12345政务服务热线与城市居民权利实践

——基于2024年东莞市12345平台数据的考察与分析

肖世杰 谭锦涛 伊柠洋

　　一、12345政务服务热线与权利研究

　　中国政务服务热线建设始于20世纪80年代，是政府科层体制面向社会的技术化触角。为整合热线、破解治理碎片化难题，自21世纪以来，各地陆续设立统一的“12345政务服务便民热线”。2021年国务院办公厅发文要求加快热线归并，提供“7×24小时”全天候人工服务。如今，12345热线已成为提升治理水平、维护公众权益、创新社会治理的综合平台。

　　与丰富的实践相比，学界相关研究起步较晚，多集中在政治学、行政管理学与传播学等领域，侧重于政府回应、治理实践或传播效果。从宪法理论看，公民与政府之间关系既紧密又存在一定张力。随着主体权利意识觉醒，公民诉求日益增多、内容日益复杂，如何有效回应民众诉求、促进依法有序参与，成为治理现代化的重要课题。2024年7月，党的二十届三中全会提出“提高市域社会治理能力，强化市民热线等公共服务平台功能”，体现了向服务型政府转型、通过加强治理能力满足人民权利需求的导向。

　　随着社会生活的发展变化，公民的权利诉求也不断增加，以致无法按照实定法一一予以类型化。因此，与其聚焦于权利的理论分类，不如关注其在社会生活中的具体实践。按照夏勇教授的研究，权利要素包括利益（interest）、主张（claim）、资格（entitlement）、权能[包括权威（power）与能力（capacity）]和自由（包括“free to”和“free from”）。基于此，若从市民视角出发，其通过12345平台反映诉求的行为，实则为一系列权利主张的微观实践。

　　本报告以2024年东莞市12345平台全量数据为样本，经清洗后获得有效工单462483条。投诉事项涵盖交通管理、住房保障、公共安全等11大类（累计占比89.51%）。本报告构建结构化数据库，运用文本分析与统计方法，分析权利诉求分布、政府回应方式及互动成效，以揭示政民互动的动态机制。

　　二、东莞市12345政务服务平台数据考察与居民权利实践

　　政府的回应性是责任政府公共服务取向得以实现的基本机制，意味着市民权利应获保障、正当诉求当获回应。以下结合权利要素对东莞的具体实践进行分析。

　　（一）市民诉求与权利要素

　　1. 利益（interest）

　　利益是权利的第一要素，任何一项权利均和利益具有直接或间接的关系。权利的存在是为了保护某种利益。12345工单多因市民认为自身利益受损或未获保障而发起，既包括对既有权益的维护（如“占道经营”类投诉），也包含对未来利益的预期主张（如“教育入学”诉求）。

　　2. 主张（claim）

　　在权利要素中，与“利益”最为邻近的便是“主张”。主张是利益主体通过表达意愿或其他行为来维护其利益的方式，市民投诉即是一种权利主张。通过将工单分类映射，将分散诉求转化为可识别的权利主张后发现公共服务保障权是核心诉求类别，覆盖22个一级事项领域，占总诉求量的38%，呈现显著的渗透性。

　　3. 权能[包括权威（power）与能力（capacity）]

　　“权能”又叫“力量”，包括权威与能力。东莞市的12345平台提供语音、微信、网站等多种便捷投诉渠道，降低了市民提出诉求与寻求救济的门槛，体现了政府为市民实现权利所提供的路径支持与能力赋能。

　　（二）权利诉求的政府回应

　　根据阿楚恩・冯（Archon Fung）对参与式民主的论述，政府回应可分为“法律回复”与“行动回复”。法律回复依托正式制度框架，行动回复则强调快速灵活的实际行动。两者互补，共同构成回应体系。12345热线“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、限时办理”的机制，为行动回复提供了行动框架。

　　为评估政府回应的情况，本报告以来电时段分析响应及时性，以撤单率与重复投诉率反向测量解决效能，以满意度评分直接测量满意率。数据显示，非标准办公时段（18:00～次日9:00）受理工单占比高达81%，表明“7×24小时”服务有效落实。自行撤单与重复投诉合计仅1996件，占比低于1%，既反映市民理性，也说明该市社会治理能力较强，权利保障较为充分。

　　通过对回复内容的文本分析发现，政府部门回应多结合“现场行动”（如“到现场”“现场核实”）与“法律解读”（如“根据相关政策/法规”）。行动回复占比突出，体现了政府解决问题的行动力。满意度分析显示，只要回应（无论是行动回应还是法律解释）能实质解决问题并贴合居民期望，市民通常给予较高评价。

　　（三）权利诉求/救济的有效性

　　全市工单热线评价率为11.38%。基于评价数据计算的平均办理满意度为2.85分（1—5分制）。在20项获得评价的一级事项中，12项得分在3分左右甚至以上，其中企业服务类满意度超4分。值得注意的是，样本量（即投诉量）与平均满意度未呈现显著负相关，表明高频诉求并未导致服务质量下降，反映了东莞市社会治理机制能有效平衡诉求数量与回应质量。

　　三、12345政务服务热线之协同改进

　　12345平台因其便捷、低成本、多功能等特性，已成为纾解社会矛盾、了解社会动态的重要治理方式。本报告通过视角转换，将市民通过平台反映诉求视为权利实践活动，基于东莞数据实证分析了政民互动关系。

　　研究发现，12345政务服务平台是观察政府治理与市民权利实践的关键切口。市民依托平台的诉求，本质是传统权利表达在数字时代的自然延伸，而非脱胎换骨的数字权利。平台提供了多样化的反馈渠道，且各渠道满意度差异不大，证明其作为治理手段的有效性。当然，若从微观层面看，仍有若干方向值得关注与完善。

　　（一）将城市居民权利诉求与全过程人民民主机制进行有效的衔接，共同构建双向信息流动机制

　　12345政务服务平台应超越个案解决，成为系统性治理共识与政策输入渠道。各地政务热线应利用大数据对高频、共性诉求进行聚类分析，形成科学规范的解决范式。未来可考虑建立闭环反馈机制，通过监测同类问题频率变化、主动回访等方式，实现从政策制定到效果评估的双向信息流动。

　　（二）不断拓宽权利畛域，真正践行以人民为中心的发展理念

　　市民诉求已突破传统行政服务的时空限制，呈现出全天候、即时性特征，并扩展至环境、文化、数字生活等新兴领域。面对复合型权利诉求，应建立跨部门协同机制，形成综合性解决方案，而非仅满足于“接诉即办”，从而更高效和更高质量地回应市民需求。

　　（三）弘扬权利价值理性，充分尊重城市居民的参与权利

　　12345政务服务平台不仅仅是政府回应市民诉求的渠道，更是公民自主参与治理、监督政府行动的一种重要机制。城市居民不仅是传统权利的享有者，还正成为“数字治理”下政府（协同）治理的参与者，其诉求本身会演化为对政府履职的权利要求。政府应超越被动回应，为形成真正的良性互动治理模式而努力。

　　作者简介：肖世杰，广州大学人权研究院副院长、教授；谭锦涛，广州大学粤港澳大湾区法制研究中心研究助理；伊柠洋，广州大学粤港澳大湾区法制研究中心研究助理。