摘要：气候变化不仅加剧了残障群体的生活困境，还对其享有的基本人权，如生命权、健康权、经济权利与文化权利等的实现造成挑战，并构成交叉性歧视。既有研究缺乏权利视角，也未能深入分析残障群体“复合身份”脆弱性在气候治理中被系统性忽视的制度机制，难以解决残障群体适应气候变化面临的障碍。现有法律制度未能有效回应残障者的交叉脆弱性，原因在于技术治理逻辑影响了权利逻辑，有必要通过分析脆弱性的概念和基于权利的方法，提出完善残障群体适应气候变化权利保障的人权路径，推动以“气候正义”为导向的包容性气候适应政策，确保残障群体在政策设计、执行与评估各阶段的实质性参与，从而真正实现平等、可持续的气候变化治理。

　　关键词：气候变化；残疾人权利保障；脆弱性；适应措施

　　一、问题的提出

　　《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》）缔约方会议、联合国人权理事会和人权事务高级专员办事处均指出，残障群体不成比例地受到气候变化的负面影响。作为气候脆弱群体，残障群体不仅面临资源匮乏、被边缘化的困境，其受教育机会、工作机会、收入水平、参与和决策权也都受到相应限制。“残疾”的社会模式认为，“残疾”并非由个人缺陷导致，而是社会组织方式不当的结果，具体表现在社会对残障群体持消极态度、缺乏无障碍支持体系及存在歧视性的政策等方面。根据联合国《残疾人权利国际公约》中关于“残疾”的定义，残障群体易受气候变化影响的脆弱性可被理解为其长期身体、精神、智力或感官损伤及阻碍其充分参与社会的多重障碍相互作用的结果。尽管国际社会已认识到残障群体更容易受到气候影响，但残障群体的权利保障在气候适应措施中并未受到应有的关注。

　　国外研究多关注残障群体面临的气候变化风险及实现有效适应的障碍，从气候变化对残障群体权利的影响复杂性出发，分析导致脆弱性的多重因素及其对制定包容性的适应策略的作用。在残障群体气候适应能力与脆弱性方面，有研究认为，残障群体容易受到气候变化的影响，很大程度上是由于社会不平等以及被排除在气候治理之外。有研究认为气候变化对社会、经济方面存在差异性的影响，社会经济劣势显著限制了脆弱群体如残障群体的气候适应能力。残障群体等脆弱人群在极端天气事件中承受更加不利的健康影响，凸显了通过“具备气候适应的健康系统”增强该群体气候适应能力的紧迫需求。此外，在沿海地区构建残障群体社区适应能力体系，需要深入理解地方治理模式，考虑资源获取渠道和文化特征等因素。还有研究进一步强调气候风险与社会经济发展的相互作用，需制定可持续发展策略以缓解残障群体的脆弱性。

　　国内研究主要侧重灾害治理领域，有学者提出国际灾害应对法的人权转向并不彻底，应依据《残疾人权利国际公约》加强受灾群体中残障人士权利的保障。也有学者探讨了如何以国际援助的方式完善残障群体在自然灾害中的应对措施。既有研究缺乏权利视角，未能深入分析残障群体“复合身份”脆弱性在气候治理中被系统性忽视的制度机制，因此难以解决残障群体适应气候变化面临的障碍。有必要通过厘清脆弱性概念、运用基于权利的分析方法，提出完善残障群体适应气候变化权利保障的人权路径。

　　二、脆弱性与残障群体适应气候变化的风险

　　气候变化对所有群体的权利都会造成损害，但残障群体受到的影响不仅不成比例，还具有独特性。气候变化不仅加剧了残障群体的生活困境，还对其享有的生命权、健康权、经济权利与文化权利等基本人权构成全面挑战。

　　（一）脆弱性与气候变化背景下的交叉性歧视

　　在气候变化背景下，讨论残障群体的脆弱性，首先需要对“脆弱性”进行定义。“脆弱性”可被定义为实际或潜在地暴露于身体或情感上的伤害或苦难，因此需要通过促进实质性平等来保护脆弱的个人和群体。与此同时，必须将“交叉性”纳入分析视野。“交叉性”强调权力结构与压力机制之间的相互作用，揭示不同社会身份如何交织出特定群体独特且不对称的脆弱处境。就残障群体而言，他们所处的脆弱状态有两种形式，第一种是身体层面上的，第二种是由社会建构的复杂且叠加的经济、政治关系网络。

图1 健康的社会决定因素与脆弱性的交叉点

　　图1展示了气候变化影响残障群体健康结果的路径机制。在此模型中可以清晰地看出气候因素与残障群体复杂脆弱性的关系，该脆弱性是由社会结构中暴露程度、敏感性差异、适应能力不足三者互动叠加的结果，体现出一种系统性不平等，这些因素都限制了残障群体的气候适应能力。这种脆弱性在气候变化的情景下主要体现在两个方面：其一，气候变化导致的灾害（如极端高温等）对残障群体生活条件造成不成比例的负面影响。其二，残障群体通常依赖社会和医疗支持系统，这类系统在气候灾害发生时更易受到干扰，这将导致残障群体在获取必要的健康和社会服务时面临更大障碍。此外，残障群体较为普遍地处于经济和社会边缘化状态，资源匮乏、社会参与度低，缺乏应对和适应气候变化的能力。

　　残障群体还可能因为其他身份特征而遭受额外的不平等待遇。即残障群体面临着基于年龄、性别、性取向、种族、宗教和损伤类型的交叉和复合形式的歧视。交叉歧视的概念确认了个体受到的歧视并非因其是某一类人中的一员，这种歧视是多维度身份、社会地位和生活环境综合导致的结果。比如，残障儿童尤其容易受到气候变化的影响，普通儿童本就缺乏充分表达诉求的机会，残障儿童因社会经济地位较低和受教育水平有限，发声渠道更受限制；农村地区的残障群体可能会更加脆弱，同样由于受教育水平较低、经济状况困难以及缺乏社会支持网络。这种多维度的交叉歧视可能导致部分残障群体更多地遭受气候变化的不利影响，从而对其权利实现形成制约。

　　（二）交叉歧视视角下的权利受损机制

　　气候变化会对残障群体造成多个方面的权利损害，其中既包含《公民权利和政治权利国际公约》规定的基本权利，也包含《残疾人权利国际公约》中残障群体专有的无障碍与融合权利。

　　1.基本权利

　　气候变化首先会影响残障群体的生命权，《残疾人权利国际公约》要求，缔约各国应采取一切必要措施，确保残障群体享有与非残障群体平等的生命权，具体措施应包括确保残障群体平等获得基本服务和设施。同时受影响的还有与生命权紧密相关的健康权，联合国《残疾人权利国际公约》第25条规定，残障群体有权享有能达到的最高标准的健康，不受基于残疾的歧视。气候变化下，由于各种结构性因素，包括污名化、社会排斥、贫困，以及量身定制的服务和方案有限，残障群体获得医疗服务的机会可能减少，整体健康状况相对较差。另一方面，由于其可能的生理障碍，残障群体获取紧急援助、医疗服务和避难所的资源较其他人群更为困难。有研究表明，气候变化导致的自然灾害会加剧残障群体现有的健康困境，已有的社会心理残障会使热浪期间的死亡风险增加两倍。

　　气候变化以交叉脆弱的形式影响着残障群体的适足生活水准权，这体现在食物、水、卫生设施、适足住房和体面工作等多方面。《经济、社会及文化权利国际公约》第11条规定了适足生活水准权，其内涵包括“足够的食物、衣着和住房，并能不断改善生活条件”。联合国《残疾人权利国际公约》第28条规定残障群体“有权为自己及其家属获得适足的生活水平，包括适足的食物、衣物、住房，以及不断改善的生活条件”。气候变化加剧了粮食安全问题，粮食产量下降影响贫困社区生活质量，由于残障群体在社会中处于边缘地位，更容易陷入生活贫困，其受粮食短缺的冲击更严重。平等获得清洁水服务是确保残障群体获得社会保护的一项重要措施。面对极端天气事件导致的水源危机，残障群体缺乏无障碍设施和服务，普遍比其他群体更难取得水源。气候变化也影响残障群体的适足住房权，包括免受强迫驱逐、获取配套服务、无障碍环境和文化适足性等权利内容。残障群体在社会中缺乏经济保障，难以迁移到质量更好的住房或风险较小的地区，同时面临着难以寻找以无障碍方式设计的房屋的挑战。随着气候变化导致的流离失所问题加剧，残障群体获取适当住房的可能性进一步降低，包括残障群体在内的许多人别无选择，只能移入城市贫民区和非正规定居点，并在危险地区建造棚户区。土著残障群体因其常居住在沿海、环太平洋或北极等气候脆弱地区，在身体障碍基础上叠加更高气候风险，处理相关问题时则更加艰难。

　　残障群体在就业方面已经存在重大障碍，气候变化造成的风险与危害将加重其受到的就业负面影响，影响工作权的实现。根据联合国《残疾人权利国际公约》第27条的规定，工作权包括残障群体在开放、包容和无障碍的工作环境中自由工作的权利。残障群体本已面临在就业方面存在的重大障碍，例如缺乏无障碍的工作环境、歧视和偏见等问题。有研究指出，由于残障群体感知到的和实际存在的限制，他们参与以灾后恢复为导向的短期就业机会的数量有限。这种情况进一步凸显了残障群体在应对气候变化所带来影响的脆弱性。

　　气候变化可能会削弱世界各地残障群体的迁徙自由，加重流离失所问题。通常情况下，残障群体重新获得安置的可能性较小，因为其需要特殊的支持系统，如个人助理、医疗设备或导盲犬等无障碍设施，然而这些支持系统往往难以运输，且对水、电等基础设施的依赖性极强。移民标准也限制着残障群体的迁徙自由，许多国家的移民政策也以经济问题为核心，残障群体普遍被排斥在外，如加拿大的移民政策长期以来以国家的经济需求为主要考量标准。一旦被迫移徙，残障群体难以谋求合适的工作或教育，并面临社会服务和医疗服务不足的问题，加重上述基本权利的受损程度。

　　2.无障碍与融合权利

　　在气候变化背景下，残障群体因其身体特征与所处社会身份的交叉结构性位置，面临多层次的权利受损，特别是联合国《残疾人权利国际公约》第9条规定的无障碍权，第19条规定的独立生活和融入社区权，以及第20条规定的个人行动能力的权利，这三项核心权利的弱化是其在气候适应中脆弱性结构的集中体现。《残疾人权利国际公约》是唯一明确承认这三项权利的国际人权条约，这些权利是残障群体在社会中所面临的独特挑战，保护这三项权利对维护他们的尊严与平等至关重要。《残疾人权利国际公约》第3条同时规定无障碍权为一般原则之一，还将其作为工作权、就业权、康复权、教育权、健康权的基础，可见保障残障群体无障碍权的重要性。

　　在应对气候变化的过程中，确保残障群体享有无障碍权成为实现其他权利的先决条件。在气候灾害中，由于缺乏包容性规划、无障碍信息、预警系统和交通设施，加之社会内部和个人之间存在歧视态度，“全球残障群体的死亡率是非残障群体的四倍”。残障群体自身难以利用目前提供的紧急情况救援系统，此外，气候变化引发的极端天气事件，会逐步破坏基础设施，加重国家预算压力，进而限制为残障群体提供无障碍服务的资源供给。缺乏无障碍的物质环境不仅会妨碍残障群体参与日常活动，还会剥夺其进入重要社会空间的机会，最终导致残障群体的社会生存空间受到挤压。

　　独立生活和融入社区的权利虽在其他人权公约中没有确切的类似条款规定，但它植根于国际人权法，包括公民、政治、经济、社会和文化权利。在极端天气事件发生后，独立生活和融入社区的权利往往受到损害，且气候变化将加剧这种情况。自然灾害不仅破坏了基础设施，还可能导致残障群体失去与外界联系的重要途径。例如，灾后可能会出现通信网络中断，残障群体无法及时获得紧急援助或关键信息，进而加剧他们的社会隔离和脆弱性。受灾地区的住房状况恶化，而缺乏无障碍的住房会使残障群体更加无法独立生活，进而影响他们融入社区的能力。特别是居住在边缘地区或缺乏家庭支持的个体，比如残障老年人、残障女性，更容易陷入信息中断与社会隔离。

　　残障群体关于个人行动能力权利的实现尤其受到气候变化影响。根据《残疾人权利国际公约》第20条规定，这些权利具体包括：“（1）便利残障群体按自己选择的方式和时间，以低廉费用享有个人行动能力；（2）便利残障群体获得优质的助行器具、用品、辅助技术以及各种形式的现场协助和中介，包括以低廉费用提供这些服务；（3）向残障群体和专门协助残障群体的工作人员提供行动技能培训；（4）鼓励生产助行器具、用品和辅助技术的实体考虑残障群体行动能力的各个方面。”气候变化引发的异常天气模式可能会导致树木倒塌和建筑物损毁，道路状况可能因洪水淹没、地面积雪等各种情况而恶化，影响行动不便者或视觉障碍者的行动，而如果是残障群体中的失业者、未登记者或无户籍者等，则将因其社会身份在灾后更难以进入优先救援系统，显著增加残障群体个人行动能力权利的实现难度。这三项权利的受损，揭示出当前识别并回应残障群体交叉性脆弱性方面的盲点，其系残障群体在气候治理中被边缘化的重要根源。有必要通过有效手段保护残障群体，以减免其权利在适应气候变化过程中受到的负面影响。然而，目前的国际法框架与司法实践对这些权利的保护并不理想，缺乏对差异化问题的回应能力。

　　三、残障群体适应气候变化的制度失灵

　　在国际机制与各国司法层面，已有部分涉及残障群体的法律标准与实践，例如《残疾人权利国际公约》、国际气候变化机制和灾害管理机制。但在气候变化适应政策的制定过程中，残障群体的特殊脆弱性仍常被忽视，其需求也容易被抽象化，导致治理盲点。迄今为止，尽管气候变化诉讼正在世界各地蓬勃发展，但尚未为残障群体的权利救济提供有效的途径。

　　（一）残障群体适应气候变化既有国际法框架的阙如

　　1.《残疾人权利国际公约》的适应义务缺位

　　《残疾人权利国际公约》于2006年通过，并于2008年生效，这是首部专门保障残障群体人权的国际文书。《残疾人权利国际公约》明确承认，残障群体享有与他人平等的广泛人权，不仅涵盖生命权、诉诸司法权、人身自由、不受剥削权、不受暴力和虐待权等权利，也包括应对残障群体面临的特殊挑战的条款，并强调无障碍环境、平等参与和无歧视原则。《残疾人权利国际公约》第11条特别指出，在武装冲突、人道主义紧急情况或自然灾害等危难情境中，缔约国应采取一切必要措施，确保残障群体获得保护与安全。第32条则强调各国在域外合作中也应促进残障者权利，要求在执行国际合作与发展计划（包括气候适应措施）时纳入残障议题。

　　作为对条约适用的权威解释，联合国残疾人权利委员会在《关于平等和不歧视的第6号一般性意见》中进一步强调了残障群体权利、环境可及性和气候变化对残障群体的影响，并要求各国修改国内法律、政策和法规以承认这些权利，确保在制定政策和计划时考虑残障群体权利并与其开展协商，保障其获得充分的信息、资源和支持，并采取措施消除基于残疾的歧视，推动通用设计和无障碍环境建设。此外，联合国人权事务高级专员办事处关于《残疾人权利国际公约》第11条下残障群体权利的专题研究，阐述了各国在防备和应对风险局势和人道主义紧急情况时应遵守的人权标准，这些标准包括各国有义务通过或改革国家的应急计划和议定书，使其包容残障群体并确保其无障碍，包括将残障群体纳入疏散计划，并根据需要提供预算拨款。

　　《残疾人权利国际公约》虽然明确了各国的责任，但存在四大缺陷。其一，未提供具体的实施和监测机制，导致许多国家在执行时缺乏切实的行动和问责。在许多情况下，国家在落实残障群体权利时缺乏足够的财政资源和支持。其二，一般性意见并非强制性法律文书，一些国家在执行时可能不会充分考虑意见的内容。《残疾人权利国际公约》明确规定，各国有义务与残障群体进行磋商并在国际上促进其权利。然而残障群体未能像妇女、儿童、青年或土著居民那样拥有推动其参与多边气候谈判的有效平台。其三，不同国家与地区对残障群体权利的重视程度存在差异，并因国际形势影响，其保护力度与关注度不成正比，2025年联合国人权理事会第58届会议中，残障议题的提及率仅占9.5%，其中非洲占42.9%，其次是西欧、拉丁美洲和加勒比地区。非洲在该议题上展现了较其他地区更高的关注度，但非洲国家目前尚无专门保护残障群体权利的公约或条约，也无证据表明其对残障群体权利的保护水平高于世界上其他地区。其四，尽管《残疾人权利国际公约》及其一般性意见提及气候变化影响，却未在气候变化适应和减缓政策的具体细节上，充分整合环境因素与残障群体权利。这些缺陷导致，残障群体在适应气候变化过程中遭受权利损害时，能获得的支持存在供给不足，且存在显著的地域差异性。

　　2.国际气候变化机制中的身份遮蔽

　　《气候公约》是全球气候治理的宪章性文件，其历届缔约方会议逐步地拓展了对“脆弱群体”的关注范畴，但直至2015年《巴黎协定》，其序言才首次明确承认“气候变化是人类共同关心的问题，缔约方在采取行动应对气候变化时，应当尊重、促进和考虑它们各自对人权、健康权、土著人民权利、当地社区权利、移徙者权利、儿童权利、残障群体权利、弱势人权利、发展权，以及性别平等、妇女赋权和代际公平等的义务”，残障群体权利才真正被纳入气候行动的核心议题。然而，文本的承认并未顺利转化为制度参与或实质性治理安排。2015年至今，只有41个国家在其现行的国家自主贡献中提到了残障群体或残障问题。

　　气候机制的基本制度架构以缔约国为核心，非国家行为体（non-state actors）被限定在观察员或边缘参与角色中，而《巴黎协定》第4条强调国家自主贡献，参与路径以国家责任和能力为划分基础，未设立专门机制容纳多元社会群体的常态性参与。《气候公约》第二十九次缔约方会议仅有部分残障组织代表团正式参会，可见残障群体相关权利主张难以进入核心谈判议程。对《气候公约》决策过程中的残障问题进行审查会发现，与土著人民或性别问题相关的行动计划不同，残障群体仅被列为脆弱群体之一，尚未拥有相应的工作组或制度代表机制，整体上依然缺乏制度性或代表性的常设议程。通过《气候公约》的发展历程也可以发现，“残障议题”在气候治理中属于后发议题，政治可见度非常低，属于典型的制度盲区。

　　深究背后原因，这与气候变化机制设计之初所坚持的“效率导向”“国家中心主义”逻辑密切相关，残障群体在很大程度上被结构性地排除在国际气候变化谈判以及国家一级的气候相关措施的执行之外。在面对全球气候危机的紧迫背景下，治理机制优先考虑国家间责任划分与减排目标落实，缺乏对治理对象社会结构复杂性的关注，这种设计逻辑在一定程度上牺牲了差异性主体的制度空间，形成了“文本承认—结构排除”的治理悖论。这一现象揭示了当前气候治理体系在面对交叉性弱势群体时的制度性局限，为人权路径的回应提供了重要前置论证基础。

　　3.残障群体气候灾害管理机制的制度惰性

　　在气候灾害管理领域，多个国际政策文件已明确提出保障残障群体权益的目标，但其论述重点存在话语结构上的分化。上述文件总体可以分为三类：第一类文件聚焦“无障碍与融合”权利，如《维罗纳宪章：在灾害情况下残疾人救援》（以下简称《维罗纳宪章》）、《亚洲及太平洋残疾人切实享有权利仁川战略》（以下简称《仁川战略》），强调在灾害应对和重建过程中保障残障群体获取援助与平等参与的机会。第二类文件强调气候灾害管理中残障群体的制度性参与，例如《联合国国际减灾战略》《将残障纳入人道主义行动宪章》《自然促进可持续发展——达卡宣言》，呼应《残疾人权利国际公约》第21条、29条与《公民权利和政治权利国际公约》第25条，主张在灾害政策制定阶段纳入残障群体声音，但是这种参与在实践中通常停留在形式层面，且缺乏机制确保其意见能真正被纳入政策制定流程。第三类以《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》为代表，文件中融入“可访问性”“包容性”和“通用设计”等与残障相关的术语和概念，这些概念源自残障的历史，倾向将残障议题泛化为“所有人”的需求，淡化其特异性。这种话语模糊性，已构成制度障碍之一。

　　尽管这些文件反复强调包容性目标，实际操作中却面临三个方面结构性难题。首先，缺乏系统性数据收集机制，致使残障群体在应急管理中“统计上不可见”。数据对有效决策具有重要性，可系统地了解灾难情况下的残障群体需求，目前全球普遍缺少系统性的数据收集机制以记录残障群体的需求与灾害应对能力。或者数据的收集和系统化仍处于较初级阶段，且各国实施进度不一。如孟加拉国2022年北部洪灾造成严重影响，但相关救援方案中对残障群体的识别明显不足。人道主义协调任务组（HCTT）仅标记1.5%的受助者为残障者，远低于联合国统计的约15%，反映出基础识别机制的严重滞后。其次，多数文件为软法文本，缺乏强制执行力与国内立法转化路径。《维罗纳宪章》虽提出心理层面的社会支持需求，但后续国家级政策多未采纳，而《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》虽在语言上强调人道主义援助的普遍性和无障碍性，但其“非约束性”特点也削弱了实施效果。最后，政策资金支持不足限制了落地可能性，未设具体资源动员机制。《联合国国际减灾战略》并未规定强制性的法律或资金支持，以确保残障群体在灾害管理中的有效参与，各国在执行过程中存在选择性和差异性。有研究表明，政策采用率很高，但由于资金不足、认识有限以及包容性方法培训不足等挑战，实施往往滞后。在发展中国家，尤其是资源匮乏的国家，难以有效实施灾害管理中的无障碍建设和残障群体参与相关措施，导致政策成为“空中楼阁”，短期内无法回应残障群体面对气候适应的紧迫需求，而在无法回应的过程中，将会继续扩大残障群体受气候变化影响而造成的人权侵害缺口。

　　从话语空间到制度机制，当前全球气候灾害治理框架对残障群体的回应体现出一种“制度惰性”，不仅缺乏强制性法律和预算保障，更在识别机制与参与路径上长期空白。此外，残障群体并非仅在单一议题下被边缘化，而是同时处于气候变化与残障两个议题场挤压的边缘。对个体而言，这种制度惰性意味着在实际气候冲击中，残障群体权利保护的缺位，将不仅是理论层面的滞后，而且可能直接转化为对其身体与生活的实质性侵害。

　　（二）残障群体适应气候变化的司法路径制度盲点

　　作为权利救济的最后屏障，司法系统应保障残障群体在气候变化适应中相关权利受损案件的救济。但在现有制度框架下，司法救济在实务中面临两类典型困境：一是识别与诉权障碍，残障群体往往缺乏独立作为原告的渠道，需依赖集体诉讼或相关非营利组织代为诉讼；二是补救机制失效，即便胜诉或达成和解，补救多以行政协议形式存在，缺乏结构性修复与预防功能。

　　截至2025年7月，全球明确涉及残障群体与气候灾害诉讼的案例仅9起，且以和解为主，主要集中于美国、英国等全球北方国家。诉讼的主要法律依据具有广泛性，既包括国内法，如美国《残疾人法》。典型如“布鲁克林残障群体独立中心诉布隆伯格案（Brooklyn Center for Independence of the Disabled v. Bloomberg）”，该案中法院虽认可纽约市政府疏散计划未考虑残障者权利，但最终补救措施仅局限于程序整改。也包括区域性条款和国际条约，如《欧洲人权公约》《巴黎协定》与《残疾人权利国际公约》等，典型如“穆尔纳诉奥地利案（Müllner v. Austria）”，原告特别提出，奥地利政府未能制定有效的气候保护措施，现有政策与法律体系中没有可用的有效补救措施诉求，可见现有法律体系亦难以回应残障群体因气候变化遭受的结构性权利剥夺。

　　许多“全球南方”国家虽已签署《残疾人权利国际公约》，但受司法资源短缺、法律意识薄弱、程序障碍等因素制约，残障群体通过诉讼维护气候相关权利方面面临更高壁垒。因此，全球北方国家在制度与资源方面更有可能率先在气候政策中纳入残障群体的需求，部分权利争议甚至可通过行政和解达成解决。不过，2018年针对全球国际残障联盟（IDA）成员国及残障群体组织（DPO）开展的一项关于“科技与司法救助”的调查显示：全球范围内残障人群在司法系统中的实际待遇，可能并不如传统南北方二分所呈现的那样悬殊。其中接受调查的84%的残障群体表示，残障者无法获得与其他公民平等的司法系统服务，“65%的受访者表示，目前的司法系统并未利用科技来帮助残障人士”。这表明，哪怕在制度相对成熟的国家，残障人群仍未真正获得实质性司法平等。

　　一方面，因果关系认定是气候变化诉讼受理的关键，但司法路径要求的“个体与损害之间的直接因果关系”标准，与残障群体在气候变化中的结构性、交叉性的脆弱存在断裂。在“穆尔纳诉奥地利案（Müllner v. Austria）”中，患有热敏感性多发性硬化症的患者穆尔纳对奥地利政府提起诉讼，指控其对气候危机不采取行动。穆尔纳必须证明奥地利政府的不作为与他个人的健康损害之间存在直接因果关系，但气候变化的影响是系统性的、累积性的，将高温归因于奥地利政府的不作为，再证明气候变化导致的高温与特定人类之间的损害关系，这种举证责任相当复杂，几乎不可能实现。与积极排放行为导致的直接侵权不同，本案的核心在于政府的“消极不作为”，这需要论证消极状态与碳排放，以及与个体身体损害之间的必然联系，举证难度更具挑战。

　　另一方面，多数国家缺乏以《残疾人权利公约》第11条为核心义务基础的国内转化机制，司法机关缺乏作出实质性判决的依据。“穆尔纳诉奥地利案”里穆尔纳指控奥地利政府侵犯了他根据《欧洲人权公约》（ECHR）第8条享有的家庭及私人生活的宪法权利，其根据第8条和第13条享有的生命权面临可预见的风险，奥地利法律体系中没有可用的有效补救措施，还请求根据《欧洲人权公约》第41条规则对该案进行快速审理，因为“该案极为紧迫，对其身心健康造成了深远影响”。

　　即便胜诉，传统司法路径也难以提供符合残障群体权利复杂程度的制度性修复，命令式判决无法重建权利架构。在“布鲁克林残疾人独立中心诉布隆伯格案”中，纽约市在应对紧急情况和灾难时未充分考虑残障群体的需求，未提供无障碍避难所和无障碍应急服务。尽管最终双方达成和解，纽约市承诺进行系统性改进，但仅仅是对应急管理系统的重大缺漏进行弥补。

　　单靠司法路径无法回应气候适应情境下残障群体复杂的结构性困境，人权路径应转向更具参与性、结构性、预防性的制度设计。

　　四、从技术治理到人权路径：残障权利保护的必要转向

　　司法困境与政策落空现象不是执行失误、力度不足，而是治理逻辑在根本上排除了复杂主体的存在合理性，现行制度框架缺乏识别差异性需求和回应多样化诉求的内在能力，无法覆盖残障群体背后治理逻辑造成的结构性排斥。因此，以“人权路径”取代纯粹的技术治理，才是符合残障群体权利保障制度逻辑的必要转向。

　　（一）制度性不可见的治理逻辑

　　在斯科特（James C. Scott）的理论中，当代治理逻辑被称为“极端现代主义”（High Modernism），其定义是“对科学理性与技术规划能力的极端信仰”。“极端现代主义”治理模式主张通过标准化、技术化和量化管理来实现对社会的全面控制。在此框架下，国家治理倾向于将复杂多元且难以量化的社会现实简化为“可管理的治理对象”。这一治理逻辑的局限性也表现在残障群体权利层面，残障群体在气候变化下所面临的脆弱性涉及生理、环境、制度和社会等多个维度的复杂互动。

　　为实现这一目标，国家致力于构建治理对象的“可读性”（legibility），即通过行政技术将个体差异转化为标准化的人口类别、风险类型和政策回应模式。这种可读性建构过程系统性地剥夺了个体的具体性经验和情境性知识，特别是斯科特所强调的“实践智慧”（metis），即通过长期实践积累而形成的在地性适应智慧。面对这种复杂性，在长期的生存实践中，残障群体发展出独特的适应策略和生活智慧，这些经验性知识本应成为制定相关政策的重要参考依据，但在“极端现代主义”治理逻辑的主导下，这些具有高度个体化和情境化特征的经验被视为“非标准化”和“不可量化”的要素，因而无法有效进入既有的政策制定和执行体系，在灾害应对、社会适应机制设计等关键领域，残障群体往往处于“失语”状态。

　　在这种治理范式下，残障群体作为抽象的脆弱群体被模糊化处理，而非拥有具体需求和明确权利的独立主体。针对上述问题，以“人权路径”实现对现有制度逻辑的转向，核心在于尝试构建全新的制度语法体系，强调主体的可识别性、差异化参与机制的构建，以及结构性回应义务的确立，从而填补技术治理框架中关键环节的系统性缺失。

　　（二）基于人权的残障群体适应气候变化路径

　　如前所述，残障群体在气候变化治理中长期遭遇识别不足、诉求失语与制度结构性排除的问题。在此基础上提出以“人权路径”作为回应方案，旨在从制度目标、参与机制到恢复行动等多个维度，对现有政策与司法路径的不足进行系统回应。为更清晰展示人权路径对现有制度困境的回应，表1从六个维度对比其与传统法律路径的结构性差异，体现前者在识别差异、整合行动、制度嵌入方面的优势，借此揭示前者的整合性与能动性，为下文对国际实践的具体分析提供基础判断与参照视角。该路径强调将残障群体视为“权利主体”（rights-holders），而非“被保护者”，并要求各级治理机构作为“义务承担方”（duty-bearers），履行信息、参与、合理便利等方面的实质义务。

表1 残障群体气候适应治理基于人权路径与传统法律路径的比较维度

　　注：表格内容参考联合国《残疾人权利公约》（CRPD）及联合国人权事务高专办（OHCHR）、国际残疾人联盟（IDA）等国际组织相关文件自制

　　传统灾害法与环境治理路径偏重技术治理，倾向于将脆弱性还原为可量化的“风险指标”，这一过程会简化、边缘化残障群体的经验与知识。在此背景下，赋权强调对残障群体能力缺失的修复，使其能积极参与气候适应与恢复相关的规划、评审程序和决策，建立起可持续、可参与的政策协商基础。在能力理论框架下，玛莎·努斯鲍姆（Martha C. Nussbaum）指出，社会公正的关键不在于资源的形式平等分配，而在于每个人是否真正拥有实现“有尊严的人类生活”所需的实质性能力。残障群体因身体与环境的双重限制，往往在行动自由、健康、教育、参与社会交往等基本能力方面处于结构性劣势，赋权是国家履行平等正义义务的制度转向。这一观念已在残障群体的自我表述中获得有力确认，如《残障技术科学宣言》（Crip Technoscience Manifesto）所示，其作者从自身的残障经验出发，将残障群体视为“建设、拆解世界，推动实现更公正的社会关系的有力成员”。

　　1.构建实质性的残障参与机制

　　设计制度性参与机制，旨在回应残障群体在政策制定中的身份识别机制缺位、参与程序象征化问题。将残障群体权利纳入气候适应政策能带来积极成果，兼顾残障问题的气候解决方案可以使更多的人口参与减碳进程，并增强整个社会的气候适应能力。

　　（1）建立残障融合的参与机制

　　让残障群体真正参与到与之相关的政策制定过程至关重要。已有研究表明，气候适应政策的可持续性与相关群体的参与程度呈显著正相关关系，可见残障群体的有效参与是确保气候恢复计划可行性的重要前提条件。截至2025年7月，多数国家的气候适应政策对残障群体权利保障的制度响应仍处于边缘状态，全球195个《巴黎协定》缔约方中，仅41个国家（约21%）在其国家自主贡献（NDCs）中提及残障或残障人士，但已有提及残障群体脆弱性的国家在促进其参与气候决策方面，尝试采用多元的模式，如咨询机制、共治平台、立法参与等。如大洋洲地区，图瓦卢正在气候变化政策和立法中明确考虑脆弱群体的需求，残障群体被包含在内。

　　应确立“共同设计”原则，以确保残障群体在与其相关的气候变化政策、灾害管理计划制定全过程的实质性参与。为保障残障群体的参与效率，可开展领导力培训，系统培养残障群体在灾害应对中的倡导和领导能力。创建制度化协商空间，在地方政府决策体系中设立残障群体参与的正式渠道。将残障群体及其组织视为利益相关者，确保气候适应政策的制定充分考虑残障问题，并通过对残障指标进行评估，以便残障群体积极参与气候行动规划、审议和决策的过程，与政策制定者进行充分协商，参与气候变化的预防和应对工作。

　　当残障群体能够实质性地参与政策与规划的制定过程时，其风险规避行为显著增加，包括但不限于主动获取灾害预警信息、制定应急方案等。美国残障群体中的积极分子曾采取直接行动，在美国城市的人行道上铺设了自己的斜坡，推动民选官员通过法律，将这些斜坡作为城市生活的强制性特征。

　　（2）具体的政策工具

　　残障群体需要的是降低政策、实践和技术给他们构建的结构性障碍，那么政策制定的首要任务是引入具体的政策工具识别、记录、整合这些既有的智慧。一个可行的方案是建立“残障群体气候适应知识库”（Disability Climate Adaptation Knowledge Repository），以使其被边缘化的经验知识能够显化，并实际纳入政策之中。数据收集需要按残障类型和其他身份（如性别、年龄等）进行分列，以便实际运用时考虑残障群体的交叉脆弱性导致的多重需求。

　　“政策学习网络”也将是一个可行的政策工具。该网络不应作为简单的经验分享平台，而是作为结构化的知识转移机制。理想化的模式包括：实践案例的标准化记录（采用统一的分析框架）、效果评估的比较研究（识别哪些要素是成功的关键）、适应性移植的指导原则（如何根据本地情况调整国外经验）。通过这种方式，即使在缺乏完整先例的情况下，也可以通过组合创新产生新的政策方案。

　　此外，在全球实践中，部分地区的草根实践为残障群体的制度性参与提供了重要经验。南亚地区的“残障群体灾害风险减缓网络”由残障群体组织及其他以残障为中心的主流发展和救助机构组成，在区域内运作，促进各国利益相关者之间的合作。该网络与当地社区紧密合作，制定针对其特定需求和脆弱性的灾害管理计划，形成基于“脆弱性识别—共同规划—联合行动”的包容性实践范式。在菲律宾宿雾省，“残障者包容减灾网络”通过跨部门工作坊识别减灾过程中的结构性排除问题，以“没有我们（参与）就没有我们（方案）”为宗旨，推动地方政府为残障群体创造实际协商空间。这些区域性实践经验如能通过系统化的知识转移机制——如建立跨国政策学习平台、开展效果评估的比较研究、制定适应性移植指南等——进行推广，将为其他地区提供可借鉴的模式。

　　（3）“合理便利”嵌入气候治理框架

　　“合理便利”虽然最早源于劳动就业场景，但其规范功能并不限于此。在《残疾人权利国际公约》中，“合理便利”被解释为“根据具体需要，在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要和适当的修改和调整，以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由”，其核心在于通过对普遍制度安排作出必要调整，保障残障群体的实质平等。在气候变化与灾害治理的语境下，“合理便利”的逻辑可具体化为一套面向残障群体的制度标准，要求灾害治理体系在各个环节消除结构性障碍。例如，灾害预警系统应当提供多感官通道（视觉、听觉、触觉），以确保信息的可及性；避难所需配备无障碍设施并储备必要的辅助器具，以满足多样化的身体需求；灾后恢复计划亦应当考虑残障群体在复原过程中所需的额外时间与资源。上述标准可以通过立法、行政规制及技术规范的方式确立，并辅以监督与问责机制，从而将“合理便利”的理念制度化并嵌入气候治理框架。

　　2.气候恢复正义下的结构性补救

　　在目前的司法路径难以有效回应残障群体在气候灾害下遭遇的权利损害的背景下，灾后恢复阶段逐渐成为实现提供结构性补救的关键场域。明确赋予残障群体在恢复阶段的行动空间和发声机制，推动其从依赖个体补偿转向获得结构性恢复。恢复机制不仅承载着“重建物理空间”的功能，也应被视为“修复社会权利结构”的机会窗口。在国际经验中，残障群体在气候灾后恢复中权利保障通常体现在信息与服务可及性机制及恢复资源中的优先性安排。

　　（1）设立信息与服务可及性机制

　　信息和服务是否可及将直接影响残障群体在气候恢复行动之中的参与能力与参与深度，传统灾害响应体系时常未能充分考虑感官障碍、认知障碍与社会边缘化因素的复合影响。

　　因此，人权路径下的信息可及性机制强调多语种、简化语言、视听双轨等手段，以确保所有人平等获取救灾资源。常见实践包括官方灾害通报提供手语翻译、朗读版或简易语言版，确保听障和智障人士能够理解。印度尼西亚开展了旨在确保失学残障儿童参与减少灾害风险的工作，该项目针对失学残障儿童无法获得相同备灾信息的问题，通过训练培训师等措施，包括地方政府官员在内，逐级传递灾害风险信息，最终确保失学残障儿童能够获得与备灾相关的信息。

　　传统方式之外，目前还有结合科技打破信息传递局限的案例，联合国开发计划署的“巴哈马全民数字通道”项目与巴哈马国家残障群体委员会合作，升级并扩展了名为“Access Ability”（无障碍访问）的应用程序，通过提供警报、签名和翻译服务等一系列服务来保护社区免受灾害侵袭。这些机制体现出人权路径的交叉性回应，既嵌入环境系统，也联动社会服务体系。

　　（2）优先安排恢复资源

　　资源配置机制是衡量恢复正义的重要维度。部分国家开始在灾后重建中设立残障专项基金，用于提供无障碍改造补贴、辅助器具更换和心理支持服务等；同时，在公共住房重建项目中优先保障残障者的居住权益，常见做法如保留一层或低层房源、简化申请流程、配备电梯和手语服务等无障碍设施。这类安排不仅体现在基础住房的分配上，也包括医疗、教育和就业支持等关键恢复资源的倾斜性配置。这些实践反映出“以需求为中心”的灾后重建原则逐渐获得认可，体现出将残障群体人权嵌入灾害治理机制的全球趋势。

　　恢复行动既是权利实践的深度场域，亦是制度转型的窗口，这不仅是对破碎空间的修复，更是对排除机制的回应。信息可及性与资源优先性两类机制，体现了人权路径下对“差异性主体”制度化嵌入的关键努力。

　　五、结论

　　在气候变化的背景下，残障群体的交叉脆弱性源于生理差异、社会结构性不平等与制度识别机制的长期缺失。其生命权、健康权和适当生活水准权，以及无障碍权利受到更严重的威胁。在气候适应治理实践中，由于技术治理倾向、资源稀缺性与治理碎片化的综合作用，残障群体的权利未能得到有效保障，特别是在政策设计中的可见性与可及性方面。现有国际法律规范中，“无障碍”与“残障融合”的基本原则虽已基本确立，但在具体适应政策制定与灾后重建中，残障群体仍常被视为被动保护对象，而非具有能动性的权利主体。

　　人权的内涵为“生存的尊严”，在环境变化日益剧烈的时代背景下，如何保障“有尊严的生存”不仅是技术问题，更是政治与伦理的根本议题。残障群体应被视为“有欲望的主体”，而非单纯是“被救助的对象”，以无障碍与融合为核心，采用基于人权的权利保障路径，增加残障群体在政策制定中的参与度，参与到气候恢复行动之中，气候适应政策的未来应以此为指导，构建以差异性回应与结构性参与为核心的适应体系，推动多元主体真正被纳入可持续发展的全球议程。

　　（本文发表于《人权法学》2025年第5期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。本文转自人权法学微信公众号）

　　【作者：唐颖侠，南开大学人权研究中心（国家人权教育与培训基地）、南开大学法学院；王天雨，南开大学法学院】