摘要：为消除对妇女暴力，国际人权法立足“在消除歧视中消除暴力”主基调，逐渐形成了以《消除对妇女一切形式歧视公约》为根基的法律框架。在区域法层面，美洲、非洲、欧洲、东南亚和阿拉伯地区也相继形成了各具特色的法律框架。然而，消除对妇女暴力的国际人权法依然存在规范差距，表现为专门性全球公约缺位、国际软法缺乏强制约束力、区域法效力范围有限、新形式暴力存在规范空白。为消除这种规范差距，相比于制定全球性公约的理想化方案，订立一项新的《消除对妇女一切形式歧视公约的任择议定书》是平衡理想与现实的折中方案。这一方案应满足消除对妇女暴力的规制发展需求，构建“全球—区域—国家”三级法律体系，对国际人权法律框架进行渐进式变革。

　　关键词：消除对妇女暴力；国际人权法变革；《消除对妇女一切形式歧视公约》；国际软法； 规范差距

　　消除对妇女暴力（Violence Against Women，简称VAW），是跨越地理、文化、社会经济背景普遍存在于绝大多数国家的人权问题。世界卫生组织的统计数据表明，全球范围内，约三分之一的女性遭受过暴力侵害。捍卫妇女的权利是国际人权法的一项悠久传统。为了同对妇女的暴力行为斗争到底，围绕国际人权法开展的反思，即国际人权法中是否存在规范差距，以及是否制定一项新的全球性专门公约以弥合差距的论辩，广泛地在国家、联合国、区域条约机构、暴力侵害妇女行为及其因果问题特别报告员、民间社会之间断断续续进行着。但国际人权法中的规范差距是否真的存在？是否需要缔结新条约以弥合差距？缔约以变革消除对妇女暴力的国际人权法律框架之时机是否真正到来？为解答这一系列疑问，本文立足国际人权法的视角，检视全球、区域层面法律框架针对妇女暴力议题的应对及其法律效力，并就如何弥合规范差距对消除对妇女暴力的国际人权法加以变革进行探讨。

　　一、消除对妇女暴力的国际法演进

　　为解决对妇女暴力问题，国际人权法立足“在消除歧视中消除暴力”主基调，逐渐形成了以《消除对妇女一切形式歧视公约》（以下简称《公约》）为根基的法律框架。这一法律框架的构成还包含多部具有法律约束力的国际文书，以及“一般性建议”“决议”和“宣言”等国际软法。

　　（一）国际人权公约：将对妇女的暴力视作歧视问题

　　联合国大会1979年通过的《公约》被赞誉为妇女权利国际法案，是处理对妇女暴力问题的核心性国际人权公约。按照联合国消除对妇女歧视委员会的解释，消除对妇女暴力的观念隐含在《公约》字里行间中。《公约》虽未明确提及“暴力”措辞，第5条之规定“消除基于性别而分尊卑观念或基于男女定型任务的偏见、习俗和一切其他作法”，第6条之规定“禁止一切形式贩卖妇女和强迫妇女卖淫对她们进行剥削的行为”，以及第2、11、12和16条之规定，联系现实中发生的暴力现象，可以解读出对基于性别的暴力、人口贩运、性暴力等行为之禁止。

　　《公约》没有直接提及“暴力”，在其制定之时，消除对妇女暴力的议题并未进入国际人权法的视野之内，直至后来国际人权法接纳对妇女暴力的议题，才将对妇女的暴力视作歧视问题，并纳入《公约》的调整范围之内。女权运动是推动禁止对妇女暴力进入国际人权法体系的核心驱动力。国际法首先接触的是家庭暴力问题，直到20世纪90年代，对妇女暴力问题才作为一个总体问题成为国际法问题。在女权主义者的动员游说和指控施压下，起初不处理家庭暴力行为的国际人权法转向承认家庭暴力行为侵犯人权，并进一步发展至确认消除家庭暴力侵害女性问题具有重要的人权保障意义，呼吁和敦促国家尽职履行国际法义务，既不向公民施暴，又要保护公民免受暴力侵害。传统国际人权法体系起初拒绝将家庭暴力作为调整对象的原因有三。其一，顺应国际法是以调整国家之间关系为中心的规范属性，国际人权法确立之初旨在保护个人免受国家的权利侵害，其鲜明的“公共”领域属性与家庭暴力的“私人”领域属性不相兼容。其二，受自由主义观念的影响，经济、社会和文化权利的受重视程度远不及公民权利和政治权利，传统国际人权法的主要目标在于控制国家权力干预私人生活。其三，由于注重家庭制度和家庭隐私，法律规范着眼于“家庭”单位，家庭暴力作为家庭内部的问题根本不被看见。前述转向发生后，国际人权法体系开始介入私领域，关切经济、社会和文化生活，揭开“家庭”的面纱，致力于将遭受家庭暴力的女性解放出来，并重视其独立的个体身份，以提供权利保护。

　　除《公约》外，还有一些国际公约涉及消除对妇女暴力议题的其他内容，特别是武装冲突中的性暴力问题。《罗马规约》第七至第八条和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的补充议定书《关于预防、禁止和惩治贩卖人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》将性暴力和人口贩卖界定为严重的刑事犯罪并加以打击。联合国安全理事会相继通过了一系列关于“妇女、和平和安全”主题的决议（第1325（2000）、1820（2008）、1888（2009）、1889（2009）、1960（2010）、2106（2013）、2122（2013）、2242（2015）、2467（2019）、2493（2019））强调妇女在和平与安全进程中的参与作用，关注冲突中的性暴力问题并提出法律框架等解决方案。

　　（二）国际人权文件：将对妇女的暴力列作独立问题

　　在国际社会愈发重视消除对妇女暴力的背景下，消除对妇女歧视委员会在《公约》授权下陆续提出了第12、19和35号“一般性建议”，专门针对暴力行为及其规制做出阐释。分析这三项“一般性建议”，可梳理国际软法在该议题上的演进脉络。

　　顺应“消除对妇女暴力”作为一个独立国际法议程并引发热议的趋势，国际社会决心铲除暴力行为，联合国消除对妇女歧视委员会开始正视这一问题。1989年通过的第12号“一般性建议”首次明确地以“对妇女暴力行为”命名，确认暴力行为的发生场景包括家庭、工作场合或任何社会生活领域，建议缔约国的国际报告中载明对此问题的立法情况，以敦促缔约国就暴力问题推进立法活动。1985年，在内罗毕举行的妇女问题会议及其成果文件《提高妇女地位内罗毕前瞻性战略》中，对妇女暴力行为已被提上国际议程并受到严重关注。同年，联合国大会通过了第一份以家庭暴力为主题的决议，并于1986年按照该决议的工作安排召开了关于家庭暴力的专家组会议。1987年，联合国妇女地位委员会召开会议，将在家庭内和社会上对妇女的暴力问题作为和平领域的一个优先主题，同年，联合国经济及社会理事会在其第1987/24和1987/121号决议中表态支持。1988年联合国大会秘书长发布关于努力铲除家庭内和社会上对妇女的暴力行为的报告。同年，联合国经济及社会理事会通过第1988/27号决议，专门就努力铲除家庭内和社会上对妇女的暴力行为发表意见。正是这些国际议程潜移默化地助推了第12号“一般性建议”的产生。

　　在1992年通过的第19号“一般性建议”中，消除对妇女歧视委员会着眼解释《公约》和问题的匹配性、深化缔约国义务和责任，更是首次在国际层面定义“对妇女暴力”，为国际社会加快凝聚共识、制定软法以消除暴力提供规范指引与参考。第19号“一般性建议”阐释了“歧视妇女”和“基于性别的暴力”的关系，前者包容后者，“基于性别的暴力”行为受《公约》规制，与《公约》具体条款是否明确包含“暴力”措施无关。同第12号“一般性建议”相似，第19号“一般性建议”对缔约国提出了包括通过民事、刑事法律手段打击家庭暴力行为等一系列措施建议，为后续对妇女的暴力议题相关政策、法律文件和实践行动所采纳。而且，这一项“一般性建议”是加快行为禁止成为国际习惯的“关键推动力”，自此，围绕议题广泛发展国际法和国际议程活动的序幕就此拉开。1993年世界人权会议召开，通过了《维也纳宣言和行动纲领》，强调努力消除公共和私人生活中对妇女的暴力，消除一切形式的性骚扰等行为，消除司法中的性别偏见，并且呼吁联合国大会通过关于对妇女暴力行为的宣言草案。同时，考虑任命一名对妇女暴力行为问题特别报告员的提议也被提出。 1993年，《消除针对妇女的暴力宣言》（以下简称《宣言》）发布，这是第一份专门针对暴力侵害妇女议题的国际文书，阐明了联合国和国家的应尽义务和行动框架。1995年，第四次妇女问题世界会议在北京举行，此次会议成为促进性别平等的又一里程碑，参会的各国政府通过《北京宣言》和《行动纲要》。《北京宣言》和《行动纲要》将“消除暴力”列入十二个行动领域之一。自此，联合国主导国际社会每隔五年启动纪念活动，既对《北京宣言》和《行动纲要》的执行情况进行审查评估，也根据审查评估结果制定并通过一份“政治宣言”，更新各国政府承诺采取进一步具体行动，以全面、有效、加快执行《北京宣言》和《行动纲要》。2025年，在《北京宣言》和《行动纲要》通过暨第四次世界妇女大会召开三十周年之际，联合国妇女地位委员会第69届会议再次审查和评估《北京宣言》和《行动纲要》的执行情况，通过了《纪念第四次妇女问题世界会议三十周年政治宣言》。自2012年起，暴力侵害妇女议题也成为联合国大会的固定项目，每半年磋谈并通过一项决议，持续推进国家和国际社会作出新的努力。同年，联合国人权理事会也首次通过了题为《加快努力消除一切形式的针对女性的暴力：救济遭受暴力侵害的女性》的决议，强调国家在消除对妇女暴力问题上承担主要责任，促请各国消除阻碍妇女诉诸司法的障碍，设法为遭受暴力侵害的女性提供司法、行政、政策等方面的补救办法，包括必要时进行国内立法。

　　基于与时俱进的认知深化，联合国消除对妇女歧视委员会宣布“禁止基于性别的暴力”获得的国际法地位，以及国家由此承担的国际义务。2017年发布的第35号“一般性建议”补充并更新第19号“一般性建议”提出的建议以向缔约国提供更加全面综合的指导。更重要的是，文件提出“法律确信和国家实践表明禁止基于性别的暴力侵害妇女行为已经演进为一项习惯国际法原则”。这意味着，一国即便不是《公约》缔约国，除非按照一贯反对者原则（Presistent Objector Rule）提出反对，也应遵守习惯国际法而禁止基于性别的暴力侵害妇女。

　　在消除对妇女暴力议题理论和制度的发展过程中，国际软法发挥着重要的作用，不仅促进了消除对妇女暴力成为一项独立的国际法问题，还推动了消除暴力的国际、区域和国家层面的义务与行动。然而，这些软法文件因不具法律约束力，其作用往往仅限于“宣示”，与常被诟病“失灵”的一系列国际人权公约和条约相比较，这些软法文件的效力更加微弱。诸如第35号“一般性建议”认定“禁止基于性别的暴力”为习惯国际法原则，这仅是联合国消除对妇女歧视委员会的单方面宣示。该原则是否成为习惯国际法，取决于国家的“一般实践”和“法律确信”，“一般性建议”本身不能说明这两项要素。而且，若国家没有对消除暴力行为做到尽职尽责，则不会因违反“一般性建议”被追究法律责任，仅会受到道德谴责。目前，在国际法层面上，消除对妇女暴力议题进展缓慢，聚焦议题的专门性的、具有约束力的国际立法仍然处于不完备的状态。

　　二、消除对妇女暴力的区域法比较

　　在区域法层面，美洲、非洲和欧洲地区相继制定专门性的公约消除对妇女暴力，东南亚和阿拉伯地区制定专门性软法。比较不同区域法框架的基本内容，可以发现：在“对妇女暴力”的定义方面，其范围随着时代的发展而不断扩宽；在缔约国义务方面，预防、打击暴力行为以保护妇女免遭暴力侵害，以及为受害者提供必要的救济保护，是各区域设定缔约国义务的基本思路；在监督机制方面，各区域法虽设计各异，但都朝着健全监督机制的方向发展。然而，在法律效力方面，各区域法都面临挑战。

　　（一）对妇女暴力的定义

　　1995年生效的《美洲防止、惩罚和消除对妇女暴力行为公约》（又称《贝伦杜帕拉公约》）是首个专门性的区域公约，其对“暴力”的定义偏狭义，将暴力限定为身体、性和心理方面。2011年欧洲委员会《预防和打击暴力侵害妇女行为及家庭暴力公约》（又称《伊斯坦布尔公约》）定义暴力的范围介于美洲和非洲区域法律文件定义之间，在美洲《公约》定义范围的基础上，扩展至包括经济伤害或痛苦。在非洲，非洲联盟2003年制定的《非洲人权和民族权利宪章关于非洲妇女权利的议定书》（又称《马普托议定书》）第1条定义暴力包括身体、性、心理和经济伤害，第3条（4）款包容言语暴力；2025年制定的《非洲联盟结束对妇女和女童暴力行为公约草案》（以下简称《公约草案》）则基于暴力行为的动态演进和制定者对暴力行为的认知加深延展了暴力定义的范畴，包容身体、性、心理、经济、言语、情感方面受伤害，相较于美洲、欧洲区域公约之规定“走在前列”。不同于美洲、欧洲和非洲制定有区域公约，东南亚在这一议题上主要采取软法“组合拳”策略，制定有2013年东南亚国家联盟（以下简称东盟）《消除对妇女和儿童暴力行为宣言》、2016年《东盟消除对妇女的暴力行为区域行动计划（2016—2025）》（ASEN Regional Plan of Action on the Elimination of Violence against Women，简称RPA）等软法。东盟RPA用于敦促东盟成员国落实2013年《消除对妇女和儿童暴力行为宣言》采取实际行动。从RPA的内容看，暴力的定义方面，不仅囊括身体、性、心理和经济暴力，还包括利用信息与通信技术实施的暴力等其他形式的暴力，显示着其先进性。

　　（二）缔约国义务

　　美洲《贝伦杜帕拉公约》遵循《宣言》，第七条和第八条规定了缔约国的义务，主要要求在两个方面采取措施：一是预防、惩罚、消除对女性暴力行为的措施；二是援助受暴力影响女性的措施。相比之下，非洲和欧洲区域公约对缔约国义务的规定颇为详尽。

　　第一，缔约国义务的规定受到“受害者中心”理念的影响。欧洲《伊斯坦布尔公约》宣称是以“受害者权利中心”的，并具有预防（Prevention）、保护（Protection）、控告（Prosecution）和协调政策（Co-ordinated Policies）四个“支柱”，由此围绕一个中心、四个支柱构建起了缔约国义务体系。非洲《公约草案》明确采用“以受害者为中心的方法（A Victim-Centred Approach）”，将其作为一项指导性原则，要求缔约国从受害者的角度出发，考虑满足受害者在法律保护与救济、社会救助与生活等多个方面的需求。

　　第二，遵循《北京宣言》和《行动纲要》，缔约国义务的制定纳入性别观点。非洲《马普托议定书》要求缔约国将性别观点整合在政策决定、立法、发展计划等所有的生活领域；进一步地，非洲《公约草案》采用“积极男性气质（Positive Masculinity）”的社会学方法，强调培养男子与男童转变思想、行为和态度，使其尊重、促进和保护妇女与女童的权益，以及与她们建立健康关系。欧洲《伊斯坦布尔公约》第6条也规定有纳入性别观点的性别敏感政策。

　　第三，除了性别观点，缔约国义务的制定还强调消除赋予暴力正当性和合法性的因素。非洲《马普托议定书》第4条（d）款和第5条（d）款分别规定消除传统和文化信仰、习俗和陈规定型观念中使暴力侵害妇女行为合法化的因素，减少割礼等有害习俗。欧洲《伊斯坦布尔公约》第12条（5）款和第42条拒绝接受文化、习俗、宗教、传统或所谓的“荣誉”作为任何暴力行为的正当理由。

　　第四，欧洲《伊斯坦布尔公约》以对施暴者严惩而著称，要求缔约国按照《伊斯坦布尔公约》规定的高标准、严要求调整国内立法，提升对暴力行为及施暴者的惩治力度。欧洲《伊斯坦布尔公约》将心理暴力（第33条）、跟踪缠扰（第34条）、身体暴力（第35条）、性暴力（第36条）确定为刑事犯罪，而性骚扰（第40条）则据情形判断可能构成刑事犯罪。同时，该公约第43条明确规定犯罪的判断标准，无论受害者与犯罪者之间的关系性质为何。这一条规定否决警察、检察官和法官以亲密关系等身份纵容和姑息家庭暴力行为的借口。此外，特别关注新形式的暴力，是东盟软法的特色之处。由于东盟RPA将新形式的暴力置于消除范围内，故明确要求各成员国修订法律以规制新形式的暴力。

　　（三）监督机制

　　美洲、非洲、欧洲、东南亚区域法律文件不但均设有国家报告机制，而且分别以各自的方式设有其他监督机制。起初，美洲和非洲设置的监督机制相对简单。美洲《贝伦杜帕拉公约》设置的美洲国家间保护机制包括，由缔约国和美洲妇女委员会向美洲人权法院请求提供公约解释的咨询意见，以及个人或非政府实体向美洲人权委员会提起谴责或申诉。非洲区域则是在很长一段时期里，监督机制仅是《马普托议定书》援引《非洲人权与民族权宪章》第62条规定的国家报告机制。后来，美洲和非洲均进一步增设了相关机制。2004年美洲国家组织在国家报告机制的基础上，新设了《贝伦杜帕拉公约》的后续行动机制（Follow-Up Mechanism to the Belém do Pará Convention，简称MESECVI）。该机制在缔约国、专家委员会、民间社会和秘书处间多边对话的基础上，强调运用多边评估方法，分析缔约国执行《贝伦杜帕拉公约》进程中的阶段性进展和挑战，向缔约国提供后续行动建议。在非洲区域方面，随着新《公约草案》的制定，非洲区域迈出了扩展监督机制的步伐，明确规定非洲人权和人民权利委员会有权监督缔约国执行公约，并且非洲人权与民族权法院有权审理适用或执行公约而产生的争端。在欧洲区域方面，欧洲《伊斯坦布尔公约》直接建立了一个由打击对妇女暴力和家庭暴力专家小组（Group of Experts on Action against Violence against Women and Domestic Violence，简称GREVIO）和缔约方委员会（Committee of the Parties）组成的监督机制。该监督机制不仅包含了国家报告机制，还设置了启动紧急调查程序（Urgent Inquiry Procedure）和提出一般建议（General Recommendations）的措施，而且《伊斯坦布尔公约》第70条还要求国家议会（National Parliaments）参与评估和监督《伊斯坦布尔公约》的执行。东南亚区域方面，监督机制以报告制度和审查制度为核心。一方面，东盟促进和保护妇女儿童权利委员会（简称ACWC）的代表每年需要向东盟妇女委员会 （ACW）报告RPA的执行进展，东盟成员国则需要向公众和利益攸关方提供RPA的执行进展报告。另一方面，ACWC和ACW在RPA执行五年后牵头开展RPA执行进展的中期审查。此外，RPA还要求在区域层级建立问责框架。虽然东盟强势表态对暴力侵害妇女的行为采取“零容忍政策”，但是RPA的软法属性令问责显得脆弱。

　　（四）法律效力

　　总体上，在消除对妇女的暴力上，各区域法律文书的达成已经算是取得显著进展。在“纸面”进展的基础上，法律文书的实施也取得了显著的“落地”效果，均在不同程度上促进了区域内国家的法律、政策行动。然而，在肯定区域法律文书实施效果的同时，还需要指出的是，它们在区域内的实效均是有限的。

　　在美洲方面，部分国家拒绝签署区域条约。自《贝伦杜帕拉公约》开放签署之时起，美国和加拿大长期未予签署，直到2025年加拿大方才签署，而美国至今仍未签署。而且，美国也尚未批准《公约》。区域内国家拒绝签署区域公约，使得公约的区域地理覆盖限缩，导致其实效不及预期。虽然不能仅就这种现象判断相关国家拒绝就消除对妇女暴力而付诸行动努力，但相关国家未签署公约，便不受其条款拘束，既无需承担条约义务，又不受监督机制的约束。

　　在欧洲，《伊斯坦布尔公约》不仅存在国家拒签问题，还面临条约批准、退约挑战。一方面，《伊斯坦布尔公约》被赞誉为消除对妇女暴力的区域法律典范，一部分缔约国按照《伊斯坦布尔公约》要求相继进行了国内立法、修法活动。例如，《伊斯坦布尔公约》就强奸犯罪的规制标准远超当时德国法确立的规制标准，是促成德国对强奸罪进行修法改革的直接原因。另一方面，一部分国家或是尚未签署《伊斯坦布尔公约》，或是虽顺利签署《伊斯坦布尔公约》却在批准问题上停滞、立场摇摆，又或是退出《伊斯坦布尔公约》回撤遵守条约的承诺，引致《伊斯坦布尔公约》对这些国家延迟生效或不具有约束力。比如，阿塞拜疆和俄罗斯至今未签署《伊斯坦布尔公约》。土耳其作为首个缔约国，加入后依其规定迅速对国内立法进行了调整，制定了《关于预防暴力侵害妇女行为和保护家庭的第6284号法》。但是，2021年土耳其正式宣布退出《伊斯坦布尔公约》。波兰曾在2020年决定停止作为《伊斯坦布尔公约》缔约国的地位，2024年撤回停止举动，2025年正式批准《伊斯坦布尔公约》。2018年保加利亚先是撤回了对《伊斯坦布尔公约》的批准动议，其宪法法院裁决《伊斯坦布尔公约》与宪法相抵触，而后又变更了撤回举动，目前仍尚未批准《伊斯坦布尔公约》。2020年匈牙利通过了一项宣言暂停对《伊斯坦布尔公约》的批准程序。斯洛伐克共和国2019年通过决议认为《伊斯坦布尔公约》同宪法相冲突而拒绝批准。捷克共和国、亚美尼亚和立陶宛，均未批准《伊斯坦布尔公约》。这些国家相继拒绝《伊斯坦布尔公约》的主要理由是，《伊斯坦布尔公约》同国家和民族的价值观不符，尤其反对《伊斯坦布尔公约》创新性的“性别”定义，表示警惕性别意识形态危险。有国家的官方解释声称，不签署条约或退出条约不会导致权利保护的空白或倒退，国内相关立法自会提供权利保护。

　　在非洲方面，新近的《公约草案》有待时间和后续行动的检验。不过，非洲联盟制定这一文件的政治意愿和实践举动也表明，此前区域内法律文书及其实施不足以有效消除对妇女的暴力行为。

　　在东盟方面，其软法虽然产生了一定的实然效果，但是同软法规定的愿景之间存在一定程度的差距。对RPA执行进展的中期审查报告显示，《消除对妇女和儿童暴力行为宣言》和RPA在区域层面产生了软法的连锁反应，不仅促成了《关于暴力侵害妇女和儿童行为数据收集和使用的区域指南》等软法制定，还促进了东盟成员国制定国家行动计划、改善数据收集、推行法律改革等。但是，软法的实效取决于国家的自由意志，受制于资金、人力资源、法律执行等方面的挑战，这也使得《消除对妇女和儿童暴力行为宣言》和RPA在“落地”转化中难以保证发挥稳定的效果。

　　三、消除对妇女暴力的国际法规范差距

　　在消除对妇女暴力的议题上，当前国际人权法中是否存在规范差距，是一个受到争论的问题。暴力侵害妇女行为及其因果问题特别报告员拉西达·曼珠（Rashida Manjoo），提交的一系列报告中均明确表态，国际人权法关于消除对妇女暴力的规范存在不完备性。继她之后的特别报告员杜布拉夫卡·西蒙诺维奇（Dubravka Šimonović），在其提交的一份专门分析国际法律框架是否充足的报告中，提出相反观点认为，《公约》及其第19、35号一般性建议、《宣言》，以及关于暴力侵害女性行为的区域文书，提供了具有法律约束力的框架，现行法律框架充足。就目前而言，客观存在四个方面问题制约着消除对妇女暴力国际法规范的完备性，已反映出当前国际法存在规范空白。

　　（一）专门性全球公约缺位

　　与其他人权问题相较，诸如酷刑问题制定有《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，通过《公约》依赖歧视路径消除对妇女的暴力问题则显得差强人意。《公约》本质上直击歧视问题，未能直击暴力问题，实际上其本就不是旨在专注于处理暴力问题。《公约》对暴力问题的处理是不具体、不明确的。而且，追究对妇女的暴力行径背后的深层次根源，歧视原因固然重要却也不是唯一原因。暴力行为必须具备歧视心态吗？答案显然是否定的。以网络或技术助长的暴力为例，不乏暴力行为的来源是匿名者、非人类（诸如平台、机器人），歧视意图模糊，或是没有歧视目的，动机出于犯罪目的、牟取利益等。暴力行为超越性别本身。传统的歧视框架受到挑战，出现追责障碍。因此，一味将暴力问题纳入歧视框架通过《公约》粗糙处理，是欠缺周延性的，不带有歧视的暴力问题或暴力的非歧视根源被遗漏，导致暴力问题的消除并不彻底。联合国消除对妇女歧视委员会对“歧视”概念的动态发展的确使之具有了弹性。但是，诚如前述，暴力与歧视并不能“划等号”，而且歧视概念的弹性是有限度的，需要警惕为将经济、技术推动等形式的暴力纳入管辖范围而走向泛化。况且，《公约》具有“结构性缺陷”，即保留制度。泛化利用保留制度，缔约国豁免于《公约》部分义务，条约的完整性遭到破坏，普遍性和有效性遭到“稀释”。而且，从《公约》的监督机制来看，虽然《公约》设有国家报告制度，并于1999年第54届联合国大会通过《消除对妇女一切形式歧视公约的任择议定书》，从而扩充了消除对妇女歧视委员会的职权，增设个人来文申诉程序和调查程序，但是机制执行面临政治化等原因挑战而难以强势有效。

　　（二）国际软法强制约束力缺失

　　专门针对暴力侵害妇女行为的规范设计突出软法的主导性。《宣言》是专注对妇女暴力问题的规范性文书，但是软法属性意味着该《宣言》无法创设国家履行消除对妇女暴力的国际法律义务。联合国消除对妇女歧视委员会就《公约》发布的一系列“一般性建议”亦是如此。联合国消除对妇女歧视委员会对《公约》强化对暴力的打击主要是通过制定“一般性建议”进行的，始终处在不具有约束力的困局中。其中，第35号“一般性建议”宣布禁止基于性别的暴力侵害妇女行为成为习惯国际法原则，即便可将视为国家义务的产生依据，但难以回应国家履行义务的方式。出于彻底消除对妇女暴力的目标考量，国家对暴力的消除负有关键责任，通过具有约束力的公约正式确认国家的义务和责任是必要的。

　　（三）区域法律框架调整范围有限

　　区域法律框架无力替代全球性法律规范填补规范差距。首先，区域国际法天然具有效力范围局限性，无法轻易逾越区域地理边界。针对妇女的暴力是一个全球性的问题，区域公约几乎不能在全球范围内收获国家的普遍批准而具有约束力。欧洲《伊斯坦布尔公约》相较其他区域法律文件具有的一处特殊性，即《伊斯坦布尔公约》签署的开放性面向全球，但是这一做法未能引发区域外多国共鸣。其次，在这一议题上，区域法治的发展并不均衡。区域国际法的发展具有分散性和地域特色。纵观区域立法，有的区域具有专门性的国际公约向缔约国提出预防、打击暴力的强制义务要求，有的区域采用软法方法激励区域内国家消除暴力，而有的区域处于政策与立法缺失的状态。对缺失区域政策、立法的区域，区域法治替代全球法治无从谈起。最后，各区域法律框架还面临文书执行、规范本身等方面的具体挑战。几乎所有法律文书都存在执行方面的挑战。与此同时，法律框架的规范制定适宜、完备性不足无法保障其有效执行；反之规范制定的失当、欠缺通常引发执行问题。例如，欧洲《伊斯坦布尔公约》被指存在未情境化的局限性。顺应人权的普遍主义框架，就暴力侵害女性议题的普遍主义立场思考是去情境化的，未能联系不同国家背景的实际情况而顾及除性别外的宗教、社会等因素，因而《伊斯坦布尔公约》就“性别”等部分内容的创新规定在一部分国家不受欢迎。

　　（四）新形式暴力存在规范空白

　　新形式的暴力提出了法律规制的规范需求。数字时代新的暴力威胁迅速激增，网络或技术助长的暴力（Online or Technology-Facilitated Violence）正借助数字技术或信息通信技术实施网络欺凌、发送未经同意的色情信息、人肉搜索等侵害妇女权利和自由的行为。研究显示，妇女和女童遭受这一形式暴力侵害的流行率为16%至58%。《公约》及其“一般性建议”、《宣言》等诸多软法存在制度时滞的问题，制定时难以预见新形式的暴力，无法预先制定针对性规范，缺乏对网络跟踪和骚扰、网络错误信息和诽谤、基于图像和视频的虐待等其他形式的利用信息通信技术或其他数字工具针对妇女实施的暴力的明确规定。旧法和新形式的暴力规制之间的脱节，提示着弥合差距的迫切性。

　　四、国际人权法消除对妇女暴力的变革方案

　　为消弭国际人权法的规范差距，国际社会提出两种变革方案：要么制定一项消除对妇女暴力的全球性公约，要么制定一项《公约》新任择议定书。但相比于制定全球性公约的理想化方案，订立一项新的《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》（以下简称《公约任择议定书》）是平衡理想与现实的折中方案。

　　（一）制定一项消除对妇女暴力的全球性公约

　　暴力侵害妇女行为及其因果问题特别报告员西达·曼珠等一部分专家学者和民间社会组织呼吁制定一项全球性、专门性的新独立公约。一方面，新公约能用于正式确认《公约》第35号“一般性建议”提出的基于性别的暴力侵害妇女行为演进为习惯国际法的地位。《宣言》是国际社会曾经讨论是否需要拟定一个国际文书框架后取得的开创性成果。具有约束力的公约宣示较软法宣示更具效力和说服力，并且缔约国对新公约的签署、批准更将为确认习惯国际法的二要素即“法律确信”和“国家的一般实践”积累证据。明确消除对妇女的暴力成为一项具有法律约束力的国际法原则规则，就是明确它是缔约国必须遵守的一项国际义务，缔约国对此负有责任，进而对试图不承担义务和责任的国家起到威慑效果，以及据此向国家问责。另一方面，新公约旨在为国际社会提供一个消除对妇女暴力的全面、综合的法律解决方案。通过采取“最大公约数理论”，依据消除对妇女暴力的基本共识划定缔约国义务的底线，并参照《经济、社会及文化权利国际公约》的“渐进实现”条款规定，从全球层面构建“国际社会—区域—国家”三级立法体系和执行机制。从全球、区域和国家三个层级之间的衔接性出发，在全球层面构建全面、综合的法律解决方案，设置区域、国家层次的法律义务和行动，在一定程度上有助于补充区域层面法律、机制空白，推动法治落后区域、国家提升对妇女权益的法治保护水准，促进区域间、国家间法治均衡发展。同时，在三个层级上试图努力实现政策、法律及行动的协调与协作，有助于更全面、更有效地消除对妇女的暴力。

　　暴力侵害妇女行为及其因果问题特别报告员杜布拉卡夫·西蒙诺维奇、消除对妇女歧视委员会、欧洲委员会采取行动打击暴力侵害妇女行为和家庭暴力专家组等全球和区域独立机制，以及部分民间社会组织则持反对立场。出于现实考虑，在资源有限的国际社会，制定新条约可能在一定程度上抢占现有法律框架的资源投入，削弱现有执行、监督机制的权力与权威。更关键的是，制定新条约存在诸多不确定性，诸如政治风险，若公约确定的新标准不及现行规制水准，反倒是妨碍对妇女暴力的消除，倒不如集中注意力将有限资源投入在现有文书和机制的加强上。概言之，制定一项全球性公约不但成本极大，而且缔约效果无法保证。

　　（二）订立一项新的《公约任择议定书》

　　相比于制定全球性公约的理想化方案，订立一项新的《公约任择议定书》是平衡理想与现实的折中方案。回溯至1991年加拿大就曾提议过制定《公约任择议定书》，认为国际人权主流条约与对妇女的暴力问题达不到直接“对症下药”的治理。对此，联合国妇女地位委员会专家组讨论决定采取“渐进式方法”，先尝试通过制定“一般性建议”和宣言、任命特别报告员等举措消除对妇女的暴力行为，只有在这些举措被证明并不成功时，方才考虑加拿大的提议。如今，对妇女的暴力行为仍未消除，又恰逢新形式的暴力产生。

　　这一折中方案能够用于弥合规范差距，而且更具可预测性和现实可能性。一方面，与前一选项具有相通性，议定书本质上是独立的条约，能够直接就对妇女的暴力问题“对症下药”确立法律制度和执行机制。另一方面，“公约+议定书”是国际法的一种典型立法结构，议定书和主公约之间的联系，即对主公约进行补充、解释、修改等行为，决定了制定新的《公约任择议定书》是一场相对“渐进式”的法律变革，《公约》提供着新的《公约任择议定书》制定的些许确定性。现任暴力侵害妇女行为及其因果问题特别报告员雷姆·萨利姆（Reem Alsalem）正在推动这一方案进程。她先是于2024年呼吁复活制定一项《消除对妇女一切形式歧视公约》关于暴力侵害妇女和女童新的《公约任择议定书》的计划，而后2025年更是直接提出了新的《公约任择议定书》的初步框架。结合萨利姆提议新的《公约任择议定书》的基本要素，新议定书的内容制定及其对国际法律框架的变革可从以下方面进行：

　　第一，关于暴力的定义，新的《公约任择议定书》将延续并融合《公约》第35号“一般性建议”、《宣言》和区域性法律文件的规定。新的《公约任择议定书》将超越部分既有文书之规定，留意并包容新形式的暴力。制定新的《公约任择议定书》恰是一次更新法律规定和治理理念以适应社会变革的机遇。更进一步地看，在数字环境中暴力侵害妇女的行为已经成为一个迫切需要解决的问题，仅将其纳入暴力的定义范围还远不够，新的《公约任择议定书》还需注意到传统形式的暴力和新形式的暴力在规制上的差异性，避免盲目地将对传统形式的暴力的法律规定套用在新形式暴力上而失灵，而是需要有针对性地制定具体条款规制各种新形式的暴力行为。具体条款的内容可以包括：国际社会商定的数字环境中暴力行为的定义和范围；对数字环境中暴力行为的衡量方法、标准；缔约国义务和问责（包括尽职预防、调查、惩治互联网中介、社交媒体和传统媒体公司等，推动国家法律采取行动）；数据监测和分析（发现暴力行为、分析暴力行为的影响）；以及考虑互联网特点的跨国合作与协调等。

　　第二，关于缔约国的义务，新的《公约任择议定书》以多元区域法律框架为主要的参考范本。新的《公约任择议定书》明确，在通过编纂软法以补强《公约》的同时，一边同部分区域条约保持一致并对其补强，一边以新的《公约任择议定书》填补部分区域的条约空白。由此，一方面，新的《公约任择议定书》将从《公约》处接过“接力棒”，成为专门处理对妇女的暴力的核心性的国际法律依据。另一方面，建立消除对妇女暴力的国际法律体系，以克服立法碎片化、体系分散等问题，从而促进全球、区域和国家层级的法律治理协作，是新的《公约任择议定书》的制订需要关注的一个关键点。这一工作需要在全球一级立法中进行。

　　第三，关于监督机制，新的《公约任择议定书》提供了两种模式：一种是继续由联合国消除对妇女一切形式歧视委员会主导监督；另一种是新设一个专家小组委员会。至于采用哪种模式，有待后续国家参与磋商确定。联合国消除对妇女一切形式歧视委员会在现行职责的基础上，还能否“消化”监督新的《公约任择议定书》执行的工作，也有待审慎评估与考虑。更进一步而言，特别报告员未在初步框架中提议具体的问责制度。《公约》缺少“牙齿”，是“一部缺失制裁的法律”。学者们一直以来关切《公约》缺失制裁的结构性问题，期待通过制定具有法律约束力的文书加以解决。考虑到新的《公约任择议定书》是任择的，若议定书规定严格的问责极可能降低国家签署、批准议定书的意愿，反之，若新的《公约任择议定书》不考虑问责内容，《公约》缺失制裁的结构性问题仍然不会被解决。是否对问责作出规定，以及如何平衡与兼顾国家立场和法治立场，是新的《公约任择议定书》需要处理的一个难点。参考现行国际公约的经验，如《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》制定有阶段性、差异化的义务与责任，《禁止酷刑公约》提出基于同意升级（Consent-Based Escalation）的问责框架，《联合国反腐败公约》的问责制是基于激励的（Incentive-Based）等经验，设置分层分级问责机制，划分不同阶段，对应约束力从软及硬梯度排布的多元机制，兼顾国家能力、意愿的参差和问责的扩展性，或许是新的《公约任择议定书》对问责作出规定的努力方向。

　　结语

　　反暴力只是写入国际人权法并不能确保受害者获得更多、更好的保护。“国际人权体系的运行仍多流于修辞之言而非现实之行”，消除对妇女的暴力问题也不例外。法律规范、机制的执行不力固然是一个真正的挑战，但是国际人权法的规范差距也同样是严峻的挑战。关键的是，解决后者是更好地应对前者的前提，忽视后者便是本末倒置。当存在规范差距和法律不成体系，有效实施良法和全面打击暴力行为便无从谈起。而且，关于政治意愿、资源有限等理由，不应成为逃避规范差距存在的事实而拒绝法律变革的理由，它们是法律变革进程中国际社会需要团结和运用智慧加以消弭的阻碍。

　　弥合规范差距，订立新的《公约任择议定书》的方案被屡次提出。至于订立新议定书的进程能否获得众多国家的支持以顺利推进，新的《公约任择议定书》的实际制订能否为诸如数字环境中的暴力等新形式的暴力遏制提供配套具体条款规定、建立问责制度令从而使《公约》长出“牙齿”，以及新的《公约任择议定书》弥合规范差距以构建起“全球—区域—国家”三级互补的国际法律体系，从而变革消解暴力的国际法律框架，充满着不确定性。在国际法演进的不确定性中寻找确定性，尽管前路曲折漫长，国际社会还是有望朝着订立新的《公约任择议定书》的方向前行。新形式的暴力提出了严峻挑战，同时也为消除对妇女暴力的国际法律变革带来了契机。

　　（作者：申天娇，吉林大学法学院。本文发表于《人权法学》2025年第4期，因篇幅限制，注释省略。作者身份信息为发文时信息。本文转自人权法学微信公众号）