当前，我国人口数量、结构和分布正经历深刻变化，对教育体系带来了系统性挑战。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制”，为“十五五”时期办好人民满意的教育、加快建设教育强国提供了重要遵循。

学龄人口变化呈现三大特征

我国人口发展进入了一个新的时期。习近平总书记指出，“人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征”。在教育领域，这样的人口发展新形势直接影响不同学段适龄人口的变化。

一是学龄人口规模呈现“峰谷错位、依次达峰”的时序特征。基于第七次全国人口普查数据的预测，我国学龄人口总规模将呈现持续下降趋势。相应地，教育体系正经历不同学段的梯次达峰过程，小学在校生规模已于2023年达峰，初中阶段即将于2026年达峰，高中阶段和高等教育学龄人口将分别于2029年、2032年达峰，形成从基础教育到高等教育的阶段性资源需求波动。

二是学龄人口结构正从“纺锤形”逐步转向“倒金字塔形”。受出生人口变化影响，我国人口年龄结构正在发生深刻转型。现阶段，学龄人口结构呈现“两头小、中间大”的纺锤形特征；随着较低年龄组学龄人口快速减少，将逐渐形成“上宽下窄”的倒金字塔形结构，低龄段生源收缩成为教育资源配置必须面对的基本现实。

三是学龄人口在区域分布上存在“两增两减”的分化特征。即人口流入地和城镇学龄人口持续上升，人口流出地和农村学龄人口相对减少。这一特征可归因于大规模人口流动。第七次全国人口普查显示，2020年我国流动人口已超3.7亿，较十年前增长近70%。大量学龄儿童随父母从乡村流向城镇、从中西部地区流向东部沿海城市群。《2024年全国教育事业发展统计公报》显示，义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女达1308.83万人。当前，义务教育在校生的城镇化率已高于常住人口的城镇化率，加剧了城乡与区域间教育资源的供需不平衡。

学龄人口变化对教育资源配置带来挑战

受不同学段适龄人口排浪式变动的影响，短期学位需求的增长和长期学位需求的下降使得教育资源呈现从短缺到过剩的变化。

在学校布局上，一方面，学位需求高峰来临前扩建的学校，在高峰过后将大量闲置甚至关停。2024年，全国各级各类学校比上年减少2.83万所，其中幼儿园减少2.11万所，义务教育学校减少7000余所。另一方面，乡村学校“空心化”和城镇学校“大班额”现象并存。农村生源持续外流导致学校“小、微、空”突出；而县城和部分大城市教育资源供给紧张，2024年全国小学阶段教育仍有56人以上大班和超大班1.76万个，供需空间错配问题亟待解决。

在教师队伍上，各学段教师会出现总量相对过剩、结构分布不均的问题。未来一段时期，随着小学生人数减少，小学教师将逐步过剩；初中教师则呈现达峰前短缺、达峰后过剩的阶段性特征。学龄人口的区域分化还将加剧农村优秀教师流失。农村长期面临“超编缺人”矛盾，学校规模小、班级少导致部分教师要承担多学科教学，寄宿制学校教师还要兼顾生活指导，工作量远超城镇教师，形成“学生向城流、教师向城走”的双流失，进一步拉大城乡师资质量差距。

在教育经费投入上，人口净流入的东部沿海地区及大中城市，生均经费基准随经济水平提升，实际可获得的经费进一步增加；而人口净流出的中西部、东北地区及部分农村县域学校，因学生基数减少、地方财力薄弱，陷入学生越少、经费越紧、质量越差的循环。此外，“钱随人走”的可携带经费机制在省际、市际层面落实不畅，导致流入地财政压力大、流出地资源闲置的局面。

健全教育资源配置机制的实施路径

健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，必须立足学龄人口变化的结构性特征与空间分化趋势，构建动态均衡的教育资源供给体系。

首先，优化学校布局规划，推动教育资源与人口变化动态适配。以常住学龄人口为依据，强化省级统筹、市域协同的规划治理机制，让学校布局更具前瞻性、更能贴合人口分布实际。依托这一治理机制，探索构建跨部门联动的教育人口地理信息系统，实时监测区域学龄人口规模、分布及流动趋势，明确教育资源该往哪里配、配多少、如何配。在此基础上，建立分级预警与响应机制：学龄人口增长超过阈值时，自动触发学位扩容预案，提前规划教育用地、储备师资力量，实现从被动应对到主动引导的转变；学龄人口持续收缩时，启动资源整合预案，避免盲目撤并造成资源浪费。这一思路在地方实践中已有体现，北京市制定《关于进一步加强全市中小学学位建设的工作方案》，明确到2025年新建、改扩建和接收居住区教育配套中小学150所左右，新增学位16万个左右，为人口流入地区学位保障提供了示范。人口收缩的农村地区可统筹利用闲置校舍开展乡村文化服务或幼儿托育，推广小班化、个性化教学，切实提升留守儿童受教育质量。

其次，健全教师动态调配机制，建设均衡优质的师资队伍。学龄人口增减交替的长期态势，对师资配置的灵活性提出了更高要求。建立总量控制、结构优化、区域统筹的教师管理体制，成为破解师资配置与人口变化脱节问题的关键。这一体制的落地，需要深化“县管校聘”改革，推动教师编制由“学校所有”向“区域所有”转变，设立教师编制周转池，依据学龄人口变化实行年度动态调剂，让师资流动跟上学生流动步伐。人口流入地区可通过公开招聘、定向培养、“银龄教师”计划等多渠道及时补充师资，确保师资数量与教学需求相匹配；人口流出地区可通过教师转岗培训、跨校走教、集团化交流等方式盘活现有资源，避免“一撤了之”造成优质师资流失。农村及小规模学校的师资保障需要针对性施策，实行班师比、科师比与生师比相结合的配置标准，保障国家规定课程开齐开足。

最后，创新教育经费保障机制，促进投入的精准与高效。财政投入的精准性直接决定资源配置效能，因此需要建立与学龄人口变化相衔接的投入机制。强化省级政府统筹责任，完善以需定支、动态调整的经费分配方式，让教育投入真正跟着学生走、贴着需求补。中央转移支付应进一步加大对人口流出大省、农村地区、薄弱学校的倾斜力度，缓解人口流动带来的区域间财政负担失衡，确保薄弱地区教育投入不缩水、发展不掉队。针对人口流动背景下随迁子女的教育保障问题，探索建立可携带生均经费机制，保障学生无论流动到哪里，都能享有相应的财政保障。经费使用结构需要同步优化，摒弃重硬件投入、轻内涵建设的惯性思维，一方面逐步提高人员经费占比，足额保障教师工资待遇；另一方面引导经费更多投向课程教学改革、教师专业发展、教育数字化建设等领域，实现经费使用的“提质增效”。