人民城市建设提升人民权利保障水平的上海经验

骆明婷

　　2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出了“城市是人民的城市，人民城市为人民”的重要理念，深刻揭示了中国特色社会主义城市的发展规律，为新时代人民城市建设和发展提供了根本遵循。

　　上海是一个拥有2487.45万常住人口、经济发达、开放包容的超大城市，是改革开放的前沿阵地，也是深度连接全球的国际化大都市。上海在城市化进程中遇到的问题具有复杂性、前沿性和示范性。自2019年开始“全面践行人民城市理念”以来，上海坚持以人民为中心的发展思想，把全过程人民民主融入城市治理现代化的各个环节，为中国式现代化背景下的城市高质量发展提供了可借鉴的“上海经验”。

　　一、保障人民各项权利的城市制度建设

　　人民城市建设的核心在于“人民”，即充分保障人民的各项权利，使人民成为城市发展的真正主体。上海在城市建设与治理中深入践行全过程人民民主，探索形成了广泛参与、科学决策、高效协同的现代城市治理模式，推动民主参与从制度设计到实际运行的全链条覆盖。

　　在保障人民政治权利方面，上海将全过程人民民主融入人民城市建设与发展的全过程。在立法领域，依托基层立法联系点制度，在全市范围搭建人大代表“家站点”，确保在法律草案的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程、各环节听取和吸纳群众意见。利用上海首创的“三会”制度（听证会、协调会、评议会），拓宽人民表达利益诉求的渠道，逐步形成涵盖决策形成、矛盾协调和监督评价的闭环式运行体系。以“人民建议征集”制度实现全链条民主，通过织密线上线下、多元立体的征集网络，让人民群众可以更加广泛、便捷地表达意见和诉求，参与到城市治理的各个环节。

　　在保障人民经济和社会权利方面，上海坚持经济发展与社会公平并重。一方面，通过推动产业升级、优化营商环境、创造就业和创业机会，提升人民的收入水平和生活质量；另一方面，优化教育、医疗、交通等公共资源布局，推进基本公共服务均等化，通过优化无障碍设施、发展社区养老服务、加强儿童托育保障以及提供就业和社会救助等方式，确保特定群体在享受城市资源和公共服务时不被忽视。同时，通过“为民办实事”项目，集中力量解决市民群众最关心、最直接、最现实的实际困难，持续聚焦补短板、惠民生、促发展。

　　在保障人民环境权利方面，上海始终把生态环境保护放在推动高质量发展的全局中来谋划，通过制定地方法规和环境保护行动计划，建立起政府引导、市场主导、社会协同、全民参与的多元共治机制，推进绿色转型，建设“无废城市”。

　　在城市建设数字化转型中，上海强调人本价值，以“一网通办”“一网统管”建设为抓手，运用数字技术赋能全过程人民民主、城市精细化管理和公共服务供给，确保各类群体共享城市数字化发展成果，推动人民权利保障水平不断提升。

　　二、保障人民各项权利的城市治理实践

　　上海将人民城市理念贯穿于城市规划、建设与治理的各个层面，从政治参与到社会管理，从经济建设到环境保护，始终坚持人民至上的原则，确保人民在城市发展中的话语权和决策权，使民主实践更加广泛、经济社会发展更加公平、生态环境更加宜居、数字化转型更加包容。

　　（一）“全过程人民民主”的机制建设和实践成效

　　1. 基层立法联系点：人民有序参与立法

　　基层立法联系点是发展全过程人民民主的一个缩影，也是保障人民政治权利的基本载体。上海25个基层立法联系点已对107部法规征集了21921条意见，其中2590条被采纳。

　　2. 人民意见征集：畅通多渠道的协商体系

　　上海不断创新协商机制，畅通民意表达渠道，确保人民的意见和建议能够有效传递并转化为治理成果。一是拓展多渠道的协商体系。市民群众通过征集渠道提出建议超过34.9万件，重要建议的采纳率达98.5%。二是通过“人人议事厅”，深化拓展基层民主。上海市杨浦区通过打造“人人议事厅”，鼓励人民群众在家门口议事。截至2024年10月，已有近百名人大代表参与“人人议事厅”活动，将收集到的“问题清单”以及议事现场的丰富意见、多元建议转化为“履职清单”，持续助力和推动群众关注问题的解决、建议的转化落地。

　　3. 构建全过程、全链条和全覆盖的人民民主

　　全过程人民民主强调民主的全过程、全链条和全覆盖，确保人民在民主决策、执行、管理和监督的各个环节都能够充分参与，并发挥实质性作用。长宁区华阳路街道的弄堂整改坚持民主集中制原则，一方面根据弄堂群众各自的利益诉求，提炼出群众的共性需求和治理中的主要矛盾，另一方面在“求同存异”的原则下，尊重个体权益，不断寻找问题“突破口”，因地制宜地给出解决方案。

　　4. 全过程人民民主评价（指标）体系：衡量民主实践成效

　　检验全过程人民民主是否提升了人民权利，是否推进了公共利益，是衡量判断社会主义民主政治发展成效的重要方法。2024年4月，上海市闵行区新虹街道形成了全过程人民民主的评价（指标）体系。评价体系分为民主制度、民主平台、民主实践和民主成效，涵盖了人大代表选举、街道党工委议事规则、机关干部管理制度、党群阵地示范平台、参与意见征询等近60条指标。

　　（二）“以人民为中心”的现代化城市治理

　　在保障人民经济社会文化权利的实践上，上海主要通过优化公共资源配置，创新精细化治理方式，构建起“人人参与，人人尽力，人人享有”的城市治理新格局来实现。

　　2024年8月，《上海城市管理精细化三年行动计划(2024—2026年)》正式发布。这是2018年以来，上海推出的第三轮精细化管理计划。此外，上海率先提出“15分钟社区生活圈”概念，并在“上海2035”总体规划中明确规划举措。在市民15分钟慢行范围内，完善教育、文化、医疗、养老、休闲及就业创业等服务功能，形成“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”的社区生活圈。

　　（三）高效便民的城市数字化服务

　　一是推动城市治理数字化。2020年，上海市率先提出“一网统管”并落地，截至2024年11月，上海已打造形成“一网统管”28个“高效处置一件事”标杆场景。二是推动政务服务数字化。“一网通办”是上海政务服务的金字招牌，是政府职能转变的重要标尺。截至2024年10月，“一网通办”个人实名用户累计超8456.3万个，法人用户累计达394.2万个，好评率达到99.95%。三是打造面向个人的数字服务体系。依托“一网通办”和“随申办”，拓展个人事项服务场景应用，不断提升服务的标准化、便利化、智能化水平。

　　三、人民城市建设保障人权的未来展望

　　在推进中国式现代化新征程上，人民城市建设正迈入高质量发展的新阶段，人民权利保障水平成为衡量城市治理成效的重要标准。展望未来，人民城市建设必须坚定不移地坚持党的领导，完善“共建共治共享”的治理格局，推动基层治理精细化，以科技赋能提升治理效能，建设更加公平、包容、可持续的现代化人民城市。

　　一是坚持党的领导，为人民城市建设引领正确方向。通过制定长期发展规划、深化城市治理改革、优化公共政策体系，使城市发展更加符合人民需求；通过推动基础设施建设升级，统筹协调各类资源，优化公共服务供给，确保人民群众能够公平享受城市发展带来的福祉；通过数字化转型、智慧城市建设、科技创新驱动等方式，促进产业升级，推动城市高质量发展；通过拓展民主参与渠道，让人民群众广泛参与城市规划、建设和治理，让人民真正成为城市的主人。

　　二是进一步完善“共建共治共享”的城市治理格局。面对人口规模增长、资源环境约束、社会结构变化、科技快速发展等挑战，城市治理需要构建起“共建共治共享”的城市治理新格局。“共建”强调全体成员共同参与城市建设，“共治”强调全体成员共同维系、协同推进城市治理机制的良性运行，“共享”则指的是通过不断完善的分配制度、不断优化的公共服务体系、更加完善的社会保障体系来确保城市发展的红利惠及全体人民。

　　三是通过城市基层治理精细化保障人民权利。从人民群众的基本需求出发，通过优化全周期的城市治理愿景，确保政策的持续性、前瞻性；通过跨领域的政策整合打破部门壁垒，提升治理效率；通过多元主体协同参与城市治理，推动城市高质量发展与可持续运行；通过构建多层次、多维度的网格化治理体系，实现覆盖空间、功能、服务等多维度的城市综合治理网络。

　　四是以科技手段赋能城市治理，推动人民权利保障水平实现新的跃升。将人工智能、大数据、物联网等新兴科学技术应用于城市治理，实现城市治理主体、治理手段、治理资源、治理机制等要素的统筹协调，使城市治理模式由传统的依靠大量人力、物力的高耗低效治理转变为依靠信息、数据的低耗高效精准治理。

　　作者简介：骆明婷，上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员。