全球人权治理的制度之维——兼论四大全球倡议的制度贡献
孟庆涛 刘渝

　　在全球危机持续加剧之际，联合国秘书长古特雷斯在今年举行的纪念联合国成立80周年高级别会议上表示，《2030年可持续发展议程》《未来契约》和“联合国80周年倡议”的核心是重塑国际合作的根基。在当前全球人权治理问题上，国际社会面临着全球贫困、地区冲突、民族主义、单边主义、气候变化等治理赤字，但根本难题仍然是威胁“合作”的“人权政治化”，即：“国际关系行为体出于某种政治动机以政治实用主义的态度来处理人权问题，将人权作为实现某种政治利益的倾向与过程。”人权政治化已产生和可能产生的风险问题，可以置于制度理论的视角予以分析。2021年以来，中国先后提出了全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议和全球治理倡议(简称“四大全球倡议”)。面对全球人权治理所面临的人权政治化难题，四大倡议作为中国贡献的国际人权公共物品，对于有效维护和履行《联合国宪章》宗旨和原则具有重要的制度意义。

　　一、制度主义视角下的国际人权体系

　　在制度意义上，国际人权法是一套国际性的人权制度，国际人权规范是由国际关系主体的集体行动所产生的一种合约。相对于一般性的国内法制度，国际人权法制度具有较弱的惩罚性。这种特征在一定程度上降低了实施人权政治化行为的成本，扩大了人权政治化的风险，也增加了对国际人权政治化进行风险控制的难度。

　　（一）看待全球人权治理的制度视角

　　在不同的学科体系中，存在着不同的制度主义范式。在政治科学中，尽管规范制度主义、理性选择制度主义、历史制度主义、经验制度主义、话语制度主义、社会学制度主义、利益代表制度主义、国际制度主义在关于制度的定义、偏好、变迁等方面存在分歧，但共性上都强调制度，认为“制度因素是社会分析最恰当的出发点”。在法学上，西方的法律制度主义兴盛于20世纪末，“旧制度主义主要以罗曼诺（Santi Romano）为代表，而新制度主义则是通常所说的以魏因伯格和麦考密克为代表的制度法理论”。在经济学上，同样有旧制度经济学与新制度经济学之分，新制度经济学借助新古典经济学的方法大大扩展了研究领域，包括增加了产权结构和交易成本等外生约束、试图解释市场组织和其他一些合约结构并使之内生化，以及将社会与政治制度看作主体间相互交易的产物、制度间的生存竞争也会产生制度均衡等。

　　从制度主义的视角来理解制度，需要超出特定的学科界限，揭示制度的本质特征。“制度可以被定义为众所周知的规则，借助于它不断重复的互动行为得以结构化，它带有实施机制，在违反规则的情况下可以实施制裁或威胁制裁。”沃依格特所给出的制度定义，强调了制度的静态规则特征和结果化的秩序特征，也揭示了制度的动态行为互动特征以及对违反规则的行为和主体进行制裁的运行特征。基于上述理解，我们可以把制度划分为规范结构、价值结构、组织结构和实施结构四个不同的层面。制度的规范结构，是为行为体提供需要遵循的行为规则，核心是规则体系。制度的价值结构，是基于不同行为主体的信念、偏好等形成的价值共识。制度的组织结构，是制度结构中超越于单个行动主体意志而实施集体行动的组织体系。制度的实施结构，是维持制度运行的实施机制，重点是监督主体在制度结构中的行为互动，特别是对违反规则的行为体实施制裁。

　　一切制度都有一些基本功能，如“制度使人们能够做他们单独不能做成的事情；制度构造算计个人优势的激励；制度也影响信念和偏好以及为未算计到的行为提供暗示；制度为人类相互依赖提供秩序与可预测性。”

　　（二）作为制度性框架的国际人权体系

　　在制度主义的视角中，广义的国际人权“制度性框架”（本文不讨论区域性的人权制度体系）是以《联合国宪章》为基础组成的，具体包括下列四种结构体系。

　　首先是以“国际人权宪章”为基础构建起来的规范体系。这种狭义上的联合国人权制度体系（即规范性安排与执行机制的总称）是以“国际人权宪章”和专门性人权公约为核心组成的规范体系，是典型的正式制度即成文规则，而不包括非成文的行为准则。而这里的规范体系，既指称主体互动的行为规则，也包含着主体间的权利义务分配，即将主体的动态行为予以权利义务（包括责任）分配的规范化。

　　其次是以《联合国宪章》和《世界人权宣言》为核心的价值体系。两者提供了国际社会行动主体有关人权合作共识的根本认同基础和价值目标。当然，这种制度中的价值共识不等于不同主体的动机共识，但却为形成行动层面的规范共识奠定了基于信念和偏好的共同方向，从而可以为集体行动提供价值、理念指引。

　　再次是以联合国人权理事会和人权高专办为核心的组织体系。以联合国为核心的国际组织体系可以看作是制度主义意义上的组织。国际组织是国家间协议的产物，其成立目的主要是各个国家力图通过国际合作和集体行动创造合作收益。作为国家间行动关系的协调系统，以联合国为核心的国际组织体系，特别是其中的联合国人权理事会、联合国人权高专办提供了集体行动的决策规则、执行规则。

　　最后是以国际人权规范实施的监督、争端解决与权利救济为核心的实施体系。联合国人权理事会通过普遍定期审议机制审查缔约国提交的履约报告，允许缔约国之间相互指控的国家间指控机制，国际机构对缔约国人权争端的调解、斡旋或仲裁机制，以及个人申诉机制等，都属于联合国人权制度结构中的实施体系。

　　二、人权政治化的制度风险

　　作为组织成员的国家，其国际行为要受到制度结构中行为规则的约束。国际人权规范体系构成了组织成员即联合国成员国家行为的制度边界，而制度约束主要体现为对组织成员的行为约束。“极化并非现代西方社会一时之病，而是其政治、经济、社会、文化秩序长期张力积累后的结构性病灶。经济极化动摇了公平与平等的规范基础，政治极化撕裂了妥协与协商的制度传统，社会极化则进一步腐蚀了多元共存的文化共识。”从制度主义视角看，国际人权政治化是国内政治极化所带来的外溢效应，在根本上违背《联合国宪章》的宗旨和原则。这种恶性竞争不但抬高了合作成本，甚至存在着导致合作破裂的制度风险。

　　（一）垄断国际人权的定价权

　　国际人权政治极化在霸权稳定性的背景下发生，存在垄断国际人权定价权的风险。霸权稳定性意味着人权在国际关系市场中是被垄断者定价的。霸权国家实质上占有了国际人权市场中的垄断者地位，可以像对待垄断产品一样设定人权的性质、特征、构成、评判标准，并利用同盟等排除竞争者或潜在竞争者的人权产品供给，最终形成人权的垄断价格。霸权国家通过设租、寻租等方式，维持和创造其在国际关系中的经济租金与政治收益等。以选择性的方式对待人权问题，以双重标准评价人权状况，排除国际人权制度提供的普遍标准和客观标准的适用，即霸权国家对国际人权进行垄断定价的表现。例如，美国通过的所谓“防止强迫维吾尔人劳动法案”，包含一项核心概念为“可反驳的推定”的制度，即除非得到美国当局的无强迫劳动认证，否则一律推定凡在新疆制造的产品均使用了“强迫劳动”并禁止进口。这即是以国内法形式，实质性垄断人权评判权，并利用法律上的推定技术，将证明成本转移到相应进口商身上。

　　（二）恶化现存国际人权秩序

　　国际人权政治极化违反人权实现效率的帕累托改进法则，存在恶化现有国际人权秩序的风险。“一种配置是另一种配置的帕累托改进定义为，当且仅当这种配置使得在没有人境况变坏的前提下至少一个人境况变好。”从帕累托效率来看，国际人权政治极化造成了人权的价格扭曲。例如，《巴黎协定》明确要求发达国家继续提出全经济范围的绝对量减排目标，而对于发展中国家则是鼓励根据自身国情逐步向全经济范围绝对量减排或限排目标迈进。之所以如此规定，从制度经济学角度看，是因为若发展中国家承担和发达国家同样的减排义务，将极大提高发展中国家的环境权利保护成本，严重挤压发展中国家人民提高其他人权享有水平的空间，从而扭曲环境权利价格。另外，《巴黎协定》明确发达国家要继续向发展中国家提供资金支持，这种资金支持实质上具有补偿的性质：发展中国家的减排，同时会让发达国家受益，理应提供相应补偿。

　　（三）破坏国际人权组织运转

　　国际人权领域的政治极化构成对“第三方”解决方式的破坏，存在致使组织失灵甚至解体的风险。1945年以来，美国已经十余次退出联合国机构，2018年和2025年美国政府在特朗普任内两次退出联合国人权理事会，并要求审视联合国教育、科学及文化组织等机构的对美立场，其说辞明显带有政治色彩。“美国的指控更多是一种修辞强制，借用‘政治化’表达对组织内反对意见的不满，抗议对组织控制能力的下降。”然而，以对抗而非对话、以单方强制而非多边合作的方式处理人权问题上的差异和分歧，不但增大了国家之间的谈判成本，而且将联合国这一组织的纠纷解决功能弃置一边，破坏了“第三方”解决方式，有导致联合国“组织”虚位甚至失灵的风险。“在极端情况下，一个主要行动者的背弃，比如美国退出联合国教科文组织（UNESCO），就可能会使一个体制瘫痪。”

　　（四）颠覆国际人权博弈均衡

　　国际人权政治极化以国家实力为后盾的行为博弈破坏了制度内的博弈，存在颠覆国际人权制度博弈均衡的风险。以国际人权法为基础的国际人权秩序是制度博弈的均衡解。一方面，由联合国体系产生的国际法规范，是第二次世界大战后国际社会中各个国家多次博弈互动的结果，体现了制度均衡；另一方面，国际人权法划定了各国国际人权行为的可行范围和空间，体现了制度约束。个别大国对于国际人权机制的现实主义态度引发对国际人权机制的认同危机。个别大国基于美元霸权，冻结某国央行70亿美元外汇资产，即通过一次性（而非重复性）的行为博弈，破坏国际人权秩序的制度博弈。这种行为博弈不是在既定制度下遵循制度规则的博弈，而是违背了既定制度约束，从而只会是破坏国际人权秩序的行为博弈。

　　三、四大全球倡议的制度贡献

　　制度环境也可以看作是制度运转的制度框架和外在约束，能在极大程度上影响制度的运转效率。制度框架由政治结构、产权结构和社会结构组成，其中最重要的是政治结构，“它界定了人们建立和加总政治选择的方式”。政治极化在政治结构层面直接冲击了国际人权运转的制度环境。而四大全球倡议的出现，对受到破坏的国际人权制度架构起到了制度修复的作用，有利于塑造经济发展、政治民主、价值多元、治理良善导向的制度环境。

　　（一）扩大国际人权物品的制度供给

　　从消费角度看，国际人权制度具有公共物品的特征，即使用上的非竞争性和非排他性。但从生产角度看，国际人权制度却面临着公共物品的供给难题。“一项公共品是由大量个人共同消费的产品，因此每个人从中获得的利益并不取决于他自己购买或者提供了多少公共品，而是取决于每一个人购买或者提供了多少。”一方供给、多方受益的生产与消费不对等，会使公共物品面临供给难题，而这在国际人权领域显得极为突出。经济上南北发展不平衡和差距进一步拉大，与政治上国家间地位不平等并行，一方面导致广大发展中国家在全球人权治理格局中话语权偏弱，国际人权公共物品供给能力不足；另一方面，具备制度供给能力的发达国家供给意愿低，甚至出现了在国际贫困、气候变化等传统国际人权领域不履行国际义务，对人工智能、网络空间等新兴领域问题缺乏有效人权制度输出的现象。

　　四大全球倡议是中国在不确定性日益增加的国际环境下为国际社会贡献的公共物品。首先，供给了具有规模经济效益的人权公共物品。安全、发展、文明、治理四大国际议题，与每个人的生存权、发展权、经济社会文化权利、公民权利与政治权利紧密勾连，在内容上涵盖了绝大多数具体权利领域，在实践效果上覆盖了人的多数活动范围，可以产生规模效益。其次，提供了优化性的制度替代。在一个允许和鼓励良性竞争的制度结构中，制度变迁的结果，多是能够实现制度宗旨、显著降低交易费用的制度最终在竞争中胜出，从而产生制度替代。例如，中国通过持续几十年的扶贫减贫实践提前实现联合国2030年可持续发展议程目标，为全球人权治理提供了实践样本，以实际行动和实践效果验证了发展是消除贫困、实现人权的基础。2025年7月中国主提的“发展对享有人权的贡献”决议在联合国人权理事会上获得通过，证明了“以发展促进人权”作为一项制度的竞争优势和可能替代。最后，形成了系统的全球人权治理新制度结构。四大全球倡议构筑了全过程的立体式制度体系，从全球人权治理的制度环境、实现动力、实现方式、实施保障四个方面着手，“以安全守护人权，以发展促进人权，以合作推进人权，以行动导向和务实合作推动全球人权治理不断改善、全球人权事业不断进步”。

　　（二）稳定国际人权秩序的制度预期

　　稳定性是制度的基本特征，应对不确定性是制度的基本功能。有效运行的制度可以形成相对稳定的秩序，而稳定的秩序可以让制度结构中的主体产生基本的制度预期。“制度不但是明确的领域中行为的规范指南，而且还塑造了个体的选择和对其所运作的框架的认知。”在制度之中，行为主体对他者的信任是经过制度强化并得到制度保障的信任，根本原因就在于一个主体的行为可以被其他主体所预期。

　　四大全球倡议重申和提升了当前人类面临共同难题时所形成的价值共识，增强了全球人权治理的多重制度化。“基于回报日益递增的制度化概念，强调的是物质激励的作用；基于承诺日益递增的制度化概念，强调的是身份的作用；而随着客观化日益增加的制度化概念，强调的则是思想观念的作用。”四大全球倡议明确了各自的核心理念、基本原则、共同目标，并且擘画了行动方向或实践方案：全球发展倡议旨在“共同推动全球发展迈向平衡协调包容新阶段”，重点推进减贫等九大主要领域的合作；全球安全倡议旨在“推动国际社会携手为动荡变化的时代注入更多稳定性和确定性”，重点在推动联合国制定“新和平纲领”建议等二十多个方面开展单项或多项合作；全球文明倡议旨在“促进各种文明包容互鉴”，共同倡导弘扬全人类共同价值等理念，推动加强国际人文交流合作；全球治理倡议旨在“推动构建更加公正合理的全球治理体系”，优先考虑国际金融架构改革等治理紧迫性突出、治理赤字较大的六大领域。综合来看，四大全球倡议围绕国际发展合作、对话协商解决国际争端、促进文明交流互鉴和全球治理体制机制改革，从人类命运共同体的高度将其凝聚成制度共识，促进了多种机制相互影响、相互强化的制度化，有效稳定和提升了国际社会对于国际人权秩序和全球人权治理成效的制度预期。

　　（三）维护国际人权组织的制度功能

　　联合国是践行多边主义、推进全球治理的核心平台，是国际人权制度运转的核心。联合国是目前人类有史以来自组织活动的最高成果。以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，从根本上降低了国家间交往的不确定性，以组织的形式降低了国家之间的搜寻、谈判等成本，以规则的形式降低了国家之间的监督和执行成本。然而，联合国本身的运转、联合国组织制度功能的发挥都需要成本。维护联合国的组织体系、维持联合国的组织运转，是各成员国的基本义务。

　　在组织形态上，四大全球倡议倡导发挥联合国组织系统的核心作用。首先，维护联合国组织系统的权威地位，如将联合国作为全球安全治理中的主要平台，支持世界卫生组织在全球公共卫生治理中发挥领导作用。其次，保证联合国组织系统的正常运转，如联合国会费的缴纳乃是一种公共物品成本分担，“每个人都要按同一个支付方案来调整自己的行为；尽管税款以完全可分的计价物品来支付，但税收方案通过政治程序选择和实施，这一事实本身确保它具有公共性”。最后，发挥其他组织机制在全球人权治理中的补充作用，如发挥上海合作组织、金砖合作、亚信、东亚合作相关机制作用开展安全合作。

　　（四）推动国际人权博弈的制度均衡

　　从制度角度看，主体之间的交流交往过程，是制度框架下的行为博弈互动过程。“制度是怎样构建社会互动的？一个简要的回答是，通过建立规则来引导遵守规则的社会行为者进行策略决策。”由于每个主体的具体策略决策是以他人的行为（或策略）信息为前提的，因此，若有行为体经常出现违反制度规范的行为，特别是人权政治化行为反复发生，将会影响制度结构中所有其他行为者的制度预期，从而严重破坏遵守规则的各行为主体之间的互信基础和良性互动行为。

　　四大全球倡议反对零和博弈，倡导制度均衡的合作博弈。“制度均衡是指：在各方的谈判力量以及一系列构成整个经济交换的契约性谈判给定的情况下，任何一方都不可能通过投入资源来重构合约而获益。”合作是四大全球倡议的主基调，全球安全倡议抵制和反对冷战思维、单边主义、阵营对抗和霸权主义，全球发展倡议推动多边发展合作进程协同增效，全球文明倡议倡导通过加强国际人文交流合作，共同推动人类文明发展进步，全球治理倡议践行共商共建共享的全球治理观。四大全球倡议的合作基调，意味着多主体之间行为的重复博弈。多主体博弈是一种复杂化博弈，意味着有效进行的博弈需要制度化，既需制度支撑，也需维护制度平台。重复博弈意味着博弈不是一次性的，这在很大程度上能够抑制行为的不确定性，减少博弈主体追求短期最大化策略的倾向。重复博弈在很大程度上是一种合作博弈，虽然竞争必然存在，但良性竞争必然反对零和博弈，并追求通过合作竞争产生合作收益。

　　结语

　　在新制度经济学的视野中，制度的核心功能是降低交易费用。罗纳德·科斯的《社会成本问题》和《企业的性质》是新制度经济学理论的奠基性文献。“其中，对重构经济学理论具有深远意义且最为关键的一个论点是：倘若交易是有成本的，那么制度就是重要的。”由于在真实的世界中人们的行为互动都会产生交易费用，所以从经济学的视角来看，旨在促进人们合作、降低交易费用的制度肯定是重要的。所有的人类活动都存在正交易费用，组织的出现正是为了节约交易费用。因此，突破组织所创立的制度边界（即违反制度），会从根本上推高交易费用，甚至引发制度破坏与瓦解风险。

　　国际人权制度既是国家间合作的产物，也是推动国家和国际组织持续合作、塑造良性国际人权秩序、携手共建人类命运共同体的应有之义。从制度视角看，四大全球倡议之所以能够在国际社会引起强烈反响、快速响应和普遍接受，不仅仅是因为其所倡导的理念、原则表达了国际社会的共同心声，其提出的行动方案有效凝聚国际社会合力、明确合作路径，更因国际社会面临不确定性风险加剧的背景下，这种国际公共物品能够有效降低开展国际人权活动的交易费用，为各国在国际人权领域持续开展合作、采取共同行动、实现合作共赢开辟新的制度空间，进而推动全球人权治理范式革新。

（孟庆涛，西南政法大学人权研究院教授；刘渝，西南政法大学人权研究院博士研究生。）

【本文系国家社科基金重大项目“当代中国人权观及国际传播研究”(项目批准号：23&ZD151)、重庆市社会科学规划英才计划项目“‘量化人权’：人权指数与人权指标体系研究”(项目批准号：2024YC037)的阶段性成果。】