摘要：无障碍环境建设是残疾人、老年人等群体平等参与社会生活的重要基础，也是惠及全体社会成员的民生工程，地方立法则是推动其高质量发展的法治保障。当前，我国无障碍环境建设地方立法呈现地方先行、在国家引领下区域差异化发展并逐步向权利保障导向转型的特征。以《残疾人权利公约》为价值参照，依照《无障碍环境建设法》进行观察，不难发现，我国现行地方立法面临三重规范困境：在理念上，部分地方立法尚未充分吸收以权利保障为核心的人权模式；在内容上，具体制度设计与上位法的原则性规定之间缺乏有效衔接；在条文上，一些地方立法对本地实际关注不足，致使人权保障功能受损。上述困境既源于地方立法对人权模式的理解偏差，也与地方审慎的立法态度及管理型立法逻辑紧密相关。为此，应坚持以人权为导向的立法理念，积极回应本地无障碍建设的现实需求；同时，通过适时修订、完善与废止相关立法规范，强化其与上位法的制度衔接，推动无障碍环境建设地方立法从社会模式迈向人权模式，进一步提升立法质效。

　　关键词：无障碍环境建设地方立法；无障碍；人权；权利保障

　　随着全球范围内对人权保护和包容性社会发展理念的不断深化，构建无障碍环境已经成为衡量一个国家或地区社会文明进步的重要标志之一。从当代人权理论视角来看，无障碍环境并非单纯的社会福利，而是关乎个体能否在平等条件下进入公共空间、参与社会生活、实现人格尊严的基础性权利保障。《残疾人权利公约》明确规定，为了使残疾人能够独立生活和充分参与生活的各个方面，缔约国应当采取适当措施，确保残疾人在与其他人平等的基础上，无障碍地进出物质环境，使用交通工具，利用信息和通信，包括信息、通信技术和系统，以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务。从发展脉络看，残障模式已逐步从聚焦个体损伤的医学模式、以社会救助为导向的传统模式，转向以平等、尊严与社会融入为核心的人权模式。在人权保护理念下构建起来的无障碍环境，并非针对特定群体的特殊优待，而是保障残疾人等全体社会成员平等行使权利的基础条件。这也体现了国际人权法从形式平等向实质平等演进的发展趋势，即通过制度与环境的积极调适，消除特定群体在社会结构中面临的系统性障碍。目前，国际社会对无障碍环境的界定是，为每个人在现实或虚拟环境中提供可及、可达、可交互、易理解与使用的地方、空间及服务等。无障碍环境建设惠及全体社会成员，对保障残疾人、老年人、儿童、孕妇、伤病人员等群体充分享有人权至关重要。无障碍环境建设的本质是保障公民基本权利，这也是各国在推进无障碍环境建设过程中，优先建立标准规范、完善法律法规的原因所在。

　　我国作为《残疾人权利公约》的缔约国，积极履行缔约国义务，将残疾人权利保障纳入国家总体发展规划，并构建无障碍环境建设法律法规体系，切实保障残疾人、老年人等全体社会成员的合法权益。目前，我国已经形成了以《中华人民共和国宪法》为根本，以《中华人民共和国无障碍环境建设法》（以下简称《无障碍环境建设法》）为主干，以《无障碍环境建设条例》（以下简称《条例》）、部门规章，以及各省、自治区、直辖市出台的地方性法规、政府规章等为重要支撑的立法格局。从“基本权利—国家义务”的理论视角来看，实现平等参与生活的权利，国家不仅负有尊重的消极义务，还负有保障与实现的积极义务，需通过立法、行政、财政等措施夯实权利实现的基础条件。无障碍环境建设是以制度供给为前提的权利实现领域，其立法效果应从权利的可及性与实效性层面加以检视。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”由此，地方立法质量的高低，关键在于其能否立足本地社会成员的实际需求，有效回应经济社会发展的制度需求，并在不抵触上位法的前提下，进行必要的细化完善与短板补齐。就无障碍环境建设而言，国家层面立法可明确规定广泛的无障碍受益主体，从更高层级推动残疾人等群体融合社会发展。但受限于各地经济发展水平与法治建设水平存在差异，无障碍环境建设所涉及的人口结构、空间形态、公共服务供给亦呈现显著的地域差异，地方立法在权利实现中具有不可替代的重要作用。2023年《无障碍环境建设法》颁布后，我国已系统构建从政府责任到行业标准的无障碍环境建设法治框架，地方立法能否恪守上位法原则，结合人口结构、地理区位、经济发展等地方实际，精准回应并有效保障社会成员的无障碍权利需求，值得深入研究。因此，本文以我国现行无障碍环境建设地方立法为研究对象，重点考察地方立法在维护法治统一的前提下，如何彰显地方特色、切实强化权利保障，进而探讨其优化完善路径。

　　一、无障碍环境建设地方立法的现状审视

　　以“无障碍环境”为关键词在北大法宝数据库检索显示，截至2026年2月24日，我国（不含港澳台地区）现行有效无障碍环境建设领域地方性法规10部，地方政府规章32部。对上述地方立法进行系统梳理，可从立法时序、地域分布与规范效力层级等方面把握其整体现状。

　　从立法时序来看，我国无障碍环境建设地方立法总体呈现“地方立法先行、国家立法引领到地方立法调整完善”的演进特征。第一阶段为《条例》出台前的地方先行探索阶段。部分地方立足本地社会治理需求与政策导向，率先开展无障碍环境建设立法实践。如北京、上海、哈尔滨等城市较早以地方政府规章形式，对无障碍设施建设与管理作出规范，在施工审查、竣工验收、日常养护及设施改造等方面形成了制度化安排。第二阶段始于2012年《条例》颁布，进入国家引领、地方细化落实阶段。随着国家层面制度框架的确立，各地陆续出台地方性法规和政府规章，以细化落实《条例》的规定。这一时期的地方立法在立法体例与规范内容上均围绕《条例》展开，并在实践中积累了较为成熟的治理经验，成为国家制定《无障碍环境建设法》的立法资源。第三阶段为《无障碍环境建设法》施行后的优化完善阶段。在维护国家法治统一的前提下，各地陆续对既有立法进行修订或重新制定。如甘肃省废止了2010年制定的《甘肃省无障碍建设条例》，于2024年重新修订《甘肃省无障碍环境建设条例》；内蒙古自治区、湖南省在原有地方政府规章基础上，分别于2025年制定《内蒙古自治区无障碍环境建设条例》《湖南省无障碍环境建设若干规定》。与此同时，广西、山东、河南等地已将无障碍环境建设地方性法规制定、修改工作纳入立法规划。此阶段地方立法更加注重制度优化与区域适配，规范体系日趋成熟定型。

　　从立法地域分布来看，无障碍环境建设地方立法呈现出明显的区域差异化发展态势。就现有立法数量和进程而言，东部地区立法相对领先。截至2026年2月，在现行有效的10部无障碍环境建设地方性法规中，由东部地区制定的有6部，占比达到60%。此外，全国31个省（自治区、直辖市）中，尚未就无障碍环境建设进行专门立法的6个均位于西部地区。就立法修订情况而言，部分东部地区较早启动无障碍环境建设立法，并持续开展修订完善工作。以上海市为例，该市自2003年起就先后4次制定或修改地方立法，以回应经济社会发展与无障碍环境建设需求的变化。相较而言，中西部地区在无障碍环境建设地方立法的推进路径上，更多体现出循序渐进、与区域发展条件相协调的特征。一方面，部分地区在既有立法基础上，提升立法层级，完善制度体系。如兰州市、成都市分别于2010年、2011年制定地方政府规章；十年之后，甘肃省、四川省在此基础上制定并修改地方性法规，实现了无障碍环境建设立法效力层级的提升。另一方面，中西部地区立法更注重因地制宜，在内容设计上充分结合本地区的资源条件与发展需求，体现出较为鲜明的地域特色。如张家界市围绕景区旅游发展需求，专门出台《张家界市景区无障碍环境建设规定》；内蒙古自治区则将农村牧区道路建设和无障碍基本公共服务纳入地方立法调整范围。总体而言，东部地区能够快速响应无障碍环境建设的需求变化，这反映出其将建设无障碍环境作为一项迫切且长期的工作，并注重提升无障碍环境建设地方立法的质效。中西部地区的地方性法规立足本地实际，将无障碍环境建设与本区域的资源优势、地理特征、发展定位相结合，体现出地方立法在不同发展语境下的功能差异。

　　从立法效力层级来看，无障碍环境建设地方立法呈现出以地方政府规章为主的标准制定模式，转向以地方性法规为核心的权利保障模式。2019年以前，无障碍环境建设地方立法以地方政府规章为主，其内容主要聚焦于城市道路、公共建筑等物质环境领域，强调无障碍设施的建设标准与运行管理。无障碍环境建设更多被视为城市建设与公共管理问题，权利保障对象则通常限于残疾人和老年人等特定群体，地方立法亦多指向制定标准。2019年以后，随着无障碍环境建设地方性法规与地方政府规章的相继出台，地方立法的规范效力与治理效能显著提升。相较于地方政府规章，地方性法规更加注重无障碍权利保障与义务平衡，不仅将权利保障对象扩充至因残疾、年老、年幼、生育、疾病、意外伤害、负重等有无障碍需求的全体社会成员，而且对无障碍权利内容作出更为细致的规定。如《上海市无障碍环境建设条例》不仅保障社会成员的无障碍通行权利及无障碍地知悉、获取和利用信息的权利，还依法保障公众在无障碍环境建设中的知情权、参与权、表达权、监督权；再如《北京市无障碍环境建设条例》规定，任何单位和个人均有权对破坏无障碍环境的行为进行劝阻、投诉和举报的权利。同时，部分地方性法规开始引入第三方评估、检察公益诉讼等配套机制，以强化制度实施效果，更切实保障社会成员的相关权益。如《深圳经济特区无障碍城市建设条例》建立了无障碍城市建设社会监督员制度，聘请专业人员及有需要者代表担任社会监督员，对无障碍建设情况进行监督；《上海市无障碍环境建设条例》建立了无障碍环境建设公众参与机制，逐步将义务主体从政府部门扩展至市场主体与社会公众，体现出无障碍环境作为公共利益与基本权利保障事项的立法意识提升。由此可见，地方政府规章主要强调通过行政部门进行无障碍环境建设与管理，而地方性法规则更加注重社会共治。

　　二、无障碍环境建设地方立法的规范困境

　　无障碍环境建设地方立法有利于立足地方实际、凸显地方特色，精准回应本地无障碍环境法治建设需求，提升区域无障碍发展整体水平。但从立法内容与价值取向观察，地方立法在贯彻国家法律、推进设施建设的过程中，对无障碍环境所承载的权利属性与人权内涵仍存在认识不足、落实不到位等问题。

　　（一）理念层面：对人权模式的理解仍显不足

　　《残疾人权利公约》确立的无障碍权利保障理念及缔约国义务，为我国无障碍环境建设立法的制定与实施，提供了重要的国际规范依据与行动指引。在残疾人权利保障理念上，《残疾人权利公约》实现了从医疗模式到社会模式的范式转型，并在此基础上进一步确立了人权模式这一更高层次的保障理念。具体而言，医疗模式强调通过医疗手段修复与治疗残疾人的身体损伤；社会模式侧重反思社会结构对残疾人造成的限制与障碍，认为残障状态本质上是社会建构的结果。但社会模式忽视了导致个人处于障碍状态的生物医学基础。人权模式则进一步主张，人权的享有与行使，不以特定健康状况或是否处于障碍状态为前提，个体的身体差异并非缺陷，而是人类多样性与人格尊严的组成部分。因此，人权模式不仅要求为残疾人提供社会救助与社会保障，更强调激发身心障碍者的社会参与能力与主动性，充分保障其尊严与基本权利。该模式明确，残疾人与其他社会成员同为平等的权利主体。据此，一国立法应当摒弃医疗模式与社会模式中所隐含的救助、庇护、施舍思维，承认并尊重残疾人等无障碍需求者的人格尊严与主动性，使其从被动接受治疗与服务的客体，转变成能够平等自主参与社会生活、自主选择与决策的权利主体。对照《残疾人权利公约》的目标与要求审视无障碍环境建设地方立法，可以发现其在无障碍权利的实现层面仍存在提升空间。

　　第一，对因身体差异而面临社会障碍的社会成员保障范围不够全面。无障碍环境建设立法本应覆盖全体社会成员的无障碍权利，但各地立法在保障主体的规定上存在明显差异。东部地区的立法大多以保障全体社会成员平等参与社会生活为立法目的，如上海、深圳、珠海等地的地方性法规均在第2条中将残疾人、老年人、伤病患者、孕妇、儿童等有无障碍需求的社会成员纳入保障范围。中西部地区立法则主要关注残疾人与老年人群体，如张家界市、甘肃省、内蒙古自治区的地方性法规在第2条中明确规定立法目的是保障残疾人、老年人等社会成员平等参与社会生活，对其他有无障碍需求的社会成员仅规定“可以享受无障碍环境便利”。

　　无障碍环境建设事关全体社会成员的切身利益。鉴于残疾人与老年人群体规模较大，无障碍需求突出，立法对其予以重点关注具有合理性与必要性。但无障碍作为一项基本人权，其享有与行使并不以特定主体是否有残疾或存在其他障碍为前提。这种仅侧重残疾人、老年人的无障碍权利保障，将其他群体限定“可以享受无障碍便利”而非“平等享有权利”的立法表述，既未正视其他行动不便者因身体限制、损伤或疼痛等所形成的真实生活体验，也未充分考虑到其在障碍状态下生活质量下降的现实后果与相应的无障碍需求。事实上，不论是残疾人、老年人，还是孕产妇、伤病患者、负重者等，其身体层面的限制与障碍都属于平等的生命样态。对这些生命样态的忽视，本身就会构成阻碍其平等享有和行使权利的另一种制度性障碍。

　　第二，对残疾人等无障碍需求者平等参与决策的权利保障不够充分。在《残疾人权利公约》的起草过程中，起草委员会主席曾提出，无障碍权利不仅包括物质环境无障碍与信息无障碍，还应当包含残疾人进入社会权力结构、参与决策和政策制定程序的权利。对此，我国《无障碍环境建设法》第9条明确规定：“制定或修改涉及无障碍环境建设的法律、法规、规章、规划和其他规范性文件，应当征求残疾人、老年人代表以及残疾人联合会、老龄协会等组织的意见。”同时，制定或者修改涉及无障碍环境建设的标准，也应当征求他们的意见。但我国各地区在立法规定上并不统一。例如，东部地区大都规定残疾人、老年人群体享有参与无障碍政策、标准等决策的权利。如《上海市无障碍环境建设条例》第58条明确规定，保障社会公众在无障碍环境建设中的知情权、参与权、表达权、监督权；第65条详细规定了在无障碍设计与研发、项目竣工验收等不同阶段，都应当征询残疾人、老年人等有需求的社会成员代表及其相关组织的意见，邀请其进行适用体验。此外，还在第68—70条分别规定了进行第三方评估时的意见征询机制、意见投诉处理机制，以及将收集、反映意见作为人大代表的重要履责内容的相关机制。然而，仍有少部分西部地区未能充分体现残疾人、老年人等无障碍需求者的参与机会。未明确赋予残疾人、老年人等无障碍需求者享有参与决策的权利。此种立法视角未将与无障碍环境中具有直接利害关系的群体纳入决策过程，致使其在制度设计上被排除于公共决策之外，进而难以充分实现该群体的权利需求与发展潜能。

　　第三，对信息无障碍权利的理解存在一定偏差。《残疾人权利公约》序言指出，无障碍的信息和交流对残疾人能够充分享有一切人权和基本自由至关重要。因此，信息无障碍权利并非抽象公共利益的反射利益，也不仅仅是有效、便利、无障碍地获取、使用网络和信息的权利，而是通过信息无障碍保障个体平等参与社会生活，享有和实现个体政治权利、公民权利、经济权利和文化权利等，最终促进个体人格的自主性与完整性。也就是说，无障碍地获取、使用、交流信息只是信息无障碍的重要内容，不能完全等同于信息无障碍本身。相较而言，我国中西部地区的立法大多聚焦于信息传播维度的“无障碍信息交流服务”，如《江西省无障碍环境建设办法》第18条规定，相关主体在发布重要政府信息及与残疾人、老年人相关的信息时，负有提供无障碍信息交流服务的义务；第20条则将此义务延伸至文化、体育等公共服务场所。仅有少数东部地区通过信息无障碍保障社会成员获得线上工作机会、享受线上教育与诊疗、线上购买商品和服务等平等权利。如《上海市无障碍环境建设条例》第41条规定，要推进数字化无障碍服务，支持为残疾人、老年人等提供相关硬件和软件安装等服务。

　　无障碍环境建设能够保障社会成员平等地参与社会基本生活，促进社会成员的自主性，缩小因身体损伤、社会障碍而造成的差距，实现人之为人的尊严平等。我国无障碍环境建设地方立法目前还主要强调政府和社会消除障碍、保障残疾人与老年人群体平等参与社会生活方面的责任，缺乏对“无障碍作为一项人权”的足够重视，导致地方立法仍停留在福利提供型而非权利保障型。这也进一步导致无障碍权利在实践中难以得到落实，也难以获得充分救济。

　　（二）内容层面：缺乏与上位法的有效衔接

　　《无障碍环境建设法》作为我国首部无障碍环境建设的专门性法律，是无障碍环境建设地方立法的基础与依据。但地方立法与《无障碍环境建设法》在内容衔接与细化落实方面仍存在以下不足。

　　第一，地方立法内容滞后于《无障碍环境建设法》的规范要求。一方面，福利提供型的立法思路仍未根本转变。《无障碍环境建设法》第1条明确规定，其立法目的为“保障残疾人、老年人平等、充分、便捷地参与和融入社会生活，促进社会全体人员共享经济社会发展成果”，但部分地方立法侧重于城乡建设与行政管理，未充分认识到信息无障碍对个体生存与发展具有同等重要的价值。如《海口市无障碍设施建设管理办法》第1条将立法目的规定为“加强本市无障碍设施的建设和管理，促进社会文明和进步”，该办法主要从行政管理角度规范物理环境中的无障碍设施的建设与管理，既未关注信息无障碍、社会服务无障碍等权利需求，也未确立残疾人等无障碍需求群体的权利主体地位，立法理念仍停留在提供无障碍环境福利而非保障无障碍权利的层面。另一方面，无障碍环境建设涵盖范围较为狭窄。《无障碍环境建设法》第2条规定，无障碍环境建设应当涵盖无障碍设施建设、管理与改造，以及无障碍信息交流和无障碍社会服务三个方面内容。但部分地方立法仍局限于无障碍设施建设，如《福建省无障碍设施建设和使用管理办法》第2条仅仅将无障碍环境建设界定为无障碍设施的建设、改造、使用以及相关管理活动。

　　第二，地方立法存在内容空白与规范疏漏。主要体现为三个方面，其一，《无障碍环境建设法》第6条明确规定建立无障碍环境建设经费保障机制，但有部分地方性法规未作任何规定。已有相关规定的，如《内蒙古自治区无障碍环境建设条例》《甘肃省无障碍环境建设条例》，虽明确将无障碍环境建设经费纳入本级财政预算，并建立稳定的经费保障机制，但对无障碍环境新建、改建经费的承担主体、分担方式、经费监督等关键问题，仍缺乏具体规则。其二，《无障碍环境建设法》第47条规定应急避难场所应当兼顾无障碍需求，但湖南、内蒙古、甘肃、海南等地方性法规均未对应急避难场所无障碍环境建设作出规定，易导致应急避难场所规划设计忽视无障碍需求群体，形成重大生命安全隐患。其三，《无障碍环境建设法》第60、61条已对评估检查、信息公示机制作出原则性规定，但地方立法未及时细化与配套。例如，湖南、甘肃、海南等地方性法规都缺乏对无障碍环境建设信息公示的具体规则，湖南省也未对评估检查制度作出明确安排。若无法通过检查评估来保障无障碍环境建设质量，则难以掌握立法的实施效果与实际执行力度。

　　第三，部分地方立法与《无障碍环境建设法》规定需进一步对接。例如，《无障碍环境建设法》第19条规定，对符合条件的残疾人、老年人家庭，县级以上人民政府“应当”给予适当补贴，推进无障碍设施改造。但《重庆市无障碍环境建设管理规定》第33条、《河南省无障碍环境建设管理办法》第28条仅规定“可以”给予适当补贴。该表述弱化了政府法定义务，降低了保障力度，减损权利主体合法权益，与上位法要求相悖。再如，《无障碍环境建设法》第43条规定，国家举办的各类考试及学校统一考试，应当为有残疾的考生提供合理便利。《湖北省无障碍环境建设管理办法》第22条仅规定应当为视力残疾人提供合理便利；《湖南省无障碍环境建设若干规定》第10条仅规定“可以”为听力残疾人参加机动车驾驶人考试提供便利。值得注意的是，由于多数地方立法的出台时间早于《无障碍环境建设法》，客观上容易出现不一致、不衔接的情形。

　　（三）条文层面：对本地实际关照不足

　　地方立法是特定区域内自然地理、经济水平、文化传统及治理需求综合作用的制度产物，应当彰显鲜明的地方特色。各地应根据本行政区域内无障碍环境需求规模、社会经济水平、辖区面积、立法能力等实际情况开展立法，虽然近年来制定、修改的无障碍环境建设地方性法规在一定程度上能够凸显地方特色，但检视我国现行有效的所有无障碍环境建设地方立法条文可见，其对本地的实际情况的针对性关照仍显不足。

　　一是部分地方立法在内容上较多借鉴甚至照搬其他地区立法，对本地实践经验的制度提炼与回应不足。如《珠海经济特区无障碍城市建设条例》，无论在立法体例结构还是具体条文内容上，都与《深圳经济特区无障碍城市建设条例》具有较高相似度。从区域协同与立法技术的角度看，珠海与深圳同属于粤港澳大湾区城市，均为我国的经济特区与口岸城市，两地在无障碍设施建设理念、城市空间治理等方面存在相近的立法需求。因此，珠海市在规范结构上适度借鉴深圳市成熟立法经验，具有一定现实合理性。但是，两地在城市规模、人口密度、居民人均可支配收入以及基层治理结构等方面仍存在明显差异。深圳作为高度城市化的超大城市，以街道为治理单元，城乡差异相对较小，无障碍公共服务、交通出行与社会服务主要集中在城市空间。因此，深圳市立法以城市为核心场景，能够较为充分地覆盖无障碍需求的主要发生领域。相比之下，珠海市的基层治理形态更为多元。除街道办事处外，珠海市还下辖数量较多的乡镇，并设有社区委员会与村民委员会等多层级基层治理单元。这意味着，珠海市的无障碍环境建设不仅涉及城市公共空间，也与乡镇公共设施和村级公共服务密切相关。然而，《珠海经济特区无障碍城市建设条例》在立法思路上总体借鉴了深圳市以城市空间为中心的规范取向，绝大部分条款聚焦城市区域，仅在第11条原则性地提出乡村应当“逐步达到”无障碍相关标准，以及在第36条简要提及村（居）民委员会应当为行动不便者提供便利。对乡镇及农村地区的无障碍环境建设，主要停留在原则性规定层面，尚未充分结合本地城乡结构的实际情况进行细化，对基层治理主体在无障碍环境建设中的角色定位与制度责任亦缺少规定，难以有效回应基层实践中可能出现的多样化无障碍需求。

　　二是部分地方立法在条文表述上偏重原则性规定，与地方的特点条件适配不足，对无障碍环境的场景需求回应不足。例如，重庆市作为山地城市，地形条件特殊、陡坡密集、坡度较大，无障碍环境建设与改造的难度和成本都高于平原城市。但《重庆市无障碍环境建设与管理规定》在无障碍设施工程建设的条款中，仅原则性地规定“应当符合国家和本市无障碍设施工程建设标准”，并未规定盲道、缘石坡道、轮椅坡道、无障碍电梯等设施的具体设置要求，也未就山城步道、立体交通等公共空间中无障碍设施的衔接方式予以规定，致使立法文本难以完全适配山地城市的真实需求场景，难以充分保障残疾人、老年人等群体平等参与社会生活的权利。再如，《山西省实施〈无障碍环境建设条例〉办法》第11条仅规定“乡镇、村庄的道路、住宅、公共服务机构和场所等应当逐步达到无障碍设施工程建设标准”，尚未关注地方社会生活的多样性，缺乏对无障碍设施建设优先顺序及本地重点场所的进一步界定说明，导致法律规范与实际使用需求之间存在一定偏差。

　　三是部分地方立法对适老化需求关注不足。在老龄化程度较高的地区，老年群体在交通出行、信息交流、公共服务使用等方面对无障碍环境具有更为迫切的现实需求。但部分地方立法仍主要围绕残疾人群体展开，缺乏针对老年人因身体机能退化形成功能性障碍的制度回应。以辽宁省为例，2025年辽宁省65岁及以上老年人口超过900万人，占全省总人口的21.9%，已进入重度老龄化社会。但《辽宁省无障碍环境建设管理规定》第1条仍将立法目的限定为“保障残疾人等有特殊需要的社会成员平等参与社会生活”，未明确将老年人纳入核心无障碍需求主体。该《规定》虽在第7—9条中要求“组织各类残疾人和老年人开展无障碍设施体验活动”“向政府有关部门反映残疾人、老年人等社会成员的无障碍需求”，以及“组织建立包括老年人在内的由社会各界参加的社会监督员队伍”，但整体上仍缺乏系统性的适老化改造内容，忽视了老年群体在公共生活中的无障碍需求。这在一定程度上反映出该地立法规范与本地人口结构实际相脱节，未能体现无障碍社会的包容性治理要求。

　　三、无障碍环境建设地方立法的困境成因

　　无障碍权利不仅是残障者享有并行使受教育权、就业权、平等参与社会生活等其他人权与基本自由的基础，也是残障者、老年人等社会成员在自身处于不利地位并产生无障碍需求时所享有的基本权利。宪法理论通常认为，基本权利具备“主观权利”和“客观法”的双重属性。一方面，基本权利作为主观权利，具有防御权功能与受益权功能，个人有权向国家主张权利，国家须以作为或不作为予以回应。其中，防御权功能对应国家的尊重义务，受益权功能对应国家的给付义务。另一方面，基本权利同时也是约束国家的客观法秩序，国家在行使公权力时须确保基本权利不受恣意侵害。据此，国家负有尊重义务、保护义务与给付义务。尊重义务属消极义务，核心在于防范国家对公民无障碍权利的不当干预和侵害；保护义务要求国家通过具体制度安排，防止私主体对无障碍权利造成侵害；给付义务属于积极作为义务，当社会成员因客观条件无法维持基本生存与人格尊严时，国家应通过基础性社会保障措施予以介入，阻断权利持续受损的状态。无障碍环境建设并非一般公共服务供给问题，而是以平等权、参与权和人格尊严为核心内容的无障碍权利保护问题，其实现程度直接取决于国家义务的履行状况。其中，立法机关主要通过直接履行立法职责来落实无障碍权利的保护义务。然而，如前所述，当前地方立法在无障碍权利实现方面仍面临多重困境。这不能简单归因于立法技术不成熟，上位法落实力度不足等表层因素，而需深入剖析其原因。

　　首先，在立法理念层面，人权模式在地方立法落地过程中，易出现认知偏差。尽管无障碍环境建设地方立法多以“保障残疾人等平等参与社会生活的权利”为立法目的，但在具体立法语境中，这种权利话语往往被理解为一种城市建设标准或社会治理任务，而非权利主体与生俱来，应当享有的基础性制度保障。因此，地方立法在目标设定上，往往侧重于无障碍设施的建设与改造，以提升无障碍环境建设硬件水平，却较少围绕平等可及、实质参与等权利标准展开规范设计。这种通过回避人权话语以换取制度运行空间的立法策略，导致权利规范虽在立法文本中有所体现，却难以真正落地生根、转化为现实权利。

　　其次，部分地方立法秉持较为保守的立法态度，未能对执行性内容进行充分细化与补充，难以与上位法形成有效衔接。将建设无障碍环境上升至人权立法的高度，意味着国家全面履行尊重、保护与给付义务，而给付义务直接关涉财政负担与利益分配。这就要求地方政府在投入更多财政与经济资源的同时，妥善处理无障碍环境建设中的利益分配及利益冲突调和问题。尽管无障碍权利的实现并非一蹴而就，且涉及资源分配的复杂性，但部分地方在立法过程中，表现出明显的畏难情绪与避险倾向，立法工作重心置于“不出错”，而非“解决实际问题”，由此形成审慎保守立法取向。这种保守态度主要体现在两个方面：一方面，部分地方为降低立法风险与起草难度，倾向于直接照搬上位法文本，导致地方立法的精细化、本土化程度不足；另一方面，在上位法规定较为原则、抽象的情况下，为避免与上位法不符、制度适应不足或超越地方立法权限的风险，地方立法也倾向于采取概括性立法语言，保留一定的弹性执法空间。需要说明的是，无障碍环境建设地方立法为执行性立法，要求其完全避免立法重复，既不现实，也不可取。部分地方立法虽在形式上完整覆盖无障碍环境建设的规划、建设、监督等全环节，却在责任主体的规定上多以原则性表述为主；责任分配条款与法律后果设置也偏向于宽松，甚至存在明显空缺。如此一来，地方立法既无法将抽象的平等参与社会生活的权利，转化为可主张、可救济的具体请求权，也难以通过制度创新回应本地无障碍权利保障的现实需求，这就导致地方立法质效受损，无障碍权利难以真正实现。

　　最后，部分地方立法倾向于从行政管理视角开展无障碍环境治理，导致立法适用性较差，执行精准度与有效性有待提升。一方面，从立法过程来看，多数地方立法以“管理办法”为名，侧重对无障碍环境建设的行政管理，而在立法调研、意见征求等关键环节，未充分吸纳残疾人、老年人等无障碍需求者的真实体验与具体意见，呈现出具体明显的管理型立法痕迹。另一方面，在制度设计层面，无障碍环境建设高度依赖具体场景，其实施效果受区域发展水平、地形条件、人口分布及既有建筑设施形状等多种因素影响。但部分条文仍沿用原则性、概括性表述，对老旧小区无障碍改造、无障碍环境建设的城乡差异、多部门职责划分等关键问题，缺乏清晰、可操作的规范指引。这种做法虽然能够在一定程度上保留行政执法的灵活性，降低因责任细化可能引发的财政与行政管理压力，却也容易导致责任主体模糊、实施标准不明确等问题。客观而言，地方立法无须也难以对无障碍环境建设事无巨细地全面规定，但应当在关键环节与核心要素上，构建具有指导意义的实践路径。例如，在落实《无障碍环境建设法》第56条规定关于无障碍服务的知识与技能培训的要求时，《深圳经济特区无障碍城市建设条例》第43条不仅细化了培训主体范围，将商场、酒店等公共服务场所及规划、设计、施工、监理单位全部纳入，还扩展了培训内容，明确要求加强对无障碍设施建设标准和技术规范培训。反观《内蒙古自治区无障碍环境建设条例》第34条，仅笼统地将培训主体限定在“从事无障碍环境建设、提供无障碍服务的单位”，导致培训义务的落实缺乏可操作性，难以为无障碍环境建设工作提供更有力支持。

　　四、以人权保障为核心：无障碍环境建设地方立法的完善路径

　　无障碍环境建设是一项惠及全体社会成员的重大民生工程，通过立法构建良好的无障碍环境，是推动残疾人、老年人等有无障碍需求群体融入社会生活、共享发展成果的法治前提。但无障碍环境建设地方立法面临的规范困境表明，各地立法在充分发挥人权保障功能方面，仍显单薄。为此，有必要结合无障碍环境建设立法的目的与定位，进一步探索地方立法在保障人权方面的可行路径与完善方向。

　　（一）以人权保障为立法导向

　　无障碍环境并非残疾人、老年人等群体的特权，而是全体无障碍需求者的平等权利。一国立法机关如何看待与回应障碍的产生和消除，直接关乎无障碍权利的享有与实现。因此，地方立法应当坚持以人为本、尊重和保障人权的立法理念，逐步实现由社会模式到人权模式的立法转型。

　　一方面，地方立法应当深度融入人权模式，结合通用设计与包容性设计理念，拓宽无障碍权利主体的保障范围。在生命的不同阶段，每一个人都会遭遇身体损伤，部分损伤具有不可逆性，个体因此就会面临陷入障碍状态的风险。对此，无障碍环境建设地方立法应当在通用设计理念基础上，进一步关注不同无障碍需求群体的多样性，以及无障碍情境建设的多元性。首先，扩大无障碍环境建设受益人群范围，除残疾人、老年人群体外，因年幼、伤病、生育、负重、文化不足等原因，暂时或长期面临行动、感知与表达障碍的社会成员，均应纳入保障范畴。其次，推广无障碍通用设计理念。其核心在于确保无障碍环境对所有人均具有可及性与可用性，不受使用者是否残疾或失能的限制。在此基础上，结合以人为中心的包容性设计，尊重不同群体的特征差异，从多维度提高无障碍环境的包容度。最后，应当明确无障碍需求者的权利主体地位，以权利行使推动义务履行。一方面，明确残疾人、老年人等群体在通行无障碍、信息无障碍、社会服务无障碍等方面的平等权利；另一方面，细化无障碍权利保护的义务主体，将“有关部门”等模糊表述，明确为住房和城乡建设、民政、交通运输、工业和信息化等具体政府部门。同时结合无障碍环境建设事项的内在治理逻辑，明确各部门的主体责任与核心职责，建立起多部门协同履责与协调沟通机制，通过部门协作切实推动无障碍权利实现。

　　另一方面，地方立法应当提升残疾人、老年人及其相关组织在无障碍环境建设全流程中的主体性与参与性。这不仅是程序性规定，更是对其人格尊严与自主性的实质性保障。从人权视角出发，因身体损伤或外部条件限制而面临障碍的人，不应再被视为福利供给的对象，而应成为权利行使的核心主体，他们有权在无障碍资源分配与需求评估中表达自身的诉求。因此，地方立法有必要在《无障碍环境建设法》第9条、第52条的基础上，作出更为细化的补充。其一，在无障碍设施、产品、技术等标准制定、政策规划的前期阶段，确保残疾人、老年人等无障碍需求者及相关组织能够参与决策、发表意见，并对可能构成歧视的标准予以纠正完善。其二，在无障碍环境建设项目的新建、改建、扩建，以及设计、竣工验收阶段，为残疾人、老年人等无障碍需求者预留充分参与的空间，让他们真正试用体验，从源头听取其真实反馈。其三，在无障碍环境建设的检查评估阶段，建立常态化的意见建议与监督机制，持续收集无障碍需求者的需求与建议，及时处理反馈。

　　（二）增强与上位法的内容衔接

　　当前我国部分地方立法在无障碍环境建设领域存在更新滞后问题，仍有多个省、市的地方立法制定时间超过十年，其中最长者已达18年，这些早期制定的地方立法，已难以契合当前社会经济发展水平及无障碍权利保障需求。

　　其一，应当根据《无障碍环境建设法》的立法理念与具体规定，对现有无障碍环境建设地方立法开展系统化清理与更新。对已无法适应新时代无障碍需要的地方立法，及时评估其存废或修订的必要性，推动无障碍环境建设法律法规的体系化、逻辑化，提升地方立法的可操作性与实效性。在此基础上，加快无障碍环境建设的地方立法进程。《立法法》第93条第5款规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”从该规定可见，原则上应当先制定地方性法规，再制定地方政府规章，但因行政管理迫切需要的特殊情况，可先行制定政府规章，后续再推动其上升为地方性法规。从立法实践来看，对目前尚未制定无障碍环境建设地方立法的省份，若立法条件尚不成熟、暂不适宜制定地方性法规，可在充分论证地方立法必要性与紧迫性的基础上，先行制定地方政府规章，并在实施满两年后，及时推动其上升为地方性法规。同时，现行32部无障碍环境建设地方政府规章中，有30部实施已超过两年，绝大多数均具备提请制定地方性法规的法定条件。对此，各地应当逐步将制定地方性法规列入本地立法计划，进一步增强立法的权威性、稳定性与系统性，推动无障碍环境建设领域由“有法可依”向“良法善治”转变。

　　其二，对与上位法不符或存在立法空白的相关条款，予以细化补充、修改完善。例如，《无障碍环境建设法》虽规定了公共场所的无障碍设施建设与社会服务，但未涉及监狱等限制人身自由的场所。地方立法可结合实际，逐步将此类场所纳入国家无障碍保障义务范围。再如，可在《无障碍环境建设法》基础上，进一步细化构建残疾人、老年人及其相关组织的体验评价、满意度调查、投诉处理机制，通过制度化设计将其纳入无障碍环境建设项目的监督评估体系。此外，在制定无障碍环境建设专项规划时，应明确保障无障碍环境建设的专项财政经费，在遵循比例原则的前提下，通过立法分配一定比例的财政预算。与此同时，地方人大应当深入开展调研，主动研判无障碍环境建设的实际需求与社会治理的实践要求，对无障碍环境建设的全要素、全链条作出系统规范，细化规划设计、施工验收、使用维护、管理评估、监督追责等全过程要求，构建更具针对性的场景化权利保护框架。

　　（三）积极回应本地需求

　　各地应精准研判辖区内无障碍环境建设水平与无障碍需求之间的匹配关系，提升无障碍环境建设立法能力及立法技术，增强本地区的无障碍环境建设地方立法的针对性与可操作性，营造包容、稳定、可持续的无障碍制度环境。

　　首先，地方立法在借鉴其他地区的条文内容时，应当立足本地无障碍环境建设的实际发展需求，建立立法评估机制，避免简单移植与照搬立法经验。具体而言，各地在学习先进地区立法经验时，应认真研判该地区的立法制度是否适配本地区，考察其立法所平衡的利益、拟解决的问题是否与本地一致；研判移植的立法制度所依赖的城市形态、社会资源是否具备可复制性；同时，考察该先进地区的立法的预期治理目标，评估目标在本地的实现性。总之，只有在充分评估上述问题后，才能理性判断是否借鉴、如何借鉴其他地区立法，推动地方立法从经验复制转向立法资源转化。

　　其次，坚持问题导向与场景导向的立法方法，推动无障碍环境建设的制度设计嵌入具体生活与治理场景。一方面，通过残联、老龄协会、社区等力量，重点发掘无障碍需求群聚性突出的区域与场所，用“人口聚焦”来反映“问题聚焦”，由点及面地推进无障碍环境建设。另一方面，基于残疾人、老年人等群体的真实无障碍需求，设身处地地研判其可能面临的障碍问题，结合本地无障碍环境需求群体规模、地域特色、辖区面积等实际情况开展创新立法，精准构建无障碍环境建设的具体治理规则。具体来说，地方立法机关应围绕残疾人、老年人以及其他有需要的社会成员在“居—行—医—养—学—业—娱”等方面的无障碍场景需求，结合公共环境与建筑空间特点，建立相应的无障碍环境设施。例如，在居住场景中，明确规定在保障性住房中配置一定比例的无障碍住房；在突发情况场景中，充分考虑应急避难场所的无障碍需求；在公共服务场景中，明确无障碍设施重点建设场所与优先改造领域。

　　最后，充分关注本地人口结构变化，积极应对人口老龄化趋势对无障碍环境建设提出的立法需求。截至2024年末，我国31个省份（自治区、直辖市）中，19个省份65岁及以上老年人口占比超过14%，已进入中度老龄化阶段，其中辽宁省、上海市已进入重度老龄化阶段。对此，一是各地应明确将老年人纳入无障碍权利主体范围，并在生活居住、交通出行、信息交流及享用公共设施和服务等方面，充分考虑老年群体因身体机能退化产生的功能性障碍。二是对老龄化程度突出的地区，可适度强化社区治理与无障碍环境建设的制度衔接，通过建立法律激励机制，将适老化改造与老旧小区电梯增配及安全升级、社区公共服务完善、城市更新政策等有机结合，更好保障老年人合法权益。三是在公共服务与信息无障碍方面，推动数字无障碍建设的同时，保留必要的线下传统服务渠道，帮助老年人跨越数字鸿沟。四是地方立法应建立常态化评估与反馈机制，持续关注本地人口结构变化对无障碍需求的长期影响，结合人口老龄化发展趋势适时调整立法内容。

　　结语

　　完善无障碍环境，是实现人自由而全面发展的必要条件。当前，我国无障碍环境建设地方立法在理念、内容与条文层面面临三重困境。纾解上述困境的关键在于推动地方立法从社会模式向人权模式的范式转型。这意味着，无障碍环境建设地方立法不应仅面向残疾人、老年人群体的福利供给，而应成为保障全体社会成员平等参与社会生活的权利规范。因此，未来无障碍环境建设地方立法进程，不能止步于无障碍设施与标准的完善，更应转向对人权理念的法治化表达。换言之，需在地方立法全过程中落实权利本位、强化制度衔接、回应真实需求。唯其如此，才能使无障碍环境建设地方立法从抽象的政策目标，转化为人人可感、可及、可用的制度现实，进一步成为人人充分享有人权的生动体现。

　　（作者简介：杨雨莎，西南政法大学人权研究院博士研究生。本文转自人权法学微信公众号）