联合国人权机制的80年：发展脉络与未来展望
毛俊响

　　2025年是联合国成立80周年。联合国成立80年来，为维护和平与安全、促进经济社会发展、保障人权发挥了不可替代的重要作用，已经成为推进全球治理的最重要的多边平台。在人权领域，《联合国宪章》将“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”列为联合国之宗旨，并规定了多项人权条款。在联合国推动下，国际人权标准体系和人权机制不断完善，人权普遍化运动蓬勃发展，成为战后国际法治和全球治理最为引人注目的领域之一。

　　一、80年来联合国人权机制的发展脉络

　　人权是人类文明进步的重要标志。人权具有普遍性，“呵护人的生命、价值、尊严，实现人人享有人权，是人类社会的共同追求”。但是，以人权普遍性为基础的国际人权制度安排主要还是在联合国成立之后。总体来说，联合国人权机制的发展经历了三个阶段。第一阶段从1945年联合国成立到20世纪60年代末，是联合国人权机制的初创阶段。在这一阶段，联合国人权机制聚焦人权标准发展职能。1948年联合国大会通过《世界人权宣言》，1966年联合国大会通过《公民权利和政治权利国际公约》及其任择议定书、《经济、社会及文化权利国际公约》，构筑了国际人权标准体系的核心基石。第二阶段从20世纪60年代末到冷战结束，是联合国人权机制的拓展阶段。在这一阶段，国际人权标准制定仍然保持蓬勃发展状态。《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》陆续被制定出来。这一阶段比较突出的两个特征是：第一，在20世纪70年代，国际社会迎来了批准或加入联合国人权公约的高潮。第二，人权委员会开始突破“不行动原则”，创立1235号、1503号程序，对大规模侵犯人权的情势保持关注，标志着联合国人权机制职能从集中关注标准制定到兼顾监督救济的重大拓展。第三阶段从冷战结束到现在，是联合国人权机制的优化阶段，也是人权普遍化运动发展最为迅速的阶段。1993年维也纳世界人权大会凝聚了人权普遍性的国际共识，最大限度地弥合了国际社会在人权领域的意识形态分歧。在此背景下，国际社会在20世纪90年代迎来了批准或加入联合国人权公约的另一波高潮。联合国将人权列为三大支柱之一，开启了人权主流化进程，人权逐渐成为全球治理的核心议题。在机制建设方面，联合国大会在1993年设立人权事务高级专员负责协调联合国人权领域的活动，2006年联合国大会成立人权理事会以加强联合国人权机制工作效能。人权理事会除了继承和发展人权委员会的相关机制，还设立了普遍定期审议机制，是近年来联合国人权机制改革的创新成果。梳理联合国人权机制的80年历史，可以得出以下规律性认识。

　　（一）联合国人权机制发展和运行的主线就是推进人权普遍化

　　第一，在国际人权文件中宣示获得国际共识的基础性人权理念。如果说《联合国宪章》是战后人权普遍化运动的法律基础，那么《世界人权宣言》则是战后人权普遍化运动的思想基础。《世界人权宣言》被认为是多元哲学的妥协产物，而非单一人权哲学主导。多元人权文化在《世界人权宣言》中最鲜明、最集中的体现就是将人性尊严作为人权基石，从而达成了对人权精神的普遍性共识。《世界人权宣言》所体现的温和、宽容和理解精神，可能会被视为人类走向全球文明化过程中的最大进步。第二，人权普遍性的形式载体是国际人权标准，制定并通过国际社会所公认的国际人权标准，是推进人权普遍化运动的必然要求。联合国主持通过了一系列国际人权公约，形成了国际人权标准体系。第三，建立普遍性的人权机制，推动各国接纳并实施国际人权标准，缩小人权价值与人权实践之间的现实鸿沟。普遍性人权机制运用普遍性人权价值和标准来监督各国人权实践，并为人权侵犯提供救济，是人权普遍化运动最有意义的环节。

　　（二）联合国人权机制发展出“弱法律性、强政治性”的两套体系

　　这两套体系分别是以《联合国宪章》为基础的人权机制、以联合国人权公约为基础的人权机制。根据《联合国宪章》第1条第3款和第55条，联合国及其主要机构承担促进全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守的义务。以《联合国宪章》为基础的人权机制被赋予人权标准发展和人权实施监督的主要职能，前者依据为《联合国宪章》第13条第1款（即“大会应发动研究，并作出建议……以促进经济、社会、文化、教育及卫生各部门之国际合作，且不分种族、性别、语言或宗教，助成全体人类之人权及基本自由之实现”）和第62条第2款（即经社理事会“为增进全体人类之人权及基本自由之尊重及维护起见，得作成建议案”），后者则是通过在实践中的职能扩张而建立起各种实施监督机制。从某种程度上来讲，联合国人权公约是联合国大会和经社理事会在人权领域“作成建议（案）”的结果，因此，以联合国人权公约为基础的人权机制是以《联合国宪章》为基础的人权机制依据《联合国宪章》开展工作的重要成果。它们以法律规则为基础但又高度依赖于国家间的政治合作，呈现出兼具法律逻辑与政治逻辑的二元特征。以联合国人权公约为基础的人权机制更多体现条约效力相对性特征，即它只适用于人权公约缔约国。所以，与以联合国人权公约为基础的人权机制相比，以《联合国宪章》为基础的人权机制在标准发展方面更具有实质意义——因为人权条约机构并没有被赋予人权标准发展的法定职能，在人权监督方面更具有广泛性、普遍性。

　　（三）联合国人权机制建立在多边主义、共同价值和包容互鉴三大基石之上

　　联合国既是多边主义的产物，也是多边主义最大的象征。多边主义始终是联合国人权机制的核心基石。如果没有各国对多边主义的认同，联合国人权机制将不复存在。联合国人权机制的第二个基石是共同价值。如果仅有多边主义而无对人权价值的认同，那么由《联合国宪章》开启人权国际化的历史进程也就不可想象。从内在理念来讲，人权的共同价值体现为《联合国宪章》《世界人权宣言》、联合国人权公约以及《维也纳宣言和行动纲领》等所反复强调的人性尊严；从外在形态来讲，人权的共同价值体现为《世界人权宣言》和联合国人权公约所列举的人权标准。联合国人权机制的第三个基石是包容互鉴。人权价值虽然具有普遍性，但是落实人权价值的理念、制度、模式、实践却具有多样性。在起草《世界人权宣言》的过程中确实存在强化或突出某种人权理念或人权哲学的倾向，但是《世界人权宣言》最终还是克服了这种倾向，为多元人权文化在国际社会的存在与发展、交流与对话提供了规范空间和思想空间。80年来，人权普遍化运动始终在价值普遍性与文化多样性之间寻求平衡，鼓励各种人权文化、人权制度、人权模式开展平等对话、交流互鉴，这才是人权的真谛。

　　（四）联合国人权机制切实承担起标准制定、实施监督、能力建设三项职能

　　第一，人权标准制定与发展。国际人权运动建立在规则主义的基础上，人类社会对人权的美好愿望都必须通过取得国际共识的规则来加以阐释。《联合国宪章》是世界上第一份明确规定人权问题国际化的多边条约，《世界人权宣言》是人类社会第一份多边的人权清单；联合国人权公约则是在《世界人权宣言》基础上将人权清单具体化的法律文件。就国际人权标准而言，存在两类主要渊源：第一类是严格意义上的人权标准渊源，即具有法律约束力的人权公约或习惯法，它是人权标准的法律表达，是成熟的人权规则。第二类是广泛意义上的人权标准渊源，即不具有法律约束力的人权宣言或决议，它们是人权标准的前序规则。《世界人权宣言》虽然是联合国大会通过的决议，但是被广泛认为具有习惯规则的性质，可以被认为是严格意义上的人权标准渊源。就其关系而言，严格意义上的人权标准渊源往往由广泛意义上的人权标准渊源发展而来，人权标准制定往往表现出“先宣言、后公约”的规范路径，广泛意义上的人权标准渊源就是发展中的人权规则；广泛意义上的人权标准渊源也可能是严格意义上的人权标准渊源延伸的产物，是对严格意义上的人权标准渊源的解释或深化，可能发展为严格意义上的人权标准渊源。此外，还有一类人权规范的作用也越来越被重视，那就是人权条约机构的一般性意见、人权理事会特别报告员或工作组关于某个人权议题的报告等。它们可以澄清人权公约条款在解释和适用上的模糊之处，在事实上起到了对人权公约条款的解释与发展功能，可以被称为辅助性质的人权标准渊源。

　　第二，监督人权公约的实施。实施监督是联合国人权机制生命力的具体体现。联合国人权机制在运行初期，坚持“不行动原则”，工作重心是制定人权规则，实施监督的职能主要是由人权委员会在20世纪60年代之后发展起来的。在联合国人权公约还没有被广泛制定出来并生效的背景下，20世纪60年代后期人权委员会通过创立1503号程序开展人权监督就具有十分重要的开创意义。随着联合国人权公约监督机制的广泛铺开，联合国人权机制建立了以整体监督和个案救济为核心的两套实施监督体系。整体监督是指联合国人权机制依据国际人权标准对一国尊重、保障和实现人权义务的整体情况的监督。这种监督方式主要有联合国人权公约的缔约国报告机制、联合国人权理事会的普遍定期审议机制。整体监督过程中虽然也发生对个案的关注，但主要聚焦国家立法和政策的制定、实施、修改、废止及其对该国某个群体或大部分民众人权保障的影响。与整体监督相对的是个案救济。个案救济体现了捍卫人权的正义，因而成为冷战后联合国人权机制发展的新趋向。个案救济主要表现为联合国人权公约的个人来文申诉制度、联合国人权理事会的申诉程序。目前，联合国人权公约都建立起了任择性质的个人来文申诉机制，联合国人权理事会第 5/1 号决议也吸收了1503号程序的基本精神，建立申诉程序以受理由个人、团体或声称为人权侵犯受害者或掌握与该类侵犯相关的直接可靠信息的非政府组织提交的来文。个案救济最鲜明的特征就是为申诉人或受害者提供准司法性质的救济，但是它的影响可能不止于个人，往往附带了对相关国家国内立法和政策的审查，因而也可能起到整体监督的效果。

　　第三，能力建设。从根本上来讲，国家承担人权保障的首要责任，因而国家保障人权的能力建设至关重要。从建立伊始，联合国人权机制就积极开展人权援助与合作项目，旨在帮助国家进行人权领域的能力建设。人权领域的能力建设渊源于《联合国宪章》第1条第3款，即“促成国际合作……促进对于全体人类之人权及基本自由之尊重”。在20世纪50年代，联合国大会已经开始将人权援助项目作为实施《联合国宪章》第1条第3款的方法。1955年12月17日，联合国大会通过926(Ⅸ)决议设立联合国人权领域咨询服务项目。1966年联合国大会通过的人权公约也强调缔约国要通过单独或国际合作等途径，寻求国际援助来提升权利保障能力和水平。1993年《维也纳宣言和行动纲领》强调要加强人权咨询服务和技术合作方案，提供人权技术援助。1993年联合国大会通过48/141号决议设立人权事务高级专员，授权人权事务高级专员通过高专办或其他合适机构提供人权咨询服务和技术、金融援助，进一步强化了人权领域咨询服务和能力建设项目。根据联合国大会第60/251决议，联合国人权理事会的主要职能之一就是促进人权教育和学习以及咨询服务、技术援助等能力建设。人权领域的能力建设旨在帮助国家和区域提升预防人权侵犯、保障人权的能力和水平，从长远来看，它或许是联合国人权机制最有价值的职能之一。

　　二、联合国人权机制的当前困境

　　（一）多边主义基石在动摇

　　近年来，多边主义遭遇严峻挑战，多边主义人权机制的代表性、权威性、有效性不足的问题更加凸显。联合国人权委员会是典型的多边主义人权平台，但因严重的政治化问题饱受广大发展中国家的抨击，最终被人权理事会取代。人权理事会成立不到20年，又屡屡遭遇美国抵制。布什执政时期的美国政府反对人权理事会并拒绝竞选成员席位，奥巴马执政时期美国政府寻求竞选成员席位并推动改革，特朗普第一任政府时期的美国于2018年正式退出人权理事会，拜登执政时期美国竞选 2022-2024年任期的人权理事会成员。2025年2月4日，特朗普政府签署发布行政令，宣布美国不会参与联合国人权理事会，也不会竞选该机构的职位。此外，美国还退出联合国教科文组织、世界卫生组织等与人权相关的国际组织。从长远来看，美国抵制人权理事会肯定会产生负面效应，是对人权理事会所宣称的普遍性、非选择性等原则的伤害，严重侵蚀人权机制的多边主义基石。

　　（二）政治化倾向无法克服

　　政治化倾向是联合国人权机制的内在顽症，但是，联合国人权机制无法消除政治干预。一方面，政治与人权无法绝对分开。从国际角度而言，第二次世界大战后人权已成为国际关系的重要议题，国际社会认识到尊重和保障人权与维护国际和平与安全紧密关联，《联合国宪章》将人权列为联合国的宗旨，《世界人权宣言》序言开篇就强调“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”。从国内角度而言，人权与政治关联的程度则更高。人权是高敏感度的政治议题，人权关涉国内政治制度性质、政权安全、意识形态安全。另一方面，联合国本身是政治机构，人权是这一政治机构的核心议程。作为联合国人权机构的人权委员会和人权理事会是政府间的政治机构，联合国人权机制的运行根本无法规避政治逻辑的影响。由此导致的问题是，联合国人权机制在处理人权问题时屡屡遭遇政治化操弄，难以避免政治对抗与对峙。

　　（三）联合国人权机制的机制膨胀与职能重叠问题日益严重

　　以联合国人权公约为基础的人权机制高度同质化，即“九个公约、九套体制”，反映了联合国人权机制的自足发展和膨胀化趋势，这导致各种机制相互之间在职能上高度重叠。《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》与联合国专门性人权公约都建立了各自的整体监督和个案救济机制，但是它们之间在监督事项方面又不可能截然分开。在实施监督方面，以《联合国宪章》为基础的人权机制与以联合国人权公约为基础的人权机制也存在重复监督问题。例如，普遍定期审议与缔约国报告程序虽然基于不同的法律基础，但是对于大部分国家而言其功能是重叠的，由此引发国家报告义务的沉重负担。国家报告、个人来文和紧急行动的积压日益严重、缔约国履行报告义务的情况不足、各条约机构的工作方法存在差异、缺乏数字工具以更高效地开展条约机构的工作等问题，仍然困扰着联合国人权机制。

　　（四）全球治理的困局难解

　　人权不是空中楼阁或乌托邦，而是根植于政治、经济、社会、文化之中的理想价值，人权的实现需要成本。霍尔姆斯和桑斯坦早就断言，所有法律上实施的权利必然是积极权利，贫困的政府难以保护权利。人权依赖于政府，没有公共资助和公共支持，人权就不能获得保护和实施。人权的实现依赖于政府如何配置资源来保护和实施权利，更依赖于政府如何实现可持续发展以提供可持续资源。“当前，单边主义、保护主义上升，国际发展合作受到严重冲击，世界经济增长动能减弱，基于存量的争夺愈演愈烈。”战争、贫困等治理和发展问题是对人权最大的伤害，许多人权侵犯往往都是由发展不平衡、治理不善引起的。所以，人权保障既是一个分配正义问题，更是一个关乎普遍安全、可持续发展和良好治理的问题。

　　三、联合国人权机制的未来展望

　　（一）以四大全球倡议引领全球人权治理

　　近年来，习近平总书记先后提出的全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议，都具有深刻的人权意义。全球发展倡议强调，繁荣发展是实现人权的基础，坚持以发展促进人权，聚焦推动国际发展合作；全球安全倡议强调，和平与安全是享有人权的前提，坚持以安全呵护人权，着眼对话协商解决国际争端；全球文明倡议强调，尊重文化多样性是人权的真谛，坚持以文明多样性滋养人权，致力于促进文明交流互鉴；全球治理倡议强调，构建更加公平公正合理包容的全球人权治理体系，坚持以合作促人权，锚定全球治理体制机制改革的方向、原则和路径。四大全球倡议就全球人权治理的基本前提、文化基础、实现路径、改革方向等作出了原则性的擘画和实践性的指引，指明了全球人权治理的发展方向和未来前景。

　　（二）坚持真正的多边主义

　　当前，民粹主义、保护主义、单边主义势力与思潮抬头，多边主义处在历史的十字路口。多边主义的政治合作可以促进人权机制顺利运行，单边主义的政治操弄则损害全球人权治理的根基。历史证明，“多边主义是人心所向、大势所趋，是世界和平与发展的重要依靠”。在国际人权领域，坚持真正的多边主义，核心就是坚持以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。真正的多边主义一定是以国际法为基础的规则主义。坚持真正的多边主义，还必须提升“全球南方”国家在国际人权体系中的代表性和发言权，这既包括国际人权规则制定、解释与实施的代表性和发言权，还包括联合国人权机制内部治理与运行的代表性和发言权。坚持真正的多边主义，还必须提升联合国人权机制的权威性，各国需要强化对多边主义的信仰，而不能遵循本国优先的现实主义逻辑，切实信守对联合国人权机制和国际人权规则的承诺。

　　（三）提升联合国人权机制的有效性

　　联合国人权机制有效性难题，一直是学者们关注的焦点。在联合国体系内，人权条约机构改革先后提出了多项方案：菲利普·阿尔斯顿的“综合报告”建议、科菲·安南的“单一报告”建议、路易丝·阿尔布尔的“统一常设条约机构”建议、纳瓦尼特姆·皮莱的“协商程序”建议。但至今仍未从根本上消除条约机制效率低下、报告积压严重的顽疾。联合国人权机制今后应该以提升有效性来增进权威性。首先，联合国人权机制改革应该坚持公平公正、合理包容的原则与方向，推进联合国人权机制运行的民主化。其次，加强对人权理事会普遍定期审议机制与人权公约缔约国报告机制的协调，可考虑将《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》的缔约国报告与普遍定期审议机制合二为一，减轻缔约国负担和条约机构审议压力，为将来人权公约缔约国报告机制改革提供先行先试的经验。再次，探索建立跨人权公约的条约机构，统一条约机构工作规范，开展人权条约机构一般性意见的编纂、整理工作，推动建立以一般性意见为基础的国际人权法理学。最后，在人权理事会框架内，提高国别人权状况审议的启动门槛，减少操弄人权议题的政治化倾向。

（毛俊响，中南大学人权研究中心执行主任、教授。​）