今年是联合国人权理事会（UNHRC）成立20周年的重要年份。2006年3月15日，联合国大会通过决议，正式设立联合国人权理事会，取代此前的联合国人权委员会。这一改革被视为联合国人权机制的重要转型，旨在提升国际人权治理的权威性、有效性与公信力。自成立以来，人权理事会逐渐成为全球人权议题最重要的多边讨论平台之一。在20年的发展历程中，人权理事会极大促进了人权主流化，推动了世界人权事业的发展，但也面临人权政治化、单边主义冲击及财政资源匮乏等现实挑战。中国政府一贯支持联合国为促进和保护人权所作的努力，积极参与联合国在人权领域活动。中国在人权理事会逐渐从规则接受者转变为议程和理念的引领者，日益成为推动全球人权治理的建设性力量。

　　20年成就：人权监督、危机应对、议题领域拓展

　　作为联合国主要人权机构，人权理事会在人权监督、危机应对、议题拓展等方面发挥了重要作用，有力提升国际社会对人权议题的关注，推动了人权主流化，使越来越多国家在政策和法律制定实施过程中纳入人权视角、考虑对保障人权的具体影响。

　　1.实施多轮普遍定期审议。普遍定期审议（UPR）是人权理事会最成功的制度之一。这一机制以四年半为一个周期，对所有193个联合国会员国的人权纪录进行全面审议。审议基于国家报告、联合国系统信息和非政府组织提交的材料，以对话而非对抗的方式进行。通过该机制，所有国家无论大小、发展程度如何，都需定期接受人权审议。这一制度强化了人权监督的普遍性，也为各国分享经验、开展对话提供平台。自2008年启动以来，所有联合国成员国都已经完成多轮审议。普遍定期审议通过其普遍性、建设性和参与性的机制设计，推动联合国会员国更加重视人权议题。许多国家根据审议建议调整国内政策，完善了人权保护机制。

　　2.应对国际人权危机。人权理事会继承并发展了人权委员会的特别程序体系——包括国别任务和专题任务。目前，数十名独立专家、特别报告员和工作组在全球范围内就特定国家人权状况或特定人权议题开展监测、报告和咨询工作。针对近年严重且持续的人权危机，人权理事会成立埃塞俄比亚问题国际人权专家委员会、联合国巴勒斯坦被占领土（包括东耶路撒冷）和以色列问题独立国际调查委员会、联合国乌克兰问题独立国际调查委员会等多个委员会，对相关情况进行调查并向国际社会报告。人权理事会的作用体现在一个清晰的链条上：通过紧急会议聚焦关注，通过独立调查揭示真相，通过权威报告记录罪责，通过舆论压力遏制暴行。尽管其决议缺乏像安理会决议那样的强制执行力，但它通过揭露真相和凝聚道义共识，为后续的外交、司法和人道干预提供了不可替代的正当性基础。

　　3.推动全球人权议题领域拓展。20年来，人权理事会在推动国际人权议题方面发挥了重要作用，有力地拓展了全球人权视野，丰富了人权概念的内涵和外延。在妇女权利、儿童权利、残疾人权利等领域，人权理事会通过多项决议推动国际社会关注弱势群体。不仅如此，人权理事会的议题还从传统的公民政治权利、经济社会文化权利，逐步扩展到新兴领域。气候变化与人权、工商业与人权、数字时代隐私权、人工智能的伦理挑战等新兴议题被纳入议程。在人权理事会框架下，国际社会对诸多新兴人权议题进行讨论并形成规范。通过决议、报告和专家机制，人权理事会推动了相关议题的规范化发展，推动人权概念不断回应人类面临的新挑战。

　　十字路口的挑战：人权政治化、单边主义冲击、资源匮乏

　　站在成立20周年的时间节点，联合国人权理事会正面临着一系列相互交织的严峻挑战，这些挑战既包括联合国的内在痼疾，也有在全新地缘政治格局下涌现的新困境。

　　1.人权政治化。人权政治化是人权理事会面临的核心挑战，侵蚀人权理事会的合法性根基。近年来，一些国家在人权理事会打着人权幌子干涉他国内政、大搞双重标准、制造冲突对抗、滥施单边制裁，随意点名批评他国人权状况，严重损害联合国人权机制的信誉。例如，美国等西方国家近年多次在人权理事会就涉疆、涉藏、涉港人权议题发表联合声明，攻击抹黑中国人权状况，丑化中国国际形象。中国与全球南方国家对西方国家将人权工具化、武器化的做法予以坚决抵制。乌克兰危机、加沙冲突、美以伊战事等热点问题让人权理事会陷入严重政治对立，人权理事会日益阵营化、被撕裂。

　　2.单边主义的冲击。美国是二战后国际人权体系的主要塑造者，并长期以“人权卫士”自居。2017年特朗普上台后，单边主义在美国大行其道，美国于2018年退出人权理事会。2021年拜登上台后，美国重新加入人权理事会。2025年，特朗普再次上台执政，美国“退群”成瘾，又一次退出人权理事会，并拒绝接受联合国第四轮普遍定期审议。美国的举动令世人哗然，美国“人权卫士”形象坍塌，人权信誉急剧透支。美国这些做法基于自身利益权衡与政治考量，精准服务于“美国优先”的战略诉求，将其国内战略凌驾于国际法与国际规则之上，给全球人权治理带来了巨大冲击。更为恶劣的是，美国对人权理事会部分机制和专家实施制裁。2025年7月，美国宣布对联合国巴勒斯坦领土人权问题特别报告员弗朗西斯卡·阿尔巴尼斯实施制裁，并要求联合国秘书长解雇阿尔巴尼斯。美国的单边主义行动严重冲击国际人权体系的运转。

　　3.财政资源的持续匮乏。近年来，由于美国拖欠联合国巨额会费，人权理事会的运转深受影响。作为人权理事会的秘书处和核心执行机构，人权高专办正经历严重的职能萎缩。2025年，其获批的2.46亿美元经常预算实际仅到账1.915亿美元，形成5450万美元缺口；同时申请的5亿美元自愿捐款也只到位一半左右。2026年，联合国大会已批准一项总额为2.243亿美元的经常预算。该预算较2025年下降10%，且因联合国整体面临资金流动性压力，人权高专办最终实际可动用的款项仍存变数。资金短缺导致人权高专办流失了近300名员工（总数约2000人），并被迫关闭或大幅缩减在17个国家的业务。其缅甸国别项目资金被削减超60%，在哥伦比亚、乍得等国的关键项目被迫中断。直接后果是，2025年的人权监督访问次数从2024年的1.1万次锐减至5000次，意味着用于保护人权和预防人权侵犯的证据大量流失。

　　中国角色：从参与者到建设者、引领者

　　自人权理事会成立以来，中国积极参与全球人权治理并六次成功当选人权理事会成员。中国参与人权理事会的历程见证了中国从参与者到核心建设者、理念引领者的角色变迁，中国已成为推动国际人权体系变革、完善全球人权治理的关键力量。

　　1.中国积极履行国际人权义务。中国本着积极和建设性姿态参与联合国人权事务，认真履行自身人权义务，加强与联合国人权机构的合作。中国已顺利接受四次普遍定期审议（2009年、2013年、2018年、2024年）。在第三轮审议中，150个报名发言的国家代表中有120多名代表明确对中国表示肯定或支持。在2024年1月通过的第四轮审议报告中，中国的努力和成就获得120多个国家的积极评价。中国多次邀请人权高专访华，与高专办签订多项合作协议。中国先后邀请发展权工作组主席、老年人权利问题独立专家、残疾人权利问题特别报告员等访华，以负责任态度答复特别程序的来函。

　　2.为全球人权治理贡献中国智慧。随着中国深度融入国际人权体系，中国不断以中国智慧引领全球人权治理的方向。习近平主席2017年在联合国日内瓦总部提出“构建人类命运共同体，实现共赢共享”的倡议，此后中国的人权理念、倡议多次写入人权理事会决议。人权理事会近年通过中国提交的“发展对享有所有人权的贡献”“在人权领域促进合作共赢”“殖民主义遗留问题对享有人权的负面影响”“消除不平等背景下促进和保护经济、社会及文化权利”“纪念《北京宣言》和《行动纲领》通过三十周年”“无障碍建设促进所有人享有人权”决议。2025年7月，人权理事会第59届会议以协商一致方式通过中国主提的“发展对享有所有人权的贡献”决议，这是自2017年中国首次提出该决议以来的重要突破。2026年2月，中共中央政治局委员、外交部长王毅在人权理事会第61届会议高级别会议上发表题为《推动落实全球治理倡议 改革完善全球人权治理》的讲话，系统阐述中国的立场。

　　3.广泛凝聚全球南方人权共识。面对全球人权治理领域里的挑战，中国积极凝聚全球南方国家人权共识，推动全球人权治理朝着更加公平公正合理包容的方向发展。要发展、求和平是当前多数国家的人权诉求，中国提出的坚持以人民为中心、坚持发展权优先、践行真正的多边主义、将人权普遍性原则与各国实际相结合、反对以人权为由干涉他国内政、反对将人权政治化武器化等人权理念主张在国际社会尤其是全球南方国家中引发广泛共鸣。中国与全球南方国家一道在人权理事会提出有关决议，发出全球南方人权声音，以发展权为核心的话语体系正成为国际人权话语新范式。除此以外，中国还积极为发展中国家仗义执言，呼吁尊重各国自主解决国内问题，反对单边制裁和强权政治。

　　4.提供人权公共产品与能力建设支持。除贡献全球人权治理的理念等公共产品外，中国还通过制度化的决议框架等多种形式，为发展中国家搭建能力建设的平台，助力发展中国家提升人权治理能力。中国积极推动减贫、公共卫生、数字人权、“人工智能促进无障碍建设”等议题进入人权议程，举办人权边会、国际论坛、主题展览，将国内的成功实践作为“公共产品”与国际社会分享。2025年10月，中国推动设立的“联合国经社文权利知识中心”线上平台开始发挥作用，为有需要的国家提供技术援助和能力建设支持。通过提供公共产品与能力建设支持，中国在全球人权治理领域里的积极作用不断得到彰显。

　　习近平主席指出，促进和保护人权是全人类的事业，需要大家共同商量、共同努力。当前，世界百年未有之大变局加速演进，单边主义、保护主义、霸权主义逆流涌动，多边主义遭遇逆风，国际人权事业面临严峻挑战。越是在这样的时刻，越需要各国携手捍卫以联合国为核心的多边体系，共同应对挑战。中国始终支持联合国在国际事务中发挥核心作用，也将与各国一道为全球人权治理贡献更多智慧和力量。

　　（作者：许启启　当代中国与世界研究院副研究员）