【内容摘要】民生权视角下，民生权主体既是民生保障的受益主体，也是重要参与主体，其参与权的实现是宪法所赋予的选举、协商、决策、管理和监督等公民政治权利在民生领域的具体化。民生权主体享有的参与权本质上是一种权力的再分配，通过制度化渠道将民生权主体的利益诉求有效纳入公共议程，以克服民生权单纯依靠国家义务履行所面临的局限性。民生权视角下，参与权的实现程度有赖于民生权主体的能力，因而必须差异化构建与主体参与能力相适应的制度机制，坚持全过程人民民主原则，扩展参与广度与参与深度，从而最大限度发挥民生权主体的能动性，促进民生保障的实质化。

　　【关键词】民生权  参与权  民生保障  全过程人民民主

　　一、问题的提出

　　在新时代国家治理体系和治理能力现代化进程中，保障和改善民生已被提升至国家战略的核心位置。“民生”一词最早出现于《左传·宣公十二年》：“民生在勤，勤则不匮”，此处的“民生”意味着百姓的生计。孙中山在论“三民主义”时，强调民生的重要性，提出要把民生放在一切的重心。他认为，“民生是政治的中心，是经济的中心和种种历史活动的中心，好像天空以内的重心一样”。在新中国成立后的70多年里，党中央高度重视民生，在社会主义建设的进程中，不断发展生产力，改善生产关系，着力保障和改善民生。习近平总书记强调：“我们推动经济社会发展，归根到底是为了不断满足人民群众对美好生活的需要。”这一以人民为中心的发展思想，不仅揭示了经济社会发展的最终目的，也为将民生问题从政策性保障提升为权利保障提供了根本遵循与最高指引。“民生事关人的生存、生活、生计，民生的普遍性直接与权利的平等性相对应，即人人相似的民生需求，可以通过权利的平等赋予加以体现。”从规范层面观之，用以统摄中国民生实践与需求最为贴切的权利概念就是“民生权”。民生如果能够从权利视角进行概括，那么民生问题就可以化约为权利的实现与保障问题。

　　所谓民生权，是保障人民生存与发展需求的一系列权利的总和，具体指公民在基本生存得到保障的基础上，能够维持和改善生计，并追求美好生活的权利。马克思在《德意志意识形态》中强调，“人们为了‘创造历史’，必须能够生活。但为了生活，首先需要吃喝住穿以及其他一些东西。”这一经典论述揭示了，保障基本物质生活是人类一切社会活动的前提，而在现代社会满足“吃喝住穿以及其他一些东西”这些基础需求后，保障民生权早已演变为一个复杂的系统性工程。因而，民生权不是某一个权利或某几个权利，而是以“日常生活”为轴心而建构起来的权利类别，是复合性的权利束，涉及教育、医疗、住房、就业、环境、社保等诸多方面的一揽子权利。正是民生权这种复合性的结构，使其在理论上具有了超越传统权利分类框架的独特价值。随着权利内涵的不断扩展，部分基本权利呈现出兼具自由权与社会权特征的复合属性，难以被严格归入二分框架之中。同时，若干新型权利（如环境权、数字生存权等）更是在既有“自由权—社会权”二元分析结构中“无处安放”，现有权利分类体系的理论局限日益凸显。在此背景下，进一步在学理层面提出并丰富“民生权”概念与理论，有利于弥合传统二分理论框架的不足，也使得宪法中这些处于分散状态的基本权利得以聚合为以生存权为基础，以发展权为目标的一体化权利体系。

　　民生权的提出与发展，不仅回应了传统权利分类理论的不足，也更鲜明地揭示了我国在民生保障领域的独特理念与实现路径。拥有权利不仅意味着拥有了获取利益的正当性，还意味着拥有了获得利益的方式方法。民生权的提出有利于凸显我国“民生保障”的立场和方法。这一立场和方法既强调国家和社会作为义务主体的应尽职责，也明确了个人在民生权实现上的自我责任，意在充分发挥“民”之个体在权利实现中的主观能动性。“民”之个体的能动性既包括个体规划自我、发展自我的能动性，也包括个体参与到民生保障事务的能动性，即每一个个体都着手贡献他的时间、精力、手段、技巧等能量来追求实现美好生活的共同目标。虽然现有关于民生保障的研究成果较为丰富，但是多集中于从国家与社会责任履行的角度，将“民”之个体定位为保障对象，聚焦于国家尊重、保护、关注社会全体成员生存与发展的基本义务，以“民”之个体行使请求权来实现民生保障。相较而言，较少有研究深入探讨“民”之个体在权利实现过程中的主体地位，忽视了其作为民生保障参与者与制度建构者的角色。事实上，发挥权利主体的能动性，通过其参与到民生保障的具体事务，对那些关系他们生存与发展的民生政策施加影响，是实现民生实质化保障的重要路径之一。有鉴于此，本文拟从民生权视角切入，以民生权主体的参与角色为核心议题，深入探讨其享有参与权的法理基础，进而分析在现有制度图景中如何有效实现参与权，完善相关参与机制，以切实提升民生保障水平。

　　二、民生权视角下参与权的证成、本质与内涵

　　民生权视角下，对参与权的法理证成首先须回答：为什么是民生权主体，而不是公众享有参与权？其次要回应：民生权主体为什么享有参与权？“民生权”概念中包含与人民生存与发展密切相关的各类权利，但是这些权利中并不包含参与权。那么，民生权主体享有的参与权是什么性质的权利？以及具体的内涵为何？

　　（一）民生权视角下参与权的法理证成

　　民生权主体是指在民生权保障体系中，依法享有相应权利并能从中受益的个体或群体。之所以聚焦于民生权主体享有的参与权，而不是公众参与权（或公众民生事务参与权），是基于民生权主体的特殊性考量。民生权主体要从形式与实质两个维度界定。形式上，基于人权的普遍性与无条件性，任何自然人都是民生权的主体。但是实质上，民生权只可能是部分人群的权利，即以广大普通民众与弱势人群作为基本主体的一项权利，因为对于拥有财产的富人与社会精英阶层来讲，不存在民生困境的问题。简言之，民生权主体主要由弱势群体构成，民生权主体只是部分公众。弱势群体并非特定的自然群体或职业阶层，它是各自然群体或职业阶层中被边缘化的、散落的个体成员的集合。他们不仅表现为经济贫困，而且表现为权利贫困和能力贫困，因而他们往往很难形成共同体去争取自己的合法权利。由于民生权主体身份构造上的特殊性，有必要对民生权主体享有的参与权予以单独审视，而不能简单将其等同于一般性的公众参与权或公众在民生事务中的参与权。

　　我国社会主义国家的根本性质决定了人民普遍享有广泛的参与权，而作为人民之重要组成部分的民生权主体，当然合法地享有参与权。我国《宪法》第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家……国家的一切权力属于人民。”明确国家一切权力的来源与归属皆为人民。人民既然是国家权力的最终来源，就不仅应享有其归属权，更应成为权力运行过程中的积极参与者与监督者。反过来，人民的广泛参与能够为国家权力来源的合法性提供基础，加强政权合法性。故而，《宪法》第2条大力提倡公众参与国家事务、经济和文化事业、社会事务，其中当然也包括参与民生保障事务。宪法第2条为民生权主体享有参与权提供了重要宪制依据。

　　社会主义制度之下，民生权主体不仅应被视为民生保障的受益者，更是作为治理共同体，参与到民生政策的形成过程中。在《政治经济学批判（1857-1858年手稿）》中，马克思认为社会发展依次要经历“人的依赖关系”“物的依赖性”和“自由个性”三个阶段。这一划分，也对应着民生保障制度形态的更替与民生权主体地位的演进。在“人的依赖关系”阶段，弱势群体只被视为救济对象，他们获得救济只是国家出于道德上的仁慈的体现。其后，进入“物的依赖性”阶段，市场原则成为主导一切的原则。这一原则是造成民生贫困和社会不平等的根源。因此，为了维护资本主义制度的稳定，并特别保护经济性的弱者，20世纪的福利国家发展出了以社会权为中心的社会保障制度。不过，这一阶段的社会权保障制度未能摆脱市场原则的主导。“人是什么”和“人能够做什么”，决不是由个人特征决定的，故而在社会权保障制度中弱势群体只能被置于受益人地位，强调的是国家对个人的义务，依赖的是国家的主动。到了社会主义阶段，也就是进入“自由个性”阶段，根本目标在于实现人的解放，即突破物的支配、阶级压迫与制度束缚，使人能够作为自由而全面发展的主体存在于社会之中。在这一阶段中，民生保障不仅应以提升人民福祉为根本取向，也必须体现人民主体地位，保障其在制度形成、资源分配与政策监督中的有效参与，这不仅关涉个人生存状态的改善，更关乎对人的尊严的尊重与保障。为了让人民共享改革发展成果，不仅要求国家和社会作为义务主体履行应尽职责，也必须尊重每个人与生俱来的自主能力。

　　（二）民生权视角下参与权的本质

　　参与权的本质是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。马克思主义思想家认为解决民生贫困的办法，就是“在一些重要领域的决策和资源分配上以社会和协作的方式进行”。这一方法在孙中山的“三民主义”中得到了更具体的阐发。孙中山提出：“人民对于国家不只是共产，一切事权都是要共有的，这才是真正的民生主义”。在民生主义第三讲中，孙中山说：“我们要实行民生主义，还要注重分配问题。我们注重的分配方法，目标不是在赚钱，是要供给大家公众来使用。”孙中山认为，真正的民生就是对生产资料的重新分配。孙中山把民生主义定位为“共权”与“共用”的统一体，指出了民生保障的两重维度：其一，公民应平等地拥有分享国家资源与参与公共事务管理的权利；其二，国家必须通过公正分配，让资源真正服务于“公众”而非资本逐利，这两个维度是相辅相成的。孙中山以“共权”与“共用”的统一揭示民生的本质在于通过公民平等参与国家公正分配，实现生产资料向公共利益的再配置。

　　参与权的最终目标在于实现社会资源的公平分配。社会公平正义包括的内容十分广泛，分配正义是其中的重要组成部分。在分配正义中，分配过程的公正性决定了分配结果的公正性，即如果能够控制分配过程的正义就能实现分配结果的正义。人民广泛参与资源分配和公共事务管理的过程，被视为实现程序正义的关键方式。卢梭认为，平等的政治参与优于精英政治，只有在人民共同参与制定的法律下，分配结果才具合法性。罗尔斯更是将公民的平等政治权利置于正义第一原则之中，认为正义的首要要求是“平等的基本自由”。他还认为，如果资源分配的规则是在排除了某些群体意见的情况下制定的，那么即便结果看似有利于弱者，也难谓真正公正。相反，当分配规则的制定和执行有广泛的人民参与、透明的程序和民主的监督时，分配过程本身即具备了正当性，从而有利于强化分配结果的公众认可接受度。

　　参与权不仅仅是象征性的程序列席，更在于通过参与到分配过程，为无权者提供影响公共选择的可能。新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们要看到，所有积极义务的实现都受制于财政资源的稀缺性，或者说所有权利都不是绝对的，都只能获得相对的保护，民生权的实现也不例外。罗尔斯认为，只要供分配的社会资源不绝对充足，那么个体出于自身的需求就必然会发生冲突，分配正义就是必要的。行使参与权是加入分配的路径之一，如果民生权主体认真对待自身享有的参与权，就能够把握住民生事务的“决策机会”，这是一种被前置分配的稀缺政治资源，其最终效果是让弱势群体的意见得到吸纳，并在后续生产资料、公共预算等资源配置中获得应有份额。例如，我国已逐步迈入老龄化社会，一些心智障碍者家庭面临“残疾＋老化”的双重风险，这类家庭逐渐演化为典型的“双老家庭”或“以老养残家庭”，民生保障需求愈发突出。可惜的是，现行民生保障政策在回应心智障碍者及其家庭的多样化与持续性需求方面仍显不足，缺乏系统性安排。若这类民生权主体能够前置性地参与民生保障政策的议题设定与规则形成，将不仅有助于引导国家政策资源向这一民生问题倾斜，也有助于提升制度保障的精准性与针对性。

　　（三）民生权主体享有参与权的基本内涵

　　民生权主体享有的参与权是公众享有的参与管理国家民生事务的权利，是公民政治参与权在民生活动中的延伸与具体化。宪法以根本大法的形式赋予人民广泛而明确的民主权利，涵摄包括：选举、协商、决策、管理、监督上的五种权利。《宪法》第34条赋予公民选举权和被选举权，通过“低门槛”的条件设置，实现了覆盖最广的公民参政资格网络，使各阶层，尤其是弱势群体的民生诉求，得以通过选举权汇入国家意志的生成链条。《宪法》第35条明确规定国家保障公民的言论自由，这一基本权利不仅是思想表达的制度保障，更构成民生权主体就民生议题进行公开表达、参与公共讨论的重要程序基础。《宪法》第41条确认公民有对任何国家机关及其工作人员提出批评、建议及申诉、控告、检举的权利，并规定国家机关必须查明事实、负责处理，这为民生权主体对国家义务的履行进行监督提供了宪法依据。

　　民生权主体享有的参与权是一项集合性权利，范围比较广泛，涵盖了知情权、表达与协商权、参与决策权、共治管理权、监督与问责权五项具体权利。宪法只是确立权利的原则性框架，仍需通过宪法实施方能具体化、可适化。特别是需要通过立法予以细化与制度化，从而使宪法所赋予的民主参与权在民生保障领域具备可操作性与现实效力。例如，《立法法》第38至40条通过规定草案公开和意见反馈机制，为民生权主体行使表达权与决策参与权提供程序保障；《重大行政决策程序暂行条例》第14至18条则进一步将听证、专家论证和结果反馈机制嵌入行政决策中，具体化了民生权主体的程序参与权；《政府信息公开条例》强化了知情权；《环境保护法》以及《环境保护公众参与办法》等规定，详细订明了民生权主体获取决策信息并发表意见的“表达—协商”机制；《社会保险法》第4条、第73条规定社会保险参保人可以对基金运行进行查询监督，确立监督与问责的权利。我国已经通过多部法律对知情、表达、协商与监督等参与权作出了制度性安排。

　　三、民生权视角下参与权的实现机理

　　（一）影响参与权实现的因素

　　影响参与权实现的核心要素之一是人的参与能力。参与权实现的关键要素，是民生权主体如何自我做主、如何主动地去表达和实现自我意志和利益，这就关系到民生权主体的能力。阿玛蒂亚·森（AmartyaSen）的“能力理论”（CapabilityApproach）揭示，一个人是否能将资源和公共品等手段转化为实际的实现，取决于个人、社会政治和环境条件，这些条件被称为“转换因子”。例如，同样的自行车对身体健全者与残障人士的助益不同。他认为人的能力是不同的，更准确地说是人们转化资源的能力存在巨大差异。要看到，平等着重于“量”的等额计分，而公平强调“质”的合理分配，若不考虑个体转换资源为利益的实际能力，形式上的机会平等便会掩盖残疾人、老年人、低收入者等弱势群体面临的结构性障碍。申言之，即便资源分配相同，由于权利人的能力不同，权利实现程度也会出现迥异。

　　民生权主体中的残障人士，因重大疫情、自然灾害、事故灾难的受灾群体，特定职业与行业的劳动者，受教育者，个人破产中“诚实而不幸”的债务人等这些主体都是社会的弱势群体，但是他们之间的能力差异也是不同的。T.H.马歇尔指出，若法律面前的平等意味着每位公民均应享有选择立法者的权利，那么相应地，也应确保公民具备行使民事与政治权利所需的基本能力、知识素养与安全保障，唯有如此，公民才能有效履行与权利相对应的公共责任，从而实现公民身份的实质平等。同理，在民生保障领域，仅赋予“一人一票”的形式平等并不足以保障弱势群体的利益，要想真正实现民生权主体的参与权，必须根据民生权主体的“参与能力”，构建差异化参与机制。以儿童这一民生权主体为例，作为独立的权利主体，儿童即便年幼，亦享有参与权。但由于其自主与自决能力有限，国家和社会更应当创造适宜环境，以保障其表达权的实现。正因如此，我国《学前教育法》第14条明确规定：“实施学前教育应当从学前儿童身心发展特点和利益出发，尊重学前儿童人格尊严，倾听、了解学前儿童的意见，平等对待每一个学前儿童，鼓励、引导学前儿童参与家庭、社会和文化生活，促进学前儿童获得全面发展。”该条款既确认了儿童作为民生权主体的参与权，又要求在尊重儿童身心发展特点和利益的基础上，通过倾听与引导方式保障其有效参与。

　　影响参与权实现的核心要素之二是参与资格与参与程度是否统一。“参与资格”是个人主体地位的体现，意味着个体不仅是国家法律秩序的受益者与服从者，而且通过参与国家意志的形成过程，能够成为国家统治权的实际承担者。耶利内克认为，只有保障这种地位使得个人的意志能够参与到公共权力的运作中，才能真正实现“人格的最大增长”。“参与程度”是指公民在民生保障具体制度运行中实际介入、表达与影响公共事务的深度与广度。哈贝马斯强调，“公共领域”被视为对话与理性的沟通，需要真实的、广泛的公众参与——即不仅要有“资格”，还要有“过程”与“实效”。因而“参与资格”与“参与程度”两者缺一不可。熊彼特曾用例证批判，当“参与资格”与“参与程度”相分离时，普通民众对政府决策的影响将会十分有限。他指出，人们只有深度参与知道所有重要的情况和有机会充分交换看法，并且清楚他们的决定将决定命运时，人们才有动力去影响决策。

　　（二）国家在实现参与权中的义务

　　从表面上看，民生权主体享有的参与权是公民政治参与权在民生活动中的延伸与具体化，其内含的具体权利似乎应该被认为属于传统的消极权利，主要体现为国家“不得或者禁止”。也就是说，民生权主体享有的参与权要求国家不得设置任何形式的壁垒。然而，将权利划分为“积极”与“消极”的二元框架过于简化。事实上，任何一项权利在同一时点均内含多重义务。例如，即便最初被归类为“消极权利”的人身自由，也依赖于国家提供法院、警力、法律援助等保障机制，表现出其不可忽视的积极维度；反之，被视为“积极权利”的社会权利，同样要求国家克制对福利资格的歧视性剥夺，体现其内在的消极维度。基于此，每一项基本人权皆蕴含三类互补义务：防止侵犯的义务、提供保护的义务与积极履行的义务，而不能被简单理解为国家“干预”或“不干预”的问题。申言之，民生权主体所享有的参与权同样也具有“积极权利”的维度。

　　人民主权原则意味着，民众不仅对教育、住房、医疗等重大公共政策表达意见、参与决策，并实施有效监督；人权保障义务则进一步要求国家不仅应容忍此类参与，更应积极创造条件。那么，参与权的实现也依赖于国家积极履行相应的作为义务，亦即国家通过“保护”和“促进”方式履行保障职责，从制度、资源与程序层面为权利行使创造现实条件。在保护层面，国家须通过司法救济、行政复议、法律援助及有效执法，保障参与渠道免受侵害；在促进层面，国家还应根据民生权主体的参与能力，以实现深度参与为目标，提供与之相适应的制度性支持，包括建设信息公开平台、提供基层议事场域、开展能力建设培训以及供给必要的技术支撑，从而消除社会、经济与文化条件上的障碍，使弱势群体亦能真正享有参与机会。

　　（三）全过程人民民主原则对参与权实现要素的统合

　　将全过程人民民主作为完善参与权实现机制的基本原则，有助于统筹整合影响参与权实现的关键要素，推动参与机制的协同性。首先，从民主与民生的关系看，二者在语义和价值逻辑上本就紧密相连。民主的“民”，表征着民主首先是人的问题，揭示出民主制度实践的价值指向在于“以民主促民生”，即通过民主过程实现公共利益与社会正义；而民生的“民”，则强调人的全面发展，这种发展必须依赖于民主实践的制度化保障与程序化运行方能实现。二者在主体定位上具有内在一致性，都强调人民既是权利的享有者，也是规则与政策的共同制定者，体现为人民的事由人民议、人民定、人民享。这种内在呼应，揭示了民主与民生之间的循环支撑关系，民主为民生提供实现路径，民生则为民主赋予真实内容。其次，从民主的性质看，民主本质是一种治理手段，亚里士多德在政治学中描述了希腊城邦国家所实施的各种不同政治制度或者制度安排，民主只是其中一种，民主主要体现为一种制度技术手段。中国知识界并未将“民主”局限于政体结构或选举机制，而是广泛地将其引入对劳工、经济、文学等社会问题的讨论之中，更重视民主的工具性概念。自五四新文化运动以来，“民主”作为启蒙理念在中国先进知识分子中广泛传播，“德先生”一度被奉为思想解放的象征。自那时起“民主”就不是简单的政治制度，而是被赋予了构建理想社会形态的实践功能与方法论意义。

　　“全过程人民民主”为发展民生提供了一种更先进的方法论指引。全过程人民民主体现了社会主义民主的本质——“人民性”，也提出了我国社会主义民主实践中的另一特点和要求——“全过程”。“全过程”首先是要保证“全”，即人民尽可能参与国家政治社会生活方方面面的公共事务中，实现形式民主与实质民主的统一；其次是要保证“过程”，即要求实现合作治理，在根本利益一致的前提下，实现共建共治共享。

　　将全过程人民民主确立为完善民生权主体参与权实现机制的指导性原则，具有鲜明的制度导向意义，有助于统筹整合影响参与权实现的各项关键要素，提升参与机制的系统性与协调性。坚持人民性能够有效拓展参与的资格边界，能够实现更大范围内的民主包容性；只有将全过程性要求贯通于民生政策的制定、执行与监督，才能形成参与从表达到反馈的程序闭环，保证民生权主体参与的深度。概言之，坚持全过程人民民主原则能够有效强化民生权主体参与程度，使民生权主体不仅“有资格参与”，更能“实质影响”民生保障的全过程。

　　四、民生权视角下完善参与权的实现路径

　　民生领域所要求的深度参与，不应仅停留于对个体化诉求的简单汇总，还必须依赖于更具组织性和制度化的参与机制。依托基层立法联系点、群团组织、社会组织能够有效提升民生权的参与广度与深度。借助此类机制能够在各类民生权主体之间，以及在民生权主体与决策主体之间，建立起稳定而持续的沟通渠道，使多元观点得以有效表达、理性审议、有效整合，并最终形成可供政策采纳的共识。

　　（一）完善以立法联系点为依托的参与权实现路径

　　习近平总书记强调，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”民生立法往往涉及住房、医疗、教育、就业、养老等社会焦点领域，为实现高质量立法，立出人民满意的法，需要从制度层面系统完善民生权主体参与民主立法的程序，确保立法回应民生权主体的真实需要。

　　《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》第8条规定，联系点要结合实际，拓展基层人民群众的参与度，在工作中注意吸收一批有实践工作经验、热心国家立法事业的人员参加，组建相对固定的立法联络员或信息员队伍，形成稳定的工作机制和网络；还可以根据工作需要确定一些立法联系单位，作为收集立法相关信息的渠道。地方在设置联系点时，存在两种倾向：一种是倾向突出代表性和专业性，强调覆盖各领域；另一种是突出社会意义上的基层，将点全部或大部分设在乡镇、街道或基层人大，力图贴近基层群众。第一种方式以问题为导向进行专业的聚焦，但是却牺牲了民主参与的广度；第二种方式扩大了参与主体，但却忽视了立法问题的专业需求，导致一些专业性、技术性较强的立法缺乏适合的征询对象。为了保障参与广度，特别是在涉及弱势群体权利保障的领域，更应体现“优先保护”的理念，确保社会不同阶层利益诉求在立法起点就被平等地纳入。所以，应该将联系点的两种设立方式相结合，将点设到“最后一公里”的乡镇，并配置人大代表，在人大代表的引导下开展相关专业领域的立法意见征询工作。

　　根据《立法法》第39条，列入常务委员会会议议程的法律案，宪法和法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见；听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律提案中有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会；法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。在地方立法层面，不少省市都通过立法明确规定，在人大立法或政府立法的过程中，对于涉及重大利益调整的法规或规章，需要召开立法听证会的，应当召开立法听证会。在民生保障领域，无论是论证会或立法听证会都关乎民生权主体参与权的实现。但论证会和立法听证会具体如何开展、应当符合怎样的程序规则等，都还缺少细致的规定。为此，可以将基层立法联系点与立法论证、立法听证会制度相结合，将立法论证会、立法听证会作为联系的工作职责之一，通过各地出台的联系点工作规则将立法论证会与立法听证会程序进一步细化。联系点是对既有民主立法途径的一种补充，它在基层组织、个人与立法过程之间搭建了一条直连通道。

　　无论是开展立法论证会或是立法听证会，立法信息的供给都关系到会议能否顺利与产生预期效果。立法信息的供给包括两个方面，一个方面是立法精神的由上向下传递；另一方面是基层群众意见的自下而上传递。传统的通过文书方式传达立法信息，未必能够保证“原汁原味”反映基层人民群众的意见建议，因此有些地方创新利用列席会议的机会，将人民群众的意见直接输入到立法程序中，省去了文书流转环节。但是列席会议需要基层群众有强烈的参与意愿，否则也难以获取民意，制度创新的本意就容易落空。因而列席会议制度设计中必须嵌入必要激励机制，激励未必就是奖励，具体到民生领域，就是要让民生权主体意识到相关立法议题与自身利益息息相关。这就需要立法联系点配置人大代表或专业人士对立法议题详细说明，可以在列席会议前先行召开立法议题说明会。

　　以当前正在审议的《社会救助法（草案）》为例，该法第12条至第15条就最低生活保障的申请条件、核查机制、资金安排与管理责任作出规范，但是关于低保标准的设定与调整，草案仍缺乏程序性规定，而这恰恰与民生权主体的利益息息相关。为此，可以在各地基层立法联系点中，建立专门针对低保标准调整的立法听证议题。首先，开放听证会的参加主体，至少确保一半以上听证代表来自低保申请人、领取人及其利益关联人群体，并辅以社会组织与政策专家的参与。同时，针对低保标准调整的“利益敏感性”特点，听证议题应提前公示，听证材料应以易读、图解和方言说明版本同步推出，避免“信息门槛”成为参与壁垒。听证程序应当保障每位代表充足的发言机会，设置互动答疑环节，并通过第三方主持与全程音像记录确保程序公正与合法性。听证结束后，制作《听证意见报告》，运用信息平台实时递送全国人大常委会，由立法机关对《听证意见报告》进行反馈，对采纳或不予采纳的结果予以说明，由此形成“表达—采纳—反馈”的完整闭环。

　　民生立法一经表决通过，除向上级人大常委会备案外，还应同步启动立法后评估准备机制，为后续立法实施效果考核与修法反馈预留制度通道。以往立法联系点的工作职责主要聚焦于“立法前”“立法中”，但是随着全过程人民民主实践的不断深入，客观上要求人大制度担负起民主实践主要渠道的功能。基层立法联系点制度作为其重要组成部分，势必要在纵向上贯穿立法全过程，在横向上拓展至立法以外的其他公共职能。上海市的基层立法联系点规则已经将职责从“立法前”“立法中”向“立法后”扩展，规定“在立法后，协助市人大各部门开展法律法规实施情况调研、收集、法律法规实施过程中存在的问题和修改完善建议以及立法后评估等工作。”可见，立法后评估工作可以作为基层立法联系点的工作之一，籍此平台构建一套广泛吸纳民众参与的立法后评估机制。以《残疾人保障法》立法后评估机制构建为例，展示作为基层民主实践的制度支点，基层立法联系点如何承担起立法后评估的组织与协调职能，保证残疾人的参与权能。首先，在代表遴选机制上，应按照不同残疾类型、城乡地域、年龄结构等因素设定比例标准，联合基层残联组织和社区工作站，建立“评估代表数据库”，优先吸纳低收入、生活困难和政策边缘化群体，确保参与主体的代表性与多元性。其次，在表达收集机制上，应设立线上线下双轨信息反馈平台。再次，在协商机制方面，针对《残疾人保障法》实施中的重点条款（如康复服务供给、就业扶持、辅助器具配发、公立教育就学等），组织“残障事务专项听证会”。会议应包括基层立法联系点负责人、职能部门代表、残疾人代表、专业社会组织及法律专家，明确议题设置、时间安排、发言顺序和成果转化路径，确保听证结果可追溯、可转化、可回应。最后，在反馈监督机制上，应建立“评估意见回应登记与公示制度”，由立法机关明确评估后修改建议的采纳率、落实期限与责任主体，并定期通过人大常委会工作通报或政策说明会向残疾人群体反馈处理进展。

　　（二）完善以群团组织与社会组织协同为依托的参与权实现路径

　　2021年，民政部印发的《“十四五”社会组织发展规划》指出，要推动社会组织发展从注重数量增长、规模扩张向能力提升、作用发挥转型。2023年，按照《党和国家机构改革方案》要求，组建社会工作部，这既是对社会组织在社会建设中角色与地位的更高承认，同时也对社会组织发展提出了更高要求。《慈善法》与《志愿服务条例》为社会组织引导民生权主体参与民生保障提供了明确的法律依据与制度路径。这些规定共同确立了社会组织在民生政策形成、实施与监督中的多重角色，为其引导和组织民生权主体参与民生治理奠定了规范基础。然而，在实践中，许多社会组织受其“半官方”性质与资源依赖的限制，倾向于将自身嵌入国家制度之下，主要通过政府提供的制度化渠道（如政治协商）来实现组织目标。显然这种官方的单一路径难以承载多样化的民生需求，因此，亟需拓展社会组织的运作路径。

　　群团组织与社会组织的协同联动是一条可行路径。作为党领导下的群众性组织，群团组织具有广泛的代表性与政治动员能力，长期在政策倡导、意见传递与社会舆论组织中发挥着重要作用；而社会组织则具备专业化、灵活性与项目化的优势，更易深入民生现场、触达边缘群体，在政策反馈与服务供给中体现出独特价值。二者协同，不仅有助于扩大民生权主体参与的覆盖范围，更有利于保障其在政策形成过程中的深度参与。

　　构建群团组织与社会组织的协同联动机制，应坚持“表达—协商—赋能—反馈”的全过程协同联动。第一，在表达入口环节，由群团组织牵头设立“民生议题通道”，依托其组织网络与群众基础收集诉求线索；社会组织则协助提供调研支持、信息整合和辅助表达服务，将生活困境转化为规则议题。第二，在协商阶段，通过立法联系点、听证机制、政策征询平台等程序化载体，由群团组织组织群众代表参与协商，社会组织提供议题研判与专家支撑，提升协商的平等性与实效性。第三，在能力赋能方面，针对不同类型民生权主体的参与能力，由社会组织开展政策认知、表达技巧、参与程序等方面的培训，群团组织则以覆盖优势保障培训的广泛可及。第四，在政策反馈与监督机制上，社会组织可通过发布民生参与评估报告、开展服务满意度测评等方式实现监督外化；群团组织则可依托其制度通道推动政策回应，确保形成“可进入、可协商、可反馈”的参与闭环。

　　为保障协同机制的有序推进，还需要重点从三个维度加以完善。一是明晰职能边界，明确群团组织在组织动员、代表转介中的主导地位，以及社会组织在专业服务、能力建设中的支撑功能；二是健全程序接口，推动协同参与机制正式嵌入政策形成链条，包括议题设定、规则制定、预算安排与绩效评估等阶段；三是强化制度保障，建立信息共享、责任清单、协同考核与经费支持制度，确保协同机制的稳定性，实现“有法依、有责管、有绩效”的目标。

　　（三）完善政府主导下的参与权实现路径

　　民生保障领域的行政给付是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，以及在公民下岗、失业、低经济收入或遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规、规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。在民生保障体系中，行政给付作为国家履行社会保障、救助与分配正义职责的制度化安排，直接关涉民生权主体在面临失业、疾病、灾害、残障等特殊困境时能否获得国家必要的物质支持与尊严保障。当前我国在民生领域虽然逐步形成多层次行政给付体系，但在关涉民生给付的规范中民生权主体参与程序保障仍存在缺位，使得民生权主体作为行政相对人的知情权保障不足、异议机制乏力、监督路径缺失。最明显的就是各地制定的社会救助条例都缺少行政相对人的知情、申请、协商、监督机制。在未能确认相对人主体地位、保障其适当参与的情形下，给付行政便难以真正体现为民行政，人民与国家间之关系本质更接近于“恩惠式”的“伦理关系”。

　　相对人的参与权行使，必须以制度化程序为载体，程序是参与的前提与保障。程序形态多样，而在诸多程序类型中，权利性程序必须遵循正当程序原则。正当性程序及其所供给的权利性程序的首要功能在于保障人民享有自由与权利。为此正当程序必须包括三项最低要求——程序中立性、程序参与性和程序公开性，分别指向避免偏私、行政参与和行政公开三项要求。避免偏私即要求裁决主体的中立；行政参与即要求利害关系人参与；行政公开则要求，作出行政行为前应该先行告知行政相对人或利害关系人。以往认为只有作出对行政相对人或利害关系人不利的裁决才需要严格遵循正当程序原则，然而在《行政程序法》草案的第16条明确规定：“行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织权利义务的行政行为，应当依照法定程序进行，保障当事人知情权、陈述申辩权、救济权。”这一条文展现了即便是对行政相对人“有利行政行为”也应受正当程序原则约束的立法趋势。

　　引入全过程人民民主原则，可以在有关民生行政给付程序中构建系统性的正当程序机制，包括“事前告知（知情）—回避—听取意见（听证）—说明理由—事后送达”五步程序，使行政给付程序真正成为民生权主体积极主张权利、平等表达利益、有效监督的法治通道。第一，正当程序设计中可以明确规定受理后五日内向申请人送达易读、无障碍的告知书，详细列明法律依据、申请材料、审限与救济途径，确保民生权主体与行政机关之间的信息对称；第二，设立“形式回避＋申请回避”双轨机制，通过“利益冲突声明”和“两日内审查决定”排除潜在偏见；第三，扩大听证适用的范围，对拟驳回、降低或终止给付的情形，可以借鉴法国《公共与行政关系法典》“不利决定前听取意见”原则举行听证，允许当事人多种形式上的陈述，并辅以专家佐证席来保障协商深度；第四，行政主体履行充分说明义务，要求制作决定书，决定书可以采用“采纳—未采纳—部分采纳”三栏式格式，内容要逐条回应听证意见并完整告知救济期限，提高决定可接受性；最后，数字化时代，送达的方式可以是多元的，实行电子、邮寄、社区公告三重送达，并设立在线申诉与满意度回访机制，实现结果公开与持续监督。

　　（四）完善基于诉讼的参与权实现路径

　　司法的功能以保障人权和权利为根本宗旨，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。公民监督途径固然多样，然而，基于个案的合宪性审查建议权与最高人民法院的合宪性审查要求权的衔接更能为民生权主体提供更好的救济。

　　我国从大规模立法时代进入了备案审查时代。社会公众可以通过互联网在各省级数据库查询、检索、下载数据库收录的文件。任何一位公民发现法律规范存在合宪性、合法性问题的，都可以向有关备案审查机关提出审查建议，有关机关必须认真研究处理。但是，对于弱势群体而言，他们往往缺乏关注宏观立法问题的动力与能力。只有当他们身处具体个案时，他们行使监督权以寻求救济的意愿才会变得强烈而迫切。因此，通过个案提出审查建议，实质上是为弱势群体的权利救济开辟了一条重要的可行路径。例如，我国首例“单身女性冻卵案”在北京市第三中级人民法院作出终审判决，法院最终驳回了当事人的冻卵诉求。在司法途径没有获得成功的背景下，民生权主体可以对涉及“单身女性生育”权利法规的合宪性提出审查建议。因为2023年修订的《立法法》第110条第2款，明确赋予“国家机关以外的社会团体、企业事业组织以及公民”向全国人大常委会提出书面审查建议的资格，即赋予了公民合宪性审查建议权。

　　与此同时，法院根据《立法法》第110条和相关司法解释，负有“合宪性预审”职责。在涉及民生诉讼中，如果民生权主体认为受案法院所援引的法律、法规、司法解释等同宪法相抵触，或者存在合宪性问题的，可以向受案法院提出审查诉求。如果受案法院确实认为存在“违宪嫌疑”，由受案法院逐级上报至最高人民法院，并由最高人民法院向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。在传统的司法职能框架内，法院仅限于在具体个案中对已生效的法规进行解释与适用。合宪性预审机制的建构，为民生权的司法保障开辟了新的路径。该机制使得法院在诉讼过程中，将具体案件作为审查的切入点，主动识别并提请审查那些直接关乎民生权的法律规范，包括劳动、教育、医疗等等。此举实质上构筑的是一条具有预防性功能的审查通道，使得潜在的违宪规范能够在对处于弱势地位的民生权主体造成普遍性损害或更大损害前，被及时纳入全国人大常委会的审查议程。此外，在这一机制设计上，由最高法院统一执掌最终的审查权要求权，这既是维护司法体系权威性的必要之举，也是对可能出现的“司法抢滩”风险的有效控制。由此观之，这一路径的精心构筑，为民生权主体开辟了一条“自下而上”的制度化反馈通道，使民生权主体能够通过参与个案来主张并捍卫自身的民生权益。

　　五、结语

　　民生权主体不仅是国家治理的直接受益主体，更是国家治理的重要参与主体，应当在民生政策的制定、执行与监督全过程中享有充分、有效的参与权利。民生权视角下，参与权本质上是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，不仅能使目前在政治、经济等活动中无法掌握权力的民众的意见有计划地被列入考虑，也能够有效弥合民生请求权行使的局限性，对实现民生权实质化保障具有重要意义。参与权是公民政治参与权在民生活动中的延伸与具体化，是宪法规定的选举、协商、决策、管理、监督五种权利的实施。参与权具有消极权利和积极权利的双重面相，一方面国家“不得或者禁止”；另一方面又要靠国家的积极促成或提供。国家在积极促进参与权实现方面，要把握核心机理。首先是依据主体的参与能力进行分类构造；其次是引入全过程人民民主作为指导原则以实现参与广度与参与深度的统一。展望未来，需进一步坚持全过程人民民主原则，完善涵盖民生政策制定、执行与监督全过程的多层次参与机制，推动民生权保障由形式性回应向实质性保障的转型。与此同时，数字技术的迅猛发展为这一目标的实现提供了新的理论与技术支撑。应积极探索数字治理在赋能民生权主体、拓宽其参与渠道方面的潜力。具体而言，大数据作为一种全新的生产要素，其价值不应局限于商业竞争，更应被视为优化公共服务、强化民生保障的核心技术手段。政府通过对海量民生数据的系统化采集与智能化分析，能够更为精准地洞察不同民生权主体的利益诉求与现实困境，进而通过构建数字化协商平台、智能听证系统、数据可视化监督工具等新型技术范式，有效提升参与的广泛性、便捷性与实效性，从而将民生权的保障推向一个更为精细化和高水平的阶段。

　　（作者：朱姗姗　作者单位：东南大学人权研究院。全文已略去注释。本文转自东南大学人权研究院微信公众号）