1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》第71条建议“每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划，认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤”。根据《维也纳宣言和行动纲领》的建议成立的联合国人权高专办于2002年发布了《国家人权行动计划指导手册》，鼓励各国制定国家人权行动计划。该手册指出，制定国家人权行动计划，将审视国家在人权方面的需求，将在政府官员、安全部门、公民社会组织和普通公众中提升对人权问题的意识，在一种合作的氛围中广泛动员社会各界的力量，提出现实的行动方案，确定可以达到的目标，促进与其他国家计划项目特别是在发展和教育领域中的计划项目之间的联系，并履行对促进人权实际行动的承诺。

　　总体性国家人权行动计划是具有计划性、综合性、时效性的政治意愿表达和行动安排，它既不同于具有强制约束力的法律文书，也不同于具有明确规定性的政策规范文件。

　　首先，总体性国家人权行动计划是国家在人权方面的政治意愿表达和行动措施的安排。它对政府工作具有指导意义，但并不具有法律约束力，这使其区别于国家制定的具有强制约束力的法律法规。

　　其次，总体性国家人权行动计划是促进人权发展的计划性方案和综合性行动部署。它指明推进方向和推进方式，促进相关法律和政策的制定，但其本身并不是具体的政策规定，因此区别于各类具体政策措施。其设定的目标并不必然能够如期实现，经常只能部分完成，有的甚至基本没有完成。

　　最后，总体性的国家人权行动计划是对人权事业发展的阶段性工作任务安排，具有特定的时效性。在一期国家人权行动计划期满时，根据任务的完成情况和面临的新的工作任务，会制定新一期的国家人权行动计划，保持工作推进的连续性。这使其区别于某项具体工作的行动计划。

　　在这个意义上，总体性国家人权行动计划是国家对促进国家整体人权事业发展的政治意愿表达和可持续的阶段性行动安排，不同于保障人权的法律法规、政策方案和专项行动计划，但却能够在总体上促进人权法律法规、政策方案和专项行动计划的产生和不断完善。

　　自1993年以来，越来越多的国家制定了或正在准备制定国家人权行动计划，对促进和保护人权产生了重要的积极作用。

　　一、各国制定的总体性国家人权行动计划的基本情况

　　本研究的资料来源于联合国人权高专办国家人权行动计划网站、联合国人权高专办网站所载各国国家人权报告、丹麦人权研究所制作的《世界各国国家人权行动计划一览表》、《各国人权行动计划的制定、实施与评估研究》一书汇总的资料，以及从各种其他渠道收集的相关资料。资料统计的截止时间是2025年10月。

　　至少有24个国家制定了两期国家人权行动计划，如表2所示。

　　至少有14个国家制定了三期国家人权行动计划，如表3所示。

　　汇总上述数据，截至2025年10月，根据收集到的资料，至少已有93个联合国会员国制定了198期国家人权行动计划。其中，坦桑尼亚、利比里亚、厄瓜多尔、哈萨克斯坦等四个国家在其提交的国家人权报告中表示正在制定下一期制定国家人权行动计划，但是否已完成制定工作待查。

　　此外，巴勒斯坦也制定了《国家人权行动计划（1999—2003）》。截至2025年9月，联合国会员国中承认巴勒斯坦国的国家达到158个，占联合国会员国的81%以上，但巴勒斯坦到目前为止尚未成为联合国正式会员国。

　　此外，爱尔兰据说定期制定《人权与平等战略声明》，未找到相关资料印证，有待进一步核实。

　　还有一些国家针对联合国人权理事会普遍定期审议提出的建议，制定了落实建议的行动计划。如塔吉克斯坦制定了《2013—2015年落实联合国人权理事会各成员国对普遍定期审议结果的建议的国家计划》和《2017—2020年落实联合国人权理事会成员国普遍定期审议（第二轮）建议的国家行动计划》。乌兹别克斯坦也曾制定《关于执行联合国人权理事会和条约机构对乌兹别克斯坦人权和自由领域国家报告的审议建议的国家行动计划（2014—2016年）》和《关于执行联合国人权理事会对乌兹别克斯坦第四次国家报告（2016—2019年）的审议建议的国家行动计划》。海地在2022年提交的《国家人权报告》中表示制定了2019—2022 年期间关于落实普遍定期审议建议的《国家人权行动计划（草案）》。莫桑比克在2021年提交的《国家人权报告》中提到“针对第三个普遍定期审议周期的建议，通过国家行动计划”。此外，土耳其也曾制定《预防违反欧洲人权法院规定行为的行动计划（2014—2019）》。

　　总体来看，制定国家人权行动计划的国家总数接近联合国会员国数量的一半。从制定国家人权行动计划的国家来看，发展中国家相对踊跃。尽管美国、德国、英国、西班牙、瑞典、荷兰、芬兰、澳大利亚、新西兰、韩国等10个发达国家也曾制定国家人权行动计划，但大多数发达国家并没有响应联合国关于制定国家人权行动计划的呼吁和要求。

　　二、各国制定的国家人权行动计划的形式和特点

　　各国制定的国家人权行动计划在形式上有一些共同的特点，但在具体结构和内容上有较大的差异。

　　（一）各国制定的国家人权行动计划的名称

　　各国制定的国家人权行动计划采用的名称有一定差别，多数国家采用了“国家人权行动计划”的标准名称。其他国家则采用“人权方案”“人权战略规划”“综合国家人权计划”“人权战略行动计划”“国家人权战略路线图”等意思接近的名称。

　　（二）国家人权行动计划的内容结构

　　根据所收集的国家人权行动计划文本，各国制定的国家人权行动计划主要包括以下五个方面的内容：

　　1.导论

　　这一部分的内容主要包括制定国家人权行动计划的意义、指导原则和具体方法。在阐述制定方法的部分，通常会详细描述有哪些政府部门和社会组织参与了制定工作，如何征集社会各界的意见和建议，以及如何对收集到的意见和建议汇总和筛选等。

　　2.分析需求和确定目标

　　这一部分的主要内容包括分析国家存在的人权问题，确定人权保护的最急迫需求，在此基础上确定行动计划的主要目标及其优先排序。许多国家的行动计划会讨论联合国人权普遍定期审议中提出的问题和建议，并作出分析和回应。

　　3.确定行动计划的任务目标、措施和工作指标

　　这一部分是行动计划的核心，其内容主要包括确定推进人权的战略，明确工作任务、具体措施和要求达到的目标和指标。

　　4.确定落实行动计划的组织安排

　　这一部分主要包括落实行动计划的组织机构建设，政府部门间的分工与协调，以及社会力量的动员。其中会涉及国家人权机构建设、社会组织参与等方面的内容。

　　5.考核监督

　　这通常是行动计划的最后部分，主要涉及行动计划执行中的政府考核和社会监督的具体方式。

　　需要指出的是，在各国制定的国家人权行动计划中，这五个方面的内容并不都是明确区分在不同章节中的，一些内容相互交织。

　　（三）国家人权行动计划的时间覆盖

　　在所收集的198份国家人权行动计划中，有35份行动计划没有标明覆盖期间。其余163份报告标注的覆盖期间如下：

　　2年期19份；

　　3年期25份；

　　4年期32份；

　　5年期55份；

　　6年期23份；

　　8年期2份；

　　9年期1份；

　　10年期、11年期各3份。

　　平均覆盖期间约为4.55年。

　　（四）国家人权行动计划的连续性

　　从国家人权行动计划的连续性来看，有41个国家只制定过一期行动计划，24个国家制定过两期行动计划，14个国家制定过3期及以上的行动计划，其中7个国家制定过4期行动计划，6个国家制定过5期行动计划，1个国家制定过9期行动计划。这表明制定国家人权行动计划的连续性有待进一步提升。

　　在连续制定三期及以上国家人权行动计划的国家中，包括德国、英国、瑞典、芬兰、澳大利亚、新西兰、韩国等7个发达国家，占10个制定国家人权行动计划的发达国家的70%；有21个发展中国家制定了三期及以上国家人权行动计划，占83个制定国家人权行动计划的发展中国家的25.3%。这显示发达国家制定国家人权行动计划的连续性相对更强。

　　三、各国总体性国家人权行动计划包括的主要措施

　　由表6可见，在36份国家人权行动计划中，有29份行动计划采取了14类措施中的9类及以上，有7份行动计划采取了7类及以下措施，平均每份计划包含9.69类措施。14类措施在文本中的包含程度由高到低的排序为：

　　（1）32份行动计划包含“人权教育和增进文化氛围”；

　　（2）31份行动计划包含“确认存在的问题和需求”“确定目标和指标”；

　　（3）30份行动计划包含“人权立法”“促进人权的政策措施”“与联合国人权机制合作”；

　　（4）27份行动计划包含“社会组织参与”；

　　（5）26份行动计划包含“批准加入国际人权公约”；

　　（6）23份行动计划包含“确定优先事项”“政府部门间配合协调”；

　　（7）22份行动计划包含“人权司法保护和司法改革”“人权保护机构建设”；

　　（8）17份行动计划包含“人权执法保护”；

　　（9）5份行动计划包含“参与全球人权治理”。

　　从上述排序情况看，各国的国家人权行动计划呈现出一些共同的特点：第一，在制定过程中普遍重视确认存在的问题和需求并在此基础上确定行动的目标和指标。第二，普遍重视通过人权教育和人权文化氛围培育、人权立法、政策措施来促进和保护人权。第三，普遍重视与联合国人权机制的合作，多数报告都对联合国人权理事会普遍定期审议中提出的问题和建议作出了回应。第四，比较重视社会组织的参与，以及推动批准加入国际人权公约。

　　从上述排序也可以看到不同国家制定的国家人权行动计划的一些差异：第一，在行动计划的推进策略上，一些国家注重确定优先事项，行动计划并不是面面俱到，而是突出重点优先事项。而另一些国家的人权行动计划则相对全面，没有区分优先事项。第二，尽管多数国家的行动计划中涉及了人权保护机构建设和政府部门间的配合协调，但也有1/3的国家人权行动计划中没有涉及组织机构的建设和配合。第三，尽管各国人权行动计划普遍重视人权立法和政策措施，但对司法保护和司法改革的提及却呈现出差异。提到人权司法保护和司法改革的多数是发展中国家，这可能是由于发展中国家的司法体制还处于建构和完善的过程中，而发达国家的司法体制在经历了较长时间的建构后已经相对稳定。第四，只有不到一半的行动计划提及对人权的执法保护。第五，只有4份行动计划涉及参与全球人权治理，说明大多数国家制定的人权行动计划主要关注的是国内人权保障水平的提升。

　　四、各国总体性国家人权行动计划中涉及的权利

　　各国制定的国家人权行动计划包含的权利也有一定差异。在所收集到的36个国家制定的总体性国家人权行动计划文本中，我们提炼出其中主要包含的34项权利，如表7所示。这些权利可以分为四类：（1）经济、社会和文化权利，主要包括适当生活水准权利、工作权利、健康权利、社会保障权利、受教育权、文化权利、财产权；（2）公民权利和政治权利，主要包括生命权，人身自由和安全权，迁徙和择居自由，免受酷刑和非人道待遇权，获得公正审判的权利，隐私权和个人信息权利，思想、良心和宗教信仰自由，结社与和平集会的权利，知情权和表达权，选举权和参政权，平等和不受歧视的权利；（3）特定群体权利，主要包括少数族裔和原住民的权利，妇女权利，儿童权利，老年人权利，残疾人权利，难民、流离失所者和无国籍人权利，移民和外国人权利，被羁押者和监狱囚犯权利，性取向少数群体权利，艾滋病患者和特殊传染病患者权利；（4）新兴权利，主要包括自决权、减贫和发展权、环境权利、和平权、工商业与人权、数智时代的人权。

　　由表7可见，36份国家人权行动计划平均涉及17.83项权利。涉及17项及以上权利的行动计划共有22份，涉及17项以下权利的行动计划共有14份。南非、民主刚果、中国等3个国家的国家人权行动计划涉及的权利最多，都是27项。印度尼西亚、玻利维亚的国家人权行动计划涉及的权利最少，分别为5项和6项。这种分化的现象显示了各国制定的国家人权行动计划的不同风格。

　　上述34项权利在各国人权行动计划中涉及的程度由高到低排序如下：

　　（1）儿童权利（36份）；

　　（2）妇女权利（34份）；

　　（3）健康权利（32份）；

　　（4）残疾人权利（30份）；

　　（5）工作权利（29份），受教育权（29份），人身自由和安全权（29份），获得公正审判的权利（29份）；

　　（6）难民、流离失所者和无国籍人权利(26份)；

　　（7）被羁押者和监狱囚犯权利（25份），平等和不受歧视的权利（25份）；

　　（8）适当生活水准权利（24份）；

　　（9）少数族裔和原住民权利（23份），老年人权利（23份），移民和外国人权利（23份）；

　　（10）知情权和表达权（21份）；

　　（11）选举权和参政权（20份）；

　　（12）社会保障权（19份），思想、良心和宗教信仰自由（19份）；

　　（13）生命权（18份），环境权利（18份）；

　　（14）减贫和发展权（15份）；

　　（15）文化权利（14份），隐私权和个人信息权（14份）；

　　（16）免受酷刑和非人道待遇权（13份），结社与和平集会的权利（13份）；

　　（17）和平权（8份），性取向少数群体权利（8份）；

　　（18）财产权（7份）；

　　（19）数智时代的人权（5份），艾滋病患者和特殊传染病患者权利（5份）；

　　（20）工商业与人权（4份）；

　　（21）迁徙和择居自由（3份）；

　　（22）自决权（1份）。

　　从各项权利在各国国家人权行动计划中涉及程度的排序来看，经济、社会和文化权利与特定群体权利受到更多重视，排在前15位的有12项都是这两类权利。其次是公民权利和政治权利，排在第7~26位的权利中有9项权利属于公民权利和政治权利。最后是新兴权利，它们位居第20位之后。

　　各国人权行动计划中涉及的经济、社会和文化权利由多到少的排序是：健康权（32份）、工作权（29份）、受教育权（29份）、适当生活水准权（24份）、社会保障权（19份）、文化权利（14份）、财产权（7份）。

　　各国人权行动计划中涉及的特定群体权利由多到少的排序是：儿童权利（36份），妇女权利（34份），残疾人权利（30份），难民、流离失所者和无国籍人权利（26份），被羁押者和监狱囚犯权利（25份），少数族裔和原住民权利（23份），老年人权利（23份），移民和外国人权利（23份），性取向少数群体权利（8份），艾滋病患者和特殊传染病患者权利（5份）。

　　各国人权行动计划中涉及的公民权利和政治权利由多到少的排序是：人身自由和安全权（29份），获得公正审判的权利（29份），平等和不受歧视的权利（25份），知情权和表达权（21份），选举权和参政权（20份），思想、良心和宗教信仰自由（19份），生命权（18份），隐私权和个人信息权（14份），免受酷刑和非人道待遇权（13份），结社与和平集会的权利（13份），迁徙和择居自由（3份）。

　　各国人权行动计划中涉及的新兴权利由多到少的排序是：环境权利（18份）、减贫和发展权（15份）、和平权（8份）、数智时代的人权（5份）、工商业与人权（4份）、自决权（1份）。

　　五、国家人权行动计划的功能和发展趋势

　　人权的法治保障是促进人权的最具权威性、稳定性和持续性的途径。然而，国家人权行动计划可以成为人权法治保障的重要补充，在促进和保护人权方面具有独特的、无法替代的功能。

　　（一）国家人权行动计划的功能

　　总体性国家人权行动计划是对促进国家整体人权事业发展的政治意愿表达和可持续的阶段性行动安排，它不同于人权的法律法规、政策方案和专项行动计划，但却能够在总体上促进人权法律法规、政策方案和专项行动计划的产生和不断完善。其在促进人权发展方面的独特功能可以概括为以下方面：

　　第一，总体性的国家人权行动计划聚焦国家促进人权的优先事项。总体性的国家人权行动计划多数不是面面俱到，而是聚焦那些急需解决的最突出的人权问题。许多正处于社会转型期的国家聚焦于本国的人权法治建设，许多发展中国家聚焦于经济和社会权利以及发展权的提升，一些国内民族矛盾尖锐的国家更多关注少数族裔权利的保障，而一些发达国家则关注对各种特定群体权利的保障。

　　第二，国家人权行动计划集中精力于人权方面长期难以解决的特别困难的事项。有些人权问题是由于许多复杂的原因长期形成的，改变的难度相当大。政府为了在这类问题上做出根本性的改变，需要动员国家和社会的力量，采取统一的行动计划来动摇和铲除形成这些问题的根基，形成必要的社会压力和舆论氛围。

　　第三，国家人权行动计划可以为人权法治保障铺路架桥。持续稳定的人权保障需要依靠法治，但行之有效的法律并不是一蹴而就形成的，而是需要对法律针对的事项有更清晰的了解，对法律实施的条件有足够深入的认识，对法律实施可能带来的问题有相应的预判和应对方案。因此，许多国家在针对相关人权问题进行立法之前，往往通过国家人权行动计划来进行探路和摸索，待时机成熟时再进行正式立法。

　　第四，国家人权行动计划可以弥补人权法治保障难以达及的“最后一公里”，为法律实施提供配套的公共政策措施。法律作为一种强制性规范具有一般性的特征。一方面，千差万别的具体细节无法以法律的方式来规范，而人权保障的实效往往就存在于这些细节之中。例如，法律可以明确规定各种形式上的平等，但涉及提升权利行使能力以实现实质平等的事项，国家人权行动计划就比一般的法律规定更加契合并能产生实效。另一方面，一些需要政府采取具体促进行动的权利事项也不适于通过法律来加以规定。因此我们可以看到，在各国制定的总体性国家人权行动计划中，对经济、社会和文化权利、特定群体权利的涉及程度要高于对公民权利和政治权利的涉及程度。

　　（二）各国人权行动计划的发展趋势

　　从总体上看，制定总体性国家人权行动计划的国家数量呈现不断上升的趋势，不少还没有制定国家人权行动计划的国家也正在积极着手制定。这顺应了联合国推动的人权主流化趋势。

　　从国家人权行动计划包含的内容看，一些事项会随着国家人权法治保障的逐步完善而退出国家人权行动计划的优先事项。而一些随着时代变化出现的新的人权事项在国家人权行动计划中被更多涉及，如与气候变化相联系的环境权利事项，与经济全球化相联系的工商业与人权事项，与数智时代相联系的人权事项等。

　　需要特别指出的是，除了总体性的国家人权行动计划之外，各个国家还制定了一系列与人权有关的专项行动计划。根据对各国在联合国普遍定期审议中提交的国家人权报告的梳理分析，联合国193个会员国都或多或少制定了一些与人权有关的专项行动计划，主要涉及适当生活水准权利，工作权利，健康权利，社会保障权利，受教育权，文化权利，生命权，人身自由和安全权，免遭酷刑和非人道待遇权，获得公正审判的权利，政治权利，平等和不受歧视的权利，少数族裔权利，妇女权利，儿童权利，老年人权利，残疾人权利，难民、流离失所者和无国籍人权利，移民权利，囚犯权利，性取向少数群体权利，发展权，环境权利，和平权，工商业与人权等25项人权。这是制定国家人权行动计划的另一种重要的形式，我们将另文详细阐述我们的研究成果。

　　对各国制定的国家人权行动计划的研究，受到所能收集到的文本和对各国实施过程的了解程度的限制。随着研究的不断深入，希望能有更多的相关研究成果问世。

（常健，南开大学人权研究中心主任，周恩来政府管理学院教授；吕志杰、韦慧、高洁馨均为南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。）

【本文系教育部国家人权教育与培训基地重大项目“公民参与权的内容与实现方式研究”（项目批准号：21JJD820003）阶段性成果。】

Abstract：A comprehensive national human rights action plan is a planned，integrated，and time-sensitive expression of political will and action arrangement. As of October 2025，at least 93 UN member states have formulated 198 phases of comprehensive national human rights action plans，with each phase covering an average period of approximately 4.55 years. Based on an analysis of 36 collected texts of national human rights action plans，these plans mainly involve 14 categories of measures，with an average of 9.69 categories per plan；they cover 34 rights in total，with an average of 17.83 rights per plan. Comprehensive national human rights action plans focus on national priorities in promoting human rights，concentrate on particularly intractable issues that have long remained unresolved in the field of human rights，pave the way for the legal protection of human rights，bridge the“last mile”that is difficult to reach via the legal protection of human rights，and thus play a unique and irreplaceable role in advancing human rights development.

Keywords：Human Rights；National Human Rights Action Plan；Comprehensive National Human Rights Action Plan；Special National Human Rights Action Plan

(责任编辑 朱力宇)