱之本也。……故法者，王之本也；刑者，爱之自也。……故圣人之治民也，法与时移而禁与能变。”在韩非看来，圣人治民乃从根本上爱民着眼，并不以满足民众欲望为转移。故当君主对民众施用刑罚时，并非憎恨他们。刑罚严峻乃民众安宁、国家太平之首务，赏赐太滥是奸邪滋生、国家混乱之根源。韩非进而从人性论和历史进化论出发论证法治：明君治国，民众本性好逸恶劳，因而要明定赏罚。治理民众没有一成不变的常规，只有法度才是治世法宝。圣人治民，法度应顺时而变，能禁闭外势，阻塞私行。

　　“以为王者之政，莫急于盗贼”，传统刑律皆以惩处民众犯罪为重点，尤以打击威胁国家统治的贼盗犯罪为急务。以唐宋律典为例，《贼盗》《斗讼》等大多以惩治民众犯罪为其主要内容。

　　4.赋役兵役——治民之双刃剑

　　人民既是国家赋税和徭役的提供者，又是国家军队的主要成员，故治民当然包含了民对于赋役与兵役的履行。“国家存在的经济体现就是捐税。”赋税是国家存在与发展的要素之一，也是民对国家承担的一项古老义务：“自虞、夏时，贡赋备矣。”若没有军队，国家就失去重要支柱，无法实现其对内对外职能。

　　赋役立法是中国古代法律体系中的重要内容，它因时而变，赋役轻重关系国家兴亡。开明统治者视民为国之根基，民生安危关系国祚短长，安民生方能固本。历代赋税改革以此为基本目标，一方面稳定国家财政收入，另一方面又减轻农民负担。如唐后期的两税法，宋神宗时的青苗法、方田均税法，明神宗时的“一条鞭法”，清雍正时的摊丁入地，莫不如此。

　　赋役兵役是双刃剑，民力是衡量其利弊的重要标准。历史经验证明，轻徭薄赋，蠲除积年逋赋，可疏民困，利民生，安民心，社会和谐，国家强盛；反之，横征暴敛，穷兵黩武，滥使民力，是王朝衰亡的重要诱因。

　　（三）为何治官？——足食足兵足信

　　孔子在回答子贡问政时提出治国三要素说：“足食，足兵，民信之矣。”粮食充足，民众基本需求才能保障，这是经济基础；军备完善，国家才能安全，社会才能稳定；民众信任政府，则是政权合法性和凝聚力的根基。在孔子看来，民信更为重要：“自古皆有死，民无信不立。”政权存续根植于民心而非物质或者武力，即使面临生存危机，守信于民重于一切。得民者昌，失民者亡。

　　如何治民？如何取信于民？关键在官。治官是手段，治民是目的。在“国—官—民”的关系中，官吏是治民的媒介和枢纽，是实现国家治理的关键。

　　韩非对此有精辟论述：“摇木者一一摄其叶，则劳而不遍；左右拊其本，而叶遍摇矣。临渊而摇木，鸟惊而高，鱼恐而下。善张网者引其纲，若一一摄万目而后得，则是劳而难；引其纲，而鱼已囊矣。故吏者，民之本纲者也，故圣人治吏不治民。”韩非把官吏喻为治民之纲，有为的君主不可能事必躬亲，也没有必要直接临民，只需管理好官吏，即可通过良好吏治实现“民治”，达到国家治理的根本鹄的。他引例说明治民犹救火：“救火者，吏操壶走火，则一人之用也；操鞭使人，则役万夫。”韩非以失火场景切入，直指治理本质——国家如巨网，官吏是纲；纲举则目张，纲弛则网废。这是法家“明主治吏不治民”思想的经典比喻。韩非认为：“人主者，守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏，故明主治吏不治民。”同时，君主建立严密周详的治吏之法，使治吏有章可循，以法督责官吏，使之恪尽职守，通过治吏以治民是可能的。治官是治民的必由之路，是实现农业社会有限资源集约化的必然选择和有效途径。

　　官吏执掌兵刑钱谷，吏治状况直接影响民众利益与社会安宁。依法治吏的吏治理论在礼法并用、教化刑责并重的主流思想影响下形成，“明主治吏不治民”获得普遍认同和践行，尤其是在西汉儒法合流以后。治吏贵在以法为尊，而法律的权威与效能不仅在于制定，更在于施行。法之不行，自上犯之，历代有为君主深有所虑，戒惧于心，重视健全官吏治理模式，建立长效激励机制，以保障吏治清明。

　　三、政治的品格：君道与治官

　　古代之“君”，代表着家国天下，皇权独尊，掌握治理国家、管理社会的最高权力。“官”是具体实施国家治理、社会管理的社会主体，是连接君主与百姓的枢纽。官来自民，却是民之精英。“君”位居“官”和“民”之上，并在国家政治、社会生活中与“官”和“民”发生各种社会关系。君主不直接临民，而是通过法、术、势控制官僚体系。就法律规定而言，皇帝高居权力顶端，拥有独立的最高决定权，但也会受到“祖训”、自然天道、官僚体制等方面的一定制约。在儒家正统看来，君道与吏治都是民本天下的政治保障。

　　（一）作为国家象征与官僚权力来源的君权

　　君主是中国古代国家的象征，君权是国家权力的本源。皇帝是中国帝制时期最高统治者的称号。“皇”，《说文解字·王部》释曰：“皇，大也。从自。自，始也。始皇者，三皇，大君也。”即“皇”本义为大、光明、辉煌，后引申为天神、先祖和君主。《尔雅·释诂》曰：“皇，君也。”《诗经·小雅·皇皇者华》载：“皇皇者华，于彼原隰。”《尚书·洪范》有云：“皇建其有极。”“帝”，本义是指化生、孕育万物的天神，即宇宙至高之主宰。三国曹魏时王弼注《周易·益卦·六二》云：“帝者，生物之主，兴益之宗，出震而齐巽者也。”唐孔颖达《礼记正义·郊特牲疏》曰：“因其生育之功谓之帝。”《说文解字·丄部》释云：“帝，谛也。王天下之号也。”《尚书·尧典》载：“乃命羲和，钦若昊天”。《礼记·曲礼》亦载：“崩，曰天王崩。……措之庙，立之主，曰帝。”帝，代表宇宙万物和世间生灵的主宰根基。“皇”与“帝”的结合“皇帝”，则指天地秩序，意味着天地是万物之主。中国最早所谓“皇帝”，是对“三皇五帝”的统称。

　　大体上，夏朝君主称“后”，商朝君主称“帝”，周天子称“王”。战国时王室式微，诸侯大多僭越称王，尊周天子为“天王”。秦王嬴政统一中国，自认“德兼三皇、功盖五帝”，创“皇帝”作为华夏最高统治者的正式称号。《史记·秦始皇本纪》有详载：“臣等谨与博士议曰：古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。臣等昧死上尊号，王为泰皇……。王曰：去泰，著皇，采上古帝位号，号曰皇帝。他如议。”从此，天子称为皇帝，取代了“帝”与“王”，成为中国两千多年来最高统治者的称呼。

　　中央集权制是分散的小农经济的必然产物。帝制中国的君主是国家的化身和代表，处于权力之源和中心地位，具有最终立法权、最高行政决策监督权、军事指挥权以及司法审判权，“天下之事，无大小，皆决于上”，“是故主独制于天下而无所制也”。中央政务机关只有辅佐君主的职能。当然，君主也理所当然地应担负维护国家安全、维持社会运行和保障民生福祉等方面的基本义务。

　　要言之，中国古代的行政体制和职官管理制度以维护君权为其整体功能和最终目标，以集权于君、分权于臣为处理君臣关系原则，以集权于中央、分权于地方为处理央地关系原则。民之权利及其法律保障都是通过官僚政治制度实现的。

　　（二）为与士大夫治天下：君权与官僚权力

　　君权代表国家统治权，它如何行使？国家权力纷繁复杂，皇帝不可能事必躬亲，于是由君权派生出官僚权力，其代表是相权。官僚权力依附于皇权而存在，是皇权的延伸。在大一统帝国框架下，国家统治是借助金字塔形的官僚系统实现的。官僚和军队是中国古代皇权的两个车轮，缺一不可。一个用公文统治，一个用武力镇压。行政、军事、监察三种治权分别独立，由皇帝亲身总其成。

　　君主制和官僚制虽然相互依存，但它们之间存在矛盾冲突。官僚中不乏刀笔吏，但其中很多人熟读圣贤书，将修齐治平的理想寄托于仕途。官僚体系不仅承担着管理职能，而且还有教化功能，以使社会生活符合王朝正统的道德要求，甚至使民众对皇权产生类似宗教式的感情。这种管理与教化的双重职能，导致士大夫可能会抱着致君王为尧舜的期望，指望成为帝王师，从而实现某种理想。

　　君主与官僚之间保持着一种微妙的动态关系。但整体而言，与皇帝共治天下的是士大夫。就与治国平天下的目标和理想而言，君权与官僚权力是一个不可分割的整体，也是一种利益共同体。而无论君还是民，对于吏治清明的期望也是一致的。吏治的所有制度设计皆围绕这一目标展开。

　　然而，明代以后，士大夫与皇家共治天下的局面结束，士大夫成为皇家的奴仆，中书省被废除以后，包括封驳权在内的制约皇权的“成文法制”也不复存在，君主守法成为一种理想的“美德”，君权实际上逸出了官僚政治的牵制。

　　（三）权力格局与监督机制

　　人类近现代法治历史，不啻为一部权力监督制衡史。但就公共政治权力内部或外部是否存在着与权力主体相抗衡的力量而言，权力监督于中国古已有之。战国时期御史制度发端，于秦汉进一步发展。西汉中期开始建立多重监察制度，如御史监察、丞相司直监察、司隶校尉和刺史监察等。唐宋以后的监督制度和治官之法臻于成熟，很大程度上发挥了权力监督和制约的功能。

　　中国古代监察是政治权力监督和治官之法的重要内容，是维持吏治、保障国家机器正常运转的制衡机制。察官之法规范详密，其任务即整肃百僚，彰善瘅恶，激浊扬清，充分发挥官僚机构效用，对君主的行为和决策亦起到一定程度的规谏与匡正，这是治官的重要本土经验。

　　1.官僚体制内的权力监督

　　传统国家行政管理总体上遵循的原则为：“事在四方，要在中央。圣人执要，四方来效。”秦汉时丞相上佐天子，协理阴阳，下率百官，督责考课，三公与天子“坐而论道”，不预细务。九卿各有专职，分理政务。东汉末至魏晋，政归台阁，先后设立三省、诸曹、六部。隋唐时中书省拟诏出令，门下省审核封驳，尚书省受其成命，会决政务，六部各司其职，具体执行，行政决策与行政执行、出令与行令的分化日渐严密。中央三法司分工协作，各行司法审判事务；军队指挥调动，皇帝制敕与兵部行文分工配合，形成了成熟的军事行政管理制度。至明清，内阁敷纳章奏、宣达诏令，皇帝直接指挥六部，行政决策权和政务指挥权进一步集中。

　　就秦汉官制而言，分成三个层阶。一是三公，即丞相、太尉和御史大夫。三者互不统属，各自开府，互相牵制，防止专擅独大。二是九卿，包括奉常（汉太常）、郎中令（汉光禄勋）、廷尉、治粟内史（汉大司农）、典客（汉大鸿胪）、宗正、卫尉、太仆和少府。三是列卿，由更低层次官员组成的机构，包括将作少府（汉称将作大匠）、詹事、中尉、水衡都尉、诸博士等。三公源于战国时的相与将，相比九卿列卿，更早地脱离了家臣的旧迹。

　　汉以后的官僚系统沿袭秦朝，但愈加繁复精致，建构了从中央到地方的金字塔式的等级官制，形成相对完备的行政管理体制和治官制度。官僚系统自始便呈现两种科层化迹象：一是国家治理结构，二是皇帝家事管理结构。国家机关及其管理活动的分化分工是一个历史的演变过程。皇权至上并非包揽一切，君主专制并非君主独治。

　　2.君臣权力监督：君相分权制与君主专权制

　　帝制中国中央内部权力的分配，总体上经历过由君相分权到君主专权的过程。秦朝建立的大体是一种君相共治制度，国家大事最终决策权由皇帝掌管，但管治权分让给了以丞相为首的三公九卿。这种体制实际上是一种君相分权制，为汉以后王朝所继承。秦汉丞相权力管辖范围几乎无所不包，国家重大事务决策、官吏选用、百官朝议和奏事的总领，丞相都要参与负责。汉以后尽管宰相权力有所削弱，但总体权力格局未改变。在这种体制中，君权受到一定程度的制约。

　　秦以后中国社会在总体的中央集权和局部的分权格局中，慢慢走向君主集权专制。过度分权容易导致政治动荡、国家分裂乃至崩溃；而君主高度集权，虽然可能会有较长时间的国家统一和安定，但是往往以牺牲民权为代价。汉唐盛世往往都是明君贤相适度分权的时代，政务处理的架构属于君逸臣劳式，宰辅近臣虽只是提供决策意见，皇帝拥有最后决定权，但事实上君主往往比较超脱，而且由于直接处理政务的宰辅等官僚与皇帝存在着事实上的信息不对称，所以在决策中两者往往达成某种妥协、均势和平衡。

　　君相权力之消长与国家中枢机构和政务处理程序变化之间有密切的因果联系。君主为集中权力，往往创设得心应手的新机构架空那些运用不顺手的旧机构。同时，在中央机构设置上一贯采取由内（宫内侍从机关）向外（正规朝官）不断分化的策略。地方行政体制亦复如此，即不断新设最高行政层级，而将原有权力过于集中的层级降低，并反复调整分化新的最高地方机关的设置及其职掌，以防其坐地自大，造成“外重内轻”之势。

　　以士大夫为主干的帝制官僚体系，凭借选举制逐渐形成相对独立的品性，对君权构成某种制约。吴晗认为，过去两千年的政体，以君主为领袖，虽为君主政体，却不尽然全是君主专制。至少除明清两代六百年，以前的君主在常态上并不全是专制。历史上君权的限制至少有五个方面：议的制度，封驳制度，守法的传统，台谏制度，敬天法祖的信仰。费孝通也认为皇权受到一定程度的约束，有两道防线：一道是无为政治，使皇权有权而无能；一道是绅权的缓冲，在限制皇权使民间的愿望能自下上达的作用上，绅权有其重要性。

　　对君权的限制，根本上来源于民本主义这一传统思想的力量。儒家要求君须以民为治国理政之重心，民心向背决定政权存亡。《尚书·泰誓》曰：“天视自我民视，天听自我民听。”“民之所欲，天必从之”。以董仲舒为代表的汉儒一方面以天人感应、阴阳五行论述王权受命于天，所谓“王道之三纲，可求于天”。但另一方面也从“天人合一”出发，告诫帝王不能肆意妄为，其行为应受一定约束。董仲舒指出：“天之生民，非为王也；而天立王，以为民也。故其德足以安乐民者，天予之，其恶足以贼害民者，天夺之。”这一思想与近代以来启蒙思想家们所论述的人民反抗暴政的起义权，颇有异曲同工之妙。

　　总之，文官制度自秦汉以来即已成形，且与察举、科举配套而行。官僚帝制的关键环节在于官僚体系和皇权之间的平衡，以及官僚体制的有效性。宰相制是这种平衡和有效性的核心环节。明代内阁和清代军机处等集体辅政机构，都只是宰相体制的替代补偿机制，但较难起到原宰相制的作用。制度的弹性变成制度的弊病，无法弥补其缺疏。汉唐时的朝廷集议，在明清基本上已不再具同样功能。辅政的高级文官不过是皇帝的内廷秘书而已。如许倬云所言：“自从明太祖废了宰相，朝臣与皇帝的距离如有霄壤之别。”

　　四、传统中国治官之法的制度构建

　　中国古代法律适应大国治理的需要，极其重视依法治理官吏。国家法律体系的核心是治官之法，通过规范官员行为实现国家治理和社会控制。历代治官之法绵延不绝，内容全面，渊源多元，既有承继前法，也有因时而立新法，反映出不同时期的吏治特点，真正做到了治官察吏有法可依，以整饬吏治，实现廉政。

　　（一）治官之法渊源

　　“国皆有法”。历代思想家、政治家主张治国不可一日无法，更强调“立善法于天下则天下治，立善法于一国则一国治”。“立法善者，中人之性可以贤，中人之才可以智；不善者反是。”行恶法失德失民，不亡何待？

　　明主治吏首重依法治吏，有官之日便有治官之法。先秦甚至虞舜时期就有百官职责和考绩的规定。秦汉出土的睡虎地秦墓竹简、张家山汉简等简牍中有专门关于官吏任用、罢免、保举及吏治方面的法律，如《置吏律》《除吏律》《除弟子律》等，反映了任法而治的治吏思想。秦汉以后更将各级官吏的选拔、任用、监督、考核、奖惩等纳入了法制化轨道。

　　就法律渊源而论，治官之法包括君主诏令、刑律、政典、条令格式、礼典等。下文将分类予以说明。

　　（二）君主诏令中的治官之法

　　君主是最高的立法者，其出言为法，著文为令。君主诏令具有最高法律效力，而且是其他各种法律形式的根据、渊源和标准。

　　君主诏令的名称和含义屡有变化。一般而言，诏是指诏书或君主专用文书，旨与令是指君主的口头命令。先秦时君主诏令称之为誓、诰等，秦时“命为‘制’，令为‘诏’”，汉代“其命令，一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书”。隋唐以后，君主诏令主要有：册书、制书、敕书、敕旨、敕牒和敕膀。

　　君主诏令中多有官员管理方面的法律规范，是治官之法的根本性渊源。但是，君主诏令数量庞大，具有零散性、不确定性和随意性，因而其权威性在实践中受到影响。一些朝代整理汇编诏令集，如《两汉诏令》《唐大诏令集》《宋大诏令集》《皇明诏令》《大清诏令》等。

　　（三）律典中的治官之法

　　律典是治官之法的主要法源。商代严肃官纪有“三风十愆”，西周治官之法有专对司法官的“五过之疵”。战国和秦汉简牍中，有关官员选拔、任命、职责、权限、考绩、监察的单行律众多，包含了诸多职官违法渎职犯罪的罪名和刑罚科条。如睡虎地秦简中《除吏律》《置吏律》《效律》，张家山汉简《二年律令》中《捕律》《史律》《秩律》《爵律》等。

　　唐宋律中《职制律》集中对官吏的设置、选任、失职、渎职、考课、奖惩、休致等作详细规定，是职官犯罪规定最为集中的篇目。凡“职司法制”有所违犯，必“入于罪戾”。其余律文也杂有对官吏违法失职等行为的规定。明清律中，《吏律》是集中规定职官犯罪的篇目，规定有职制和公式两类罪名。前者系有关违犯职官选举、任免、职责及考核等制度的犯罪，包括大臣专擅选官、滥设官吏、奸党、交接近侍官员等罪名；后者系有关违犯公务处理规则的犯罪，包括官吏不解律令、变乱成法、制书有违、上书犯讳等罪名。其他篇目也可散见官员犯罪之规定。

　　概言之，律典中治官之法主要集中于以下方面：职官职务违法犯罪；行政程序和行政公文管理方面的违法犯罪；户口赋役管理；仓库管理；盐铁酒茶等领域管理；市场、钱债管理；军事行政管理；官员受赃枉法惩处，等等。

　　官员犯罪的惩治适用一般刑律之规定。官员犯罪区分为“公罪”和“私罪”，两者在量刑上有所不同，公罪较之私罪为轻。此外，官员享有“议”“请”“减”“赎”“当”的优待。官员除常人之夷族、什伍连坐之外，也有同僚、朋党、门生故吏的株连。

　　（四）政典和条令格式中的治官之法

　　除君主诏令和刑律法典外，古代治官之法还有各种政典和条令格式。它们的编纂体例以职官设置为纲，以官员职责为目，以行政管理制度内容、程序、方法为线索，因而是治官之法最直接的法律渊源。

　　秦汉时期治官之法主要散见于各种单行律法和诏令之中。至魏晋南北朝，行政法律规范发生重大变化：一是产生了诸多政典，如《齐典》《梁典》《皇典》《九命典》《六官典》等，内容以职官设置、职官权责、行事程式为主；二是各种零散法令汇编成集，如《魏令》《晋令》《宋令》《梁令》《陈令》《北齐令》《北周令》等，以格、式名称出现的法规纷纷形成，这些令、格、式多以治官之法为主。

　　隋唐以后，不仅继续汇集令格式，而且出现官修政典杰作《唐六典》。周仿照天地四时设置六官渐成系统，至唐代政典的法律地位显著提高，表明它与刑律法典的分化，昭显了治官之法的重要意义。正如章太炎所言：“迄唐，有《六典》、《开元礼》。由是律始专为刑书，不统宪典之纲矣。”日本学者织田万也认为：“西汉以来，有律，有令，有格，有式，皆书记载施政之准则。而其能具法典之体裁，以为后世模范者，莫若于《唐六典》矣。……后世明清两朝，编纂会典，亦仿此例。然则可谓中国刑法、行政二大法典之由来已久矣。”唐以后“律典分野”愈加分明，《元典章》和明清会典是典型代表，以典设官明责，汇集治官察吏和治国理政的各种法律法规。

　　条令格式与行政法律联系最为紧密，也是古代治官更为具体的法律渊源。条令格式各朝代有不同的名称和形式。大体言之，唐以令、格和式为主，宋以式、令、条贯、例为主，元以新格、条格为多，明清则独立编纂条例、则例、事例和章程等。

　　（五）礼典中的治官之法

　　礼典是古代关于礼仪程式的规范典章，其中包含了大量关于官吏应守礼仪仪节的内容。譬如，《大唐开元礼》是唐玄宗时代官修的一部礼仪典章，体现了唐朝礼制的时代化和创新精神。《大清通礼》萃集历代礼书及清朝仪制，内有吉礼示尊天祖，嘉礼示本人道，军礼示征伐大权，宾礼示柔远人，凶礼示厚终五大部分，各部分下分若干目，蔚为大观。在中央六部中，礼部专掌礼仪、祭享、贡举之政。“国之大事，在祀与戎”。祭祀向来为国家政治和社会生活极重要之内容，祭礼规范是治官之法的重要组成部分。

　　固定繁琐的礼仪严密完整，被整合成系统的规则纳入治官之法调整的范围，亦被广泛赋予道德色彩。君主通过施行礼典，反复对天、神、君、民秩序观念体系加以表演和叙述，产生对于法律权威主体合法性的反复认定，强化国家法律与社会普通成员间的心理纽带。在这个意义上，虚拟的神成了现实的人之间的媒介。统治者通过等级分明的礼仪，不断向官吏灌输正统思想，自上而下的劝诱与命令也在实践中得到官吏自下而上恭敬谦顺的回应。帝王与官吏在权力的博弈中形成共同的利益观念，建构君臣之间独特的礼法秩序。

　　五、“治人”与良法善治

　　先秦儒家推崇王道，践行仁政，将吏治清明依借于官吏的道德修养与自觉自省，在理政者看来不免“迂远而阔于事情”。法家明确提出依法治吏，商鞅主张：“守法守职之吏有不行王法者，罪死不赦，刑及三族。”韩非提出一整套依法治吏理论，强调通过驭官而达驭民目的。

　　明主治吏，要求赏罚分明，不赦不宥。法家强调君主“不恃人之以爱为我也”，应在厚赏与重罚间恩威并施，“固有使人不得不爱我之道”，从而保证官吏忠诚并认真履责。但法家在推行重刑辟以去刑时，往往过于单一和残酷，奏效一时而难医根本，甚至作法自毙。西汉儒法合流，礼法结合、德刑并用不啻为一种综合为治的治吏模式。当政者兼用儒法之术，混合霸道王道，以德怀柔，以刑惩顽，宽猛相济，既可收一时之效，又不失为治国长策。在如何整顿吏治问题上，后世王朝基本沿用礼教与法律并举之策。“明主治吏不治民”成为后世统治者的共识，并随着治国理政经验的积累而不断丰富。

　　古圣先哲对于治国理政、法制建设进行了精辟论证，主张治国不仅需要制定善法，还需要执法良吏。片面的任法与任人（官）都不能带来法制的实施和国家的稳定；只有任法与任人相统一，才能充分发挥善法的价值。如孟子提出：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”荀子充分论证了“治人”的必要性：“故法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也；君子者，法之原也。故有君子，则法虽省，足以遍矣；无君子，则法虽具，失先后之施，不能应事之变，足以乱矣。”

　　汉唐以来，严于执法之吏不仅纠正了君主以臆违法的缺失，而且增强了法律权威，树立了“法者，天子所与天下公共也”，“法者，国家所以布大信于天下”的观念。白居易慨叹：“虽有贞观之法，苟无贞观之吏，欲其刑善，无乃难乎？”作为变法者的王安石在主张“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”的同时，为发挥善法治世之功，他强调：“非大明法度不足以维持，非众建贤才不足以保守。……贤才不用，法度不修，偷假岁月，则幸或可以无他；旷日持久，则未尝不终于大乱。”朱熹也指出：“大抵立法必有弊，未有无弊之法，其要只在得人。”

　　晚清维新变法时期，梁启超借先秦诸子思想反思传统政治，以引介近代法治理念和政治改革。他以《管子》为切入点，辨析传统“任人”（人治）与“任法”（法治）的优劣，批判单纯依赖贤人的人治，推崇制度和法律的稳定性。梁启超指出：“任人不任法者，人无必得之券，则国无必治之符。所待之人未至，而国已先乱亡矣。任法不任人者，法固中材之所能守，而不必有所待也。”梁任公此论因其深刻认识到“任人”的偶然性与“任法”的稳定性，而被近代学界奉为不刊之论。梁启超为阐发近代法治变革，刻意强化二者对立，进而延展出“人治”与“法治”两种国家治理模式的对立，这种具有近代启蒙意义的解读，开启了中国百年关于“人治”与“法治”的讨论和争辩。在梁任公看来，律例、典章才是国家长治久安的根本，而非寄望个别英雄人物；结合晚清现实，他意在呼吁近代化转型——从传统“贤人政治”转向近代法治政体。今日观之，这种论证具有显著的现代性立场和特定的时代语境，可谓近代有识之士衔接传统治道与现代法治的经典论述。但梁启超并非全盘否定“任人”的作用，而是批判传统纯“任人”模式的脆弱性。处在清末维新的时代，这种批判传统的思想是可以理解的。不过，实际上，中国传统政治从来没有过纯粹的“任法”或“任人”时代。中国古代社会从来不曾是个纯粹的“人治”社会，也从来不是一个单纯的“法治”社会，而是礼法结合、德法兼治的国家。应该注意的是，传统儒家重人德，但也恪守礼法、典制。传统法家之“任法”，是君主集权体制下的法制，并非近现代民主法治，二者本质不同。法家重法，但也讲“术”“势”，离不开君主用人。职是之故，在古代思想家看来，任法与任人同等重要，二者具有统一性。没有善法，治国若无木之林，无水之源。没有贤吏，法是“死物也”，很难据以缔造善治。

　　任法与任人是中国古代“治道”的重要一环。任法为本，任人为用，本用结合，即是法与吏的统一，也即良法、贤吏、善治三者的统一。良法与善治具有相向而行的一致性：良法是缔造善治的前提；善治是良法的价值取向，是良法与贤吏共同追求的目标，又为进一步发挥良法、贤吏的作用提供了良好的客观环境。良法、贤吏、善治互相联结，共同为治。

　　六、结语

　　“民惟邦本，本固邦宁”是古代民本思想的重要渊源，也是中华文明发展中的重要历史经验。民是国家最基本的构成元素，是实现国家治理、社稷安稳的根本力量。历代思想家、政治家皆以巩固民本为治国理政之要务，以重民、安民、利民、养民、富民、教民为基本内容的民本思想得到不断阐发和丰富。

　　国家为施行“仁政”，制定了大量旨在保障人的基本生存权利的法律和政策。诸多保障人的权利的举措，既有利于人民的生产生活，也为其再生产、扩大再生产提供了必要条件。

　　帝制中国从“明主治吏不治民”理论出发，主张治民先治官，直接治官，间接治民，由此建立起一套详备完善的治官之法，严格依法治吏，督厉官员尽职尽责，旨在建立长效的官吏管理模式和激励机制。总体而论，传统中国治官之法卓有成效，亦蕴藏丰富的现代镜鉴意义。

　　应指出的是，传统中国后期，治官之法呈现出繁复而琐细的客观具体主义倾向，实质上旨在建立对官员权力的严格监控和对权力擅断的严密防范，试图以否定官吏的自由裁量来防止律例解释的异化。同时，立法又基于对官僚队伍的不信任态度，对官吏行使权力设立繁复而又绝对确定的法律责任，实际上反映了皇帝对立法权、行政、军事和司法权的高度垄断。这又与“民惟邦本”的民本思想和朴素“人权”理念存在深刻矛盾。“为与士大夫治天下，非与百姓治天下也。”治官之法一定程度上沦为君主驭民之具，难以跳出历史周期律兴亡怪圈。

　　由是观之，传统中国的官民关系始终存在着不可避免的历史宿命。周期律的历史逻辑在实践中常常陷入治乱之循环。治世之良性循环表现为：“吏治清明—约法省刑—轻徭薄赋—民生安康—太平盛世”；而乱世之恶性循环则表现为：“吏治窳败—严刑峻法—横征暴敛—民生凋敝—官逼民反”。这种矛盾循环随着王朝更替周而复始。

　　因此，传统民本、仁政、治官之法总体上缺乏稳定、刚性的制度支撑，易使民本和仁政沦为柔性的道德倡导，或仅为巩固统治的治理策略，民众利益保障基本取决于统治者心性，缺乏恒定的规范保障，随王朝兴衰走向废弛；同时治官体系和监察体系自上而下，惟皇权是从，沦为帝王治具而失灵。欲跳出治乱循环，须进行系统性的制度建构：其一，将传统民本思想转化为法治化的人民权益保障制度，建立常态化群众利益表达、公共资源均衡分配、社会保障稳定供给机制，以消解动乱根源；其二，坚持法治为本，以稳定制度框架替代依赖明君贤臣的仁政模式，让惠民安民不再是统治者的恩赐，而是制度运行的固有要求；其三，构建公权力全覆盖的多元闭环监督体系，实现权力运行法治化、透明化、长效化，解决将权力关进制度的笼子里、吏治周期性败坏的弊病。三者协同，方能破除治乱循环旧律，实现民本思想和治官实践的创造性转化和创新性发展。

　　习近平总书记指出：“坚持尊重人民主体地位。人民性是中国人权发展道路最显著的特征。……坚持以生存权、发展权为首要的基本人权。生存是享有一切人权的基础，人民幸福生活是最大的人权。”民本思想是中华优秀传统文化的重要精华，古人有关“民惟邦本，本固邦宁”“政之所兴，在顺民心。政之所废，在逆民心”“盖国以民为本，社稷亦为民而立”等经典论断，展示了以民为本的核心观念、为政以德的治理思想、仁政安民的施政实践，体现了民本思想和治理实践的精髓。

　　总之，传统中国民本主义的核心逻辑是仁政，即主张统治者应以民众为立国根基，宽以待民，安以养民，以此为治国安邦和维系政权的底层逻辑。古代朴素人权观于民本思想和仁政实践中得到形塑，人身权、生存权、受救济权、申诉权等于此生发，形成民生保障、荒政赈济、录囚恤刑、禁止擅杀等法律制度，这是中国人权思想的本土源头和生动实践。新时代背景下重新审视传统，显而易见，民本蕴含富民济世和安民天下的大同理想，可助力全球人权治理，跳出单一的西方式人权标准，立足生存优先、发展导向，为发展中国家破解贫困、保障基本人权提供东方历史经验，丰富人类文明多元人权模式。同时，镜鉴历史，有助于破除西方中心主义，依托中国本土绵延数千年的民本与古代朴素人权资源，支撑我们走符合国情的中国式人权发展道路，构建本土化、自主性的人权话语体系。一言以蔽之，继承和弘扬中国传统民本思想和治官之法的精华，对其加以创造性转化和发展，高度重视人民群众监督的力量，充分发挥依法行政效能，是突出强调人民的主体创造性、促进全面依法治国的应有之义。

　　（作者：顾元，中国政法大学法律史学研究院教授。）

　　（来源：本文刊载于《人权研究》2026年6月第2期。为方便阅读，文中注释已隐去。本文转自人权研究微信公众号。）