摘要：1940年11月11日，中国历史上第一部专门的《人权保障条例》在山东正式颁布。中国共产党在制定这一重要历史文件的过程中发挥了领导作用，其主要路径是利用民主的方式推动民主政权建设与法制建设，为制定《人权保障条例》创造条件。这具体体现为推动山东省临时参议会和山东省战时工作推行委员会的建立，并依托党员干部和亲共爱国民主人士在这些机构中发挥重要作用，实现了对制定《人权保障条例》的领导。《人权保障条例》颁布之后产生了多方面的深远影响，对巩固抗日根据地、争取抗战最后胜利作出了重要贡献。

　　关键词：中国共产党；第一部《人权保障条例》；山东抗日根据地；党的领导作用

　　1940年11月11日，中国历史上第一部专门的《人权保障条例》在山东正式颁布。对于这一影响深远的历史性文件，国内已有相关研究聚焦于条例内容本身及其开创性与局限性。部分文献虽提及中国共产党在该条例制定过程中发挥的重要作用，但尚未对中国共产党是如何在《人权保障条例》制定过程中发挥领导作用进行系统阐释。本文拟对这一问题进行细致的历史研究，详细论述中国共产党为什么要推动制定《人权保障条例》，以及在国共合作的背景下如何对《人权保障条例》的制定工作发挥领导作用。

　　一、中国共产党推动制定第一部《人权保障条例》的背景

　　中国共产党推动制定第一部《人权保障条例》，与中国当时的大环境以及一些重要事件的发生密切相关。

　　（一）抗战与国共合作的大背景

　　1937年7月7日，“卢沟桥事变”爆发，日本帝国主义发动全面侵华战争。此时，主政山东的是国民党山东省政府主席兼第三路军总司令韩复榘。面对日军大敌压境的危难时局，韩复榘消极观望，缺乏抗战决心。1937年12月下旬，韩复榘率部及省政府撤离济南，弃城而逃。1938年1月23日，国民党政府撤销韩复榘山东省政府主席职务，任命沈鸿烈接任。24日，蒋介石以“违抗命令、擅自撤退”的罪名在武汉处决韩复榘。至1939年7月，日军占领山东境内重要的城镇及交通沿线地区。国民党山东省政府陷入溃散状态，基层政权组织相继瓦解。

　　1937年7月15日，中共中央将以团结抗战、实行民主政治为主旨的《中共中央为公布国共合作宣言》递交国民党中央，提出以此作为两党合作的政治基础。8月，中共中央在陕北洛川召开政治局扩大会议，通过了《关于目前形势与党的任务的决定》和《抗日救国十大纲领》，确立全面抗战路线，并决定在敌后广泛发动群众，开展独立自主的游击战争，配合正面战场，开辟敌后战场，建立抗日根据地。1937年9月22日，国民党中央通讯社发表了中国共产党起草的《中共中央为公布国共合作宣言》。23日，蒋介石发表谈话，承认了中国共产党的合法地位和两党合作。从此，以国共合作为基础的抗日民族统一战线正式形成。

　　（二）为巩固和扩大抗日民族统一战线需要推进人权保障

　　1937年8月22日至25日在洛川召开的中央政治局扩大会议上通过的《抗日救国十大纲领》全面阐明了中国共产党的基本政治主张，明确提出抗战时期要保障人权，强调保护人民的政治权利、经济权利、文化权利，实行“全国人民的总动员”。1938年9月至11月，中共中央在延安召开扩大的六届六中全会，确定了坚持持久战，巩固和扩大抗日民族统一战线的总方针，明确了全国抗战的总任务，即克服困难，制止敌之进攻，准备力量，实行我之反攻，达到最后驱逐敌人出中国的全国抗战总任务。

　　具体到山东省的抗战任务，在1938年9月26日中共苏鲁豫皖边区省委召开的县委书记联席会议上，中共苏鲁豫皖边区省委书记郭洪涛在《目前战争形势及我们当前的任务》报告中，分析了山东抗战形势，提出了坚持苏鲁豫皖边区游击战争的任务，并就统一战线、军事斗争、民众动员、政权建设等方面制定了相关政策。在统一战线工作方面，提出要坚持巩固和扩大抗日民族统一战线。在抗日高于一切、一切服从抗日的大原则下，要求以抗日与否区分敌友，不算旧账，不念旧仇。要支持进步力量，争取落后势力，孤立反动势力。在联合各阶层人民一致抗日的口号下，团结地主绅士共同抗日，实行上层统一战线与下层统一战线相配合，以上层统一战线推动下层统一战线，下层统一战线巩固上层统一战线。在民众动员方面，指出动员民众是抗战工作中最重要的任务之一。主张由政府发动全国民众，组织工人、农民、商人、学生各职业团体。组织与武装民众的基本目的，是支援政府军队抗战，战胜日本侵略军，推翻日、伪政权。在政权建设方面，提出要改善政治机构。在政治方面，实行民主政治，惩办贪官污吏，保障人民言论、出版、集会、结社自由，组织和武装民众参战，保护各友国人士的生命财产与自由安全，扶植民众运动，尊重信仰宗教自由。

　　（三）对湖西“肃托”事件拨乱反正是《人权保障条例》出台的直接导因

　　在1940年7—8月召开的山东省各界代表联合大会（以下简称“联合大会”）上，一些地方代表对山东湖西“肃托”事件提出批评，要求制定专门的保障人权条例。中国共产党高度重视这一意见。在9月13日至11月12日召开的山东省战时工作推行委员会全省行政会议上，担任秘书长的共产党员陈明作了《山东抗日民主政权工作》的报告。陈明在报告中着重强调了保障人权的重要性，指出“我们要立刻停止在游击战争时代那种临时性的混乱状态，使社会走上正轨状态，这对于巩固抗日民族统一战线与巩固抗日根据地同样有重大意义。因此我们要颁布保障人权法令条例，并要求各级政府坚决的做到保障人权法令要点。”可见，中国共产党推动制定《人权保障条例》，切实保障人权的举措，是顺应民意，对湖西“肃托”事件进行拨乱反正的重要措施，有利于扩大党的影响，进一步巩固和发展抗日民族统一战线。

　　二、中国共产党领导制定第一部《人权保障条例》的主要路径

　　在抗战时期国共合作的大背景下，中国共产党发挥领导作用，制定《人权保障条例》的主要路径，是运用民主方式推进民主政权建设与法制建设，为其创造条件。这些建设主要体现在积极推动成立山东省临时参议会和山东省战时工作推行委员会（以下简称“战工会”）。其中，山东省临时参议会是民意机关，也是山东省立法机构的雏形，承担了制定《人权保障条例》等法律文件的重要职能。中国共产党在山东省临时参议会中发挥了重要作用。战工会是山东省人民政府的前身，中国共产党的力量在其中也居核心领导地位。中国共产党在这些重要机构中的领导力，是通过党员干部在其中发挥关键作用得以实现的。

　　（一）中国共产党在山东临时参议会成立及其后续工作中发挥领导作用

　　山东省临时参议会是中国共产党为广泛吸纳民意、团结全省民众抗日而设立的山东省最高民意机关。这为《人权保障条例》的制定创建了必要的机制条件，《人权保障条例》正是由山东省临时参议会驻会委员会审议通过的。

　　1938年9月26日，国民政府颁布《省临时参议会组织条例》，要求各省设立临时参议会。但以沈鸿烈为首的山东省政府置国民政府明令于不顾，漠视人民诉求，拒绝成立山东省临时参议会。在此背景下，中共山东分局决定根据《省临时参议会组织条例》的要求，顺应民意，根据山东省联合大会通过的《山东省临时参议会组织条例》，成立山东省临时参议会及其驻会委员会。

　　彼时，随着山东各抗日根据地的发展和各地抗日民主政权的建立，成立参议会和全省统一的行政机关的条件已趋于成熟。在中国共产党的推动下，1940年7月26日，融合山东省国大代表复选大会、山东省民众总动员委员会成立会、山东省工、农、青、妇、文化各界总会成立会、山东省各界救国联合会成立大会的联合大会，在沂临边县青驼寺（今属临沂市沂南县）隆重开幕。出席大会的有山东省初选国大代表及各地区、各人民团体的代表共300余人。联合大会主席团由范明枢、朱瑞、黎玉、李澄之、李竹如等27人组成，历时1个月。会上，范明枢致开幕词，朱瑞作了《从国际到山东》的政治报告，黎玉作了《论山东目前投降与反投降的斗争》报告，李竹如作了《战斗中的山东人民》的报告。联合大会通过了《山东省临时参议会组织条例》，成立了全省统一的民意机关——山东省临时参议会，选举产生范明枢、亓养斋等81名山东省临时参议会参议员和26名候补参议员，并当即召开第一次会议，推举范明枢为参议长，马保三、刘民生为副参议长。李竹如当选为山东省参议会参议员、驻会参议员、秘书长，负责参议会日常工作。中国共产党在联合大会召开和山东省临时参议会成立中，发挥了决定性的领导作用。在临时参议会担任要职或发挥重要作用的范明枢、朱瑞、黎玉、李澄之、亓养斋、马保三、刘民生等关键人物，多数为中国共产党的重要领导干部，其余均为亲共爱国民主人士。这一人员构成也契合中共中央提出的抗日根据地“三三制”原则要求。

　　据1940年12月10日《大众日报》报道，参议会闭会后，其驻会委员会（相当于常务委员会）于11月7日、9日、10日、11日及12月3日连续召开会议，在副议长马保三主持下，李澄之、李竹如、陈明、杨希文、张伯秋、刘居英、陈若克、牟宜之等驻会委员出席会议，相继讨论通过了《山东省各级参议会组织条例》《山东省战时县区乡村各级政府组织条例》《人权保障条例》以及有关财贸、教育、减租减息、自卫团组织等方面的一系列法规条例，为山东抗日民主政权开展民主建政、进行法制建设奠定了重要基础。

　　（二）中国共产党在山东省战时工作推行委员会成立及其后续工作中居领导地位

　　联合大会期间，为了进一步推动和加强山东省政权建设，将中国共产党关于抗日根据地建设的各项方针政策转化为政府法令，实现统一思想，统一行动，中国共产党提出建立省级抗日民主政权的主张，得到与会代表热烈讨论并获得一致赞同。为争取国民党山东省政府停止反共投降活动，继续坚持抗日，大会决定将新建的省级民主政权机关暂定名为山东省战时工作推行委员会。大会制定了《山东省战时工作推行委员会组织大纲》，选举成立了全省统一的抗日民主政权——山东省战时工作推行委员会。黎玉、张经武、李澄之、陈明等23人当选为委员。战工会下设政治、军事、财政经济、教育、民众动员5个组，并随即召开第一次全体委员会议，确定各组分工。政治组由黎玉负责，成员包括李澄之、陈明、刘居英、张伯秋、吴仲廉；军事组由张经武负责，成员包括罗舜初、梁竹航、宋澄、牟宜之；财政经济组由艾楚南负责，成员包括冯平、耿光波、郝伊人；教育组由杨希文负责，成员包括李竹如、刘子超、张立吾、孙陶林；民众动员组由李澄之负责，成员包括霍士廉、孙鸣岗、朱则民。上述5个组的负责人中，黎玉、张经武、艾楚南均为中国共产党重要领导干部，杨希文、李澄之后来也加入了中国共产党。会议公推黎玉为首席组长，李澄之为副首席组长，陈明为秘书长。这三人在战工会中发挥着关键作用。综上可见，中国共产党在山东省战时工作推行委员会的组织构成与实际运行中，始终居于领导地位。

　　山东省战工会的成立，标志着山东省级统一的抗日民主政权的诞生和山东抗日根据地的正式形成。其成立不仅巩固和扩大了根据地内各党派、各阶层、各民族的抗日民族统一战线，更统一了全根据地的政权系统与政策法令，结束了抗战以来山东各抗日民主力量各自为政的紊乱局面，稳定了社会抗战秩序。

　　1940年9月2日，山东省临时参议会举行全体会议，审议通过了山东省战工会制定的《山东省战时施政纲领》。该纲领以“抗战高于一切”“巩固和扩大抗日民族统一战线”为根本前提，以《抗日救国十大纲领》为依据，结合山东抗日根据地的实际情况，在政治、军事、财政经济、文化教育等方面，确定了山东抗日民主政权的施政方针，成为山东省战工会指导全省抗战、进行根据地建设的总章程。《山东省战时施政纲领》共12条，分政治、经济、民生、文化教育、武装斗争和群众工作六个方面。在政治方面，明确提出坚决拥护抗日民族统一战线，拥护抗战建国纲领，坚持抗战到底、团结到底的国策；坚决反对一切投降、分裂、倒退言论与行动，反对制造摩擦，反对一切反共、反八路军、反进步势力的阴谋；坚决领导全省民众与抗日军队坚持敌后游击战争，巩固山东抗日根据地；全面实施民主政治，保障一切赞成抗战、赞成民主者，不分党派性别、信仰、种族、财产、文化程度，均能参加民主政治，实行选举、罢免、创制、复决等四权；村以上各级政权一律实行民选，建立各级参议会等民意机关；整饬司法，保障人民一切抗日的言论、出版、集会、结社、武装的完全自由。在民生方面，提出实行民生主义，改善人民生活。“提高人民群众的身体素质，广设平民医院，对贫民的疾病实行免费治疗，从而提高人民抗战的积极性，以巩固阶级合作，巩固抗日民族统一战线。”在文教卫生方面，“普遍设立抗日小学及成年民众学校，使儿童、青年、妇女及工农群众都能接受一定时间的免费义务教育”。在群众工作方面，明确“要积极发动人民群众，普遍组织各种抗战救国组织。政府应尊重其独立性，并给以法律上之保障与经济上之帮助。”“提高妇女社会、政治经济地位，改善妇女生活，解除封建压迫，发动妇女参战、参政及各种社会活动；提高青年社会地位，增加青年学习机会，动员广大青年参加抗战救国的各种工作。”

　　山东省临时参议会和战工会成立后，确立依法施政理念。根据《山东省战时施政纲领》明确的总体方向，山东省临时参议会和战工会建立了各类行政机构，随即颁行了包括《人权保障条例》《山东省战时国民教育实施方案》在内的一系列重要法规政令，开启了依靠法制推进抗日根据地建设的新阶段。这些法规政令始终坚持抗战高于一切、巩固和扩大抗日民族统一战线的基本原则。据不完全统计，从山东省联合大会召开到1942年春的一年多时间里，山东省临时参议会和战工会制定颁布的法规政令不下百件。这些法规政令中，有的由山东省临时参议会和战工会共同制定，有的由战工会制定后，经临时参议会审议通过。在各级抗日民主政权的积极推行和广大人民群众的拥护支持下，大部分法规政令均得到有效施行。

　　（三）中国共产党党员在制定《人权保障条例》中发挥领导作用

　　在负责出台《人权保障条例》的山东省临时参议会中，中国共产党的力量占据了核心地位，对临时参议会的工作具有决定性的影响力。正是中国共产党人直接领导了《人权保障条例》的起草工作。具体而言，《人权保障条例》的起草、通过与颁布，离不开山东省临时参议会的参议长范明枢、副参议长马保三与刘民生、秘书长李竹如的支持，也离不开山东省战工会首席组长黎玉、副首席组长李澄之、秘书长陈明的支持。其中，具体负责条例起草工作的李竹如，发挥了尤为关键的作用。

　　李竹如（1905—1942），原名贻萼，字世华，又名一凡，山东利津县人，1927年加入中国共产党。此后，他辗转南京、济南、上海等地，先后创办《竞进》《今报》《新亚日报》《文化报》，在舆论宣传阵地与敌人展开斗争。1937年8月，李竹如从上海到达八路军总部和中共中央北方局所在地山西，先后担任《中国人报》《新华日报（华北版）》《抗战生活》社长、总编辑，持续通过报刊宣传动员群众投身抗日救亡运动。1939年5月，李竹如随徐向前、朱瑞回到山东。1940年春出任中共中央山东分局宣传部部长、大众日报社管委会主任。在山东抗日根据地建设中，李竹如身兼数职，先后担任中共山东分局民运部部长、政府工作部部长、山东省临时参议会秘书长、中国青年记者学会山东分会理事长、新华社山东分社第一任社长等职。1941年11月，李竹如接任山东省战工会秘书长，主持省战工会的日常工作，同时负责滨海地区的减租减息运动。1942年11月2日，李竹如在日军大扫荡突围战斗中壮烈牺牲。

　　根据李竹如之子李维民的回忆文章，“1940年7月至8月，在联合大会上，一些地方的代表对在防谍反奸斗争中发生的若干起错捕乱杀事件提出批评，要求颁布一个保障人权的条例。根据中共山东分局指示，分局宣传部部长兼山东省临时参议会秘书长李竹如组织了条例的起草工作。”代表们提及的湖西“肃托”事件中，众多党员、干部惨遭无辜杀害，其中就包括曾与李竹如一同在平原五乡师进行党地下工作、时任湖西区党委宣传部部长的马霄鹏。李竹如丰富的革命实践经历，以及昔日战友马霄鹏无辜遇害的惨痛事实，对其组织起草《人权保障条例》产生了直接而深刻的影响。

　　此外，担任山东省战工会秘书长的中国共产党党员陈明，也为《人权保障条例》的制定发挥了重要作用。在1940年9月13日至11月12日，山东省战工会举行的全省行政会议，针对湖西“肃托”事件暴露出的问题，陈明在所作《山东抗日民主政权工作》报告中，专门强调了保障人权的重要性，并明确提出要颁布保障人权的法令条例。他提出“区、乡、村公所，除现行犯及汉奸敌探外，无自由决定逮捕人的权力”，“县长、专署无处决人犯之权，须将案由、证据、判决等呈报主任公署批准后方能执行”，“地方武装、县区乡游击队及正规军之连营与各种群众团体动员机关，无逮捕及处罚人犯之权。军队杀人须得到军队之批准，非现役军人，不受军事机关之审问”，“一切抗日人民均有言论、结社、出版、集会、信仰之自由”。这些要求在《人权保障条例》中得到了重点体现，成为该条例第六条、第七条、第八条、第九条的核心规定。

　　三、《人权保障条例》的主要内容与中国共产党的人权主张

　　《人权保障条例》的内容虽然简洁凝练，却全面涵盖了人权保障的主要范畴。因诞生于抗战时期且由中国共产党领导制定，其内容也集中反映了中国共产党的抗战理念与人权诉求。

　　（一）《人权保障条例》的主要内容

　　《人权保障条例》共12条，整体分为5个部分，主要内容包括：一是阐明制定条例的宗旨。条例首条开宗明义，明确制定目的为“发扬民主，动员全民参战，贯彻法令保障人权之真精神。”二是明确规定公民平等权。规定凡中华民国国民，无男女、种族、宗教、职业、阶级之区别，在法律上、政治上一律平等。三是界定人民享有的四项基本权利和四大基本自由。明确人民享有选举、罢免、创制、复决之权利；身体与抗日武装之自由；居住与迁徙之自由；言论、著作、出版、集会、结社与通讯之自由；信仰、宗教与政治活动之自由。四是对国家公权力限制个人权利的行为进行了明确界定。条例第六条规定：“人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁者，其执行逮捕或拘禁之机关，至迟应于二十四小时内移送审判机关。”第七条规定：“凡人民因犯罪嫌疑有逮捕之必要者，非持有逮捕状不得逮捕之，县以上之政权机关，团以上之军事机关，有签发逮捕状之权。”第八条规定：“区、乡、村政府各群众团体，除对现行犯及涉有重大嫌疑而有逃亡之虞者外，不得径行逮捕或拘禁。”第九条规定：“凡经判处死刑之罪犯，非经主任公署批准后不得执行，若无主任公署之地区，须得专员公署之批准，县政府不得径行执行。”五是明确国家工作人员违法侵权的法律责任。第十条规定：“凡各级公务人员违法侵害人民之自由或权利者，除依法惩办外，应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害，得依法律请求赔偿。”

　　《人权保障条例》作为中国共产党领导制定实施的第一部人权保障条例，印证了中国共产党在革命战争年代便秉持依法施政、民主施政的传统，充分彰显保障最广大人民群众的人权是中国共产党始终如一的追求。

　　（二）《人权保障条例》体现了中国共产党的抗战理念和诉求

　　中国共产党彼时的抗战理念和核心诉求，本质是通过最大限度团结各界民众、巩固和扩大抗日民族统一战线，凝聚全民族力量将抗战进行到底。

　　巩固抗战根据地、团结抗日民众，是当时中国共产党在山东敌后抗战的首要任务。1940年1月1日，中共山东分局机关报《大众日报》发表迎接1940年的社论，明确提出当年的主要任务是广泛深入发动和依靠人民群众，坚持敌后游击战争，创造、巩固与保卫苏鲁抗日根据地。同年2月1日，中共中央发出《关于目前时局与党的任务的决定》；同日，延安各界举行声讨汉奸汪精卫大会，毛泽东在会上发表讲话，号召团结一切抗日力量，反对反共顽固派。《人权保障条例》将动员全国人民参加抗日战争作为条例的根本宗旨之一。其第一条开宗明义指出“兹为发扬民主，动员全民参战，贯彻法令保障人权之真精神，特根据抗战建国纲领、国民政府法令制定本条例。”条例第三条明确规定主体权利范围，四大权利的享有者不包括汉奸；第四条明确规定“在不违害抗战范围内”人民有四大基本自由，凸显出抗战是当时的第一要务，且本条第一款专门重申“人民有身体与抗日武装之自由”。第五条进一步规定“前条所列之自由，非根据抗战建国纲领及抗战法令，不得限制之”。这些条款层层递进，既彰显了中国共产党坚持抗战到底的坚定决心，也清晰地表明了制定《人权保障条例》的初衷，是通过保障人权凝聚民心、动员全民参加抗战。

　　（三）《人权保障条例》与当代中国人权观的初心

　　尽管《人权保障条例》制定于抗日战争的特殊历史时期，但其内容具有鲜明的先进性，其诸多条款蕴含着当代中国人权观的初心。具体主要体现在以下三个方面：

　　一是人权主体具有普遍性，明确凡国民均享有基本人权。该条例扩大了人权保障的主体范畴，消除了性别、种族、职业、阶级的身份差异，明确国民不仅在法律上享有平等权利，在政治上也拥有平等地位。鉴于当时山东地区国共两党统治区域犬牙交错、边界频繁变动的实际情况，条例将国民党统治区民众与抗日根据地民众一视同仁，均纳入条例保障范围，保护其基本权益，这一规定有利于安抚支持抗战的民众，最大限度凝聚和动员全民族抗战力量。

　　二是突出基本权利与自由的保障，明确公务人员对人民基本权利与自由的保护义务。《人权保障条例》第十条确立了对公务人员违法侵权的追责制度，以及被侵害人民的依法索偿制度。这一制度设计能够有效约束公权力的行使，规范公务人员的行为，从制度层面为人民基本权利与自由提供坚实保障，体现了“权力制约”与“权利救济”的核心理念。

　　三是明确山东省临时参议会对《人权保障条例》的法律解释权。这与后续其他抗日根据地人权条例将解释权均归于行政机关的做法有所不同。《人权保障条例》第十一条明确规定“本条例解释修改之权属于山东省临时参议会”。这一设计源于当时国共两党的政治博弈。《山东省临时参议会组织条例》第5至12条明确赋予山东省临时参议会制约山东省政府的权力。将《人权保障条例》的解释权赋予中国共产党领导下的山东省临时参议会，能够对以沈鸿烈为首的国民党山东省政府形成有效制约，保障条例的正确实施与抗战导向。

　　四、中国第一部《人权保障条例》的历史作用

　　《人权保障条例》颁布实施后，产生了多个方面的重要影响。

　　（一）《人权保障条例》的颁布遏制了侵犯人权的现象

　　为了对湖西“肃托”等侵犯人权事件彻底拨乱反正，在《人权保障条例》公布后，中共山东分局和山东省战工会迅速行动，组织专人到人权侵犯问题较为突出的地区，全面检查、纠正此前出现的错捕、错杀问题，严格督促各级政权落实条例中关于逮捕、处决的审批程序规定。上述一系列保障人权的举措，顺民心、合民意，有效化解了因此前错案引发的矛盾，凝聚了民心，对巩固和发展山东抗日民主根据地发挥了重要作用。后来，在整风运动期间，继任中共山东分局书记的罗荣桓，深刻汲取湖西“肃托”事件的惨痛历史教训，坚持实事求是原则，采取稳妥审慎的审干方式，保护了大批党政军干部，有效避免了审干扩大化问题，为维护根据地法制秩序、保障人权作出了重要贡献。

　　（二）带动了其他抗日根据地人权条例及执行规则的出台

　　在《人权保障条例》颁布后，其创制实践为各抗日根据地提供了重要参考，各地相继结合自身实际制定颁布人权相关条例。1941年11月23日，冀鲁豫边区公布《冀鲁豫边区保障人民权利暂行条例》，共18条；1942年2月，陕甘宁边区政府公布《陕甘宁边区保障人权财权条例》（1941年11月17日边区二届参议会通过），共22条；1942年11月，晋西北行政公署公布《晋西北保障人权条例》（1942年11月6日晋西北临时参议会修正通过），共19条。这些条例均以巩固抗日根据地、团结抗日民众为制定宗旨，在继承《人权保障条例》中保障抗日民众居住和行动的自由权、抗日言论、出版、集会、结社和信仰的自由等核心内容的基础上，进一步丰富完善了人权保障条款，新增了保护私有财产权的相关内容，使抗日根据地的人权保障体系更趋全面。在华中抗日根据地，人权法制建设同样快速推进。1941年9月26日，安徽无为县通过《新四军无为县保障人权条例》。1941年12月23日，淮海区颁布《淮海区修正人权保障条例》；同月25日淮北苏皖边区参议会通过了《淮北苏皖边区保障人权财产权及保护工商业条例》；1943年3月1日，盐阜区颁布了《盐阜区行政公署保障人权暂行条例》；1944年，苏中行政公署颁布了《苏中区人权财权保障条例》。其中，《苏中区人权财权保障条例》实现了重要创新，首次明确界定了人权的概念，还进一步扩大了人权保障“人民”范畴，明确规定：“本区人民曾因反对抗日民主政府逃亡在外者，自愿遵守本区法令返回本区，一概不咎既往，并受法律之保障；汉奸伪军经履行法定手续反正自新者，亦适用本条例。”这一规定进一步扩大了抗日民族统一战线的群众基础。

　　1943年2月21日，为了提高《人权保障条例》的实际操作性，严明抗战纪律，维护抗日根据地社会秩序，渤海区施行《渤海区人权保障条例执行规则》，该规则共26条，其在山东省《人权保障条例》的基础上作出诸多细化规定，让人权保障的条款更具实操性。该规则明确划定公权力行使边界，规定：“人民之身体、财产及其他一切之合法自由权利，非有法令的根据，任何部队、机关、团体及群众武装不得任意侵犯。”同时，建立诬告追责机制，提出“关于保障人权、财权之重大犯罪，如有挟嫌诬告、捏造证据或栽赃陷害者，予以反坐处罚。”针对逮捕、拘禁环节，规则严格限定权力主体与执行程序，规定：“……有权逮捕之部队（团级以上部队）、机关，应依法定手续，考虑嫌疑轻重，慎重办理，不得轻易逮捕、拘禁，……有权部队对被捕之人犯无审判权，应依法速交该管公安、司法机关处理。”同时，强调罪责自负，“逮捕拘禁时，以犯罪嫌疑人本人为限”。“所有嫌疑人之家属亲友等，非有共犯或藏匿、故纵等显著情事，不得无故株连，违者仍（应）负法定罪责。”为保障公民免受非法羁押，规则设立提审申诉渠道：“人民被非法逮捕、拘禁者，得由本人或其亲属，向该管各级公安、司法机关声请提审。受申请机关核准后，应立即通知该逮捕、拘禁机关，于二十四小时内移送，不得拒绝……”对搜索权的行使，规则也作出严格规范，明确：“搜索以获得犯罪证据或没收物为目的，……此外任何物品，绝对不许随意携取，并应取具户主及在场证人之甘结，以资证明，违者依法严惩”。还特别作出人性化规定：“搜索妇女之身体，应令妇女为之，特殊情形例外。”在审讯环节，规则强调效率与公正并重，规定：“逮捕、拘禁之犯人，应即时审讯，至迟不得逾一日。该被捕人犯，如证明无犯罪行为时，应立即释放，并解释安慰之”；同时严禁刑讯逼供，明确：“……不得专靠口供定案，严禁刑讯或其他不正当方法逼供骗供，违者以刑法渎职及妨碍自由各条，加重论罪。”对于在押人员的基本权益，规则亦作出明确保障，提出“押犯食粮、菜金及学习、卫生权利，应按犯人供给标准待遇之，不得加以任何克扣与虐待，病重者应尽量准许保外医治，一般犯人经准许者并得接见亲友，收受药品，但须经过监视或检查。”此外，该执行规则还对审判流程、上诉权利、死刑犯执行程序、赃物处置等相关事宜，均逐一作出了具体且明确的规定，形成了一套更为完整的人权保障实施规范。

　　1942年至1946年，渤海区认真贯彻执行《人权保障条例》，取得了显著成效。主持制定渤海区《人权保障条例执行规则》的清河、渤海行政公署主任李人凤，在《抗战六年来清河区的民主建设》一文中指出：“我们执行了保障人权的法令，取消了任何连保制度的残余，减租减息之后保证交租交息，我们不但保证了农民的人权、地权、财权、政权，也保护了地主的合法权益。”渤海区对《人权保障条例》的严格贯彻与落实，始终坚持按中国共产党的政策依规办事，这一举措不仅为夺取抗日战争的最终胜利发挥了重要作用，更为后续解放战争在山东地区的胜利奠定了坚实的群众基础和政权基础。

　　（三）有利于山东抗日民族统一战线的巩固与发展

　　团结一切可以团结的力量共同抗日，是中国共产党在抗战时期的基本立场。坚持和巩固抗日民族统一战线，是夺取抗战胜利的关键所在。《人权保障条例》的颁布实施，极大地调动了山东抗日根据地军民的抗日积极性，有力巩固和发展了抗日民族统一战线，为争取抗战胜利奠定了坚实的群众基础。

　　建立抗日统一战线意味着各阶层、各阶级要团结起来共同对抗外敌。《人权保障条例》的出台，有效压缩了打击对象的范围，最大限度地争取和团结了一切抗日力量，进一步巩固了抗日民族统一战线，赢得了最广泛人民群众的支持，从而有效瓦解了敌对势力。条例实施后，各地相继取消连保制度，既切实维护了农民的合法权益，也依法保护了地主的正当权益，兼顾了各阶层利益，最大限度凝聚了社会共识。抗战时期，广大人民群众之所以坚定拥护中国共产党领导的抗日民主政权，《人权保障条例》的制定和实施发挥了不可替代的作用。

　　（四）有助于山东抗日根据地的壮大

　　《人权保障条例》颁布后，山东抗日民主政权各项建设迅速推进。根据地得到空前巩固和发展。1940年年底，山东抗日根据地已建立2个行政主任公署、10个专员公署、79个县政府，管辖区范围达6.3万平方千米，人口1200余万。至1941年10月，山东全省108个县中，有70多个县建立起中国共产党领导的抗日民主政权（在旧县基础上划出新县23个）。全省共成立2个行政主任公署（鲁西、清河），1个行政联合办事处（胶东），1个相当于行政主任公署的专员公署（鲁南），16个专员公署，2个相当于专员公署的联合办事处，3个相当于专员公署的行署。

　　与此同时，中国共产党领导的山东抗日武装也得到迅速壮大。1940年年初，朱德、彭德怀等八路军领导人曾电示徐向前、朱瑞、罗荣桓，明确要求八路军第一一五师扩军至3.5万人，山东纵队扩军至4万人。至1940年12月，八路军第一一五师已发展到7.6万余人，八路军山东纵队发展到5.4万余人。远超预定扩军目标。截至1940年年底，山东地区八路军总兵力较1938年秋扩大两倍，主力部队与地方武装总计发展到12万余人。这一显著发展，充分印证了《人权保障条例》的颁布实施，有效凝聚了民心、汇聚了民力，让中国共产党在山东赢得了广大人民群众的衷心拥护与支持，为抗日武装的壮大奠定了坚实的群众基础，也践行了党中央“依靠群众、发动群众，才能巩固根据地、发展抗日力量”的指示精神。

　　结语

　　1940年11月11日，中国历史上第一部专门的人权保障法规——《人权保障条例》在山东正式颁布实施。中国共产党在该条例的制定过程中，始终发挥着核心领导作用。本文研究表明，中国共产党推动《人权保障条例》的制定，有着深刻的历史背景和现实需求：既是适应抗战与国共合作新形势的必然选择，也是巩固和扩大抗日民族统一战线、凝聚全民族抗战力量的现实需要，同时更是对湖西“肃托”事件进行拨乱反正、规范公权力行使、保障民众基本权利的直接回应。中国共产党发挥领导作用的主要路径，是通过民主方式推动机制建设与政权建设，为《人权保障条例》等法律文件的制定和实施创造坚实条件。这种机制建设与政权建设，集中体现在积极推动山东省临时参议会与山东省战时工作推行委员会的建立与运行。中国共产党在这些重要机构的领导作用，通过李竹如、黎玉、陈明等具体党员干部的履职实践得以落地。中国共产党通过推动这些机构建立、发挥党员在其中的骨干作用，实现了对《人权保障条例》制定工作的全面领导。《人权保障条例》的颁布实施，在抗战期间产生了深远的历史影响，其历史作用集中体现在四个方面：一是有效遏制了严重侵犯人权的现象，规范了公权力的行使，纠正了此前的错案偏差，践行了实事求是、为民执政的理念；二是发挥了引领示范作用，带动全国其他抗日根据地相继出台一系列人权条例及执行规则，推动形成了抗日根据地人权法制建设的良好局面；三是进一步巩固和发展了山东抗日民族统一战线，凝聚了各阶层、各阶级的抗战力量，彰显了中国共产党团结一切可以团结的力量抗战的基本立场；四是有力巩固和扩大了山东抗日根据地，推动抗日武装力量快速壮大，为山东抗日战争乃至全国抗战的胜利，以及后续解放战争的推进，奠定了坚实的政权基础、群众基础与法制基础，也彰显了中国共产党一以贯之保障人权，为人民谋幸福的初心使命。

　　（作者：罗艳华，北京大学国际关系学院教授。）