作为新兴权利的环境权证成为宪法权利的条件和限度
张婉婷

内容提要：近年来，围绕环境权产生了诸多学术上的讨论。关于环境权能否成为一项宪法权利，其落脚点究竟是环境本身还是健康，一直存有争议。现行宪法中虽然有环境保护方面的规定，但却不是以基本权利的形态出现。从比较法视角看，虽然国际公约中更倾向于将环境权视为一项国际人权，但多数国家只是有限地承认其请求权的属性，更多将之视为国家目标。环境保护和健康实现之间存在紧密关联，但环境保护有其自身独立的价值。环境保护毫无疑问是一项宪法价值，但宪法上的环境权只有在与健康密切关联的情况下才能得以主张。在风险社会中，应该从不受侵犯、风险预防、积极保护之请求等三个方面，对环境健康权的请求权属性、规范内涵和保护范围加以界定。

近年来，围绕环境权产生了一系列的讨论和争论。相较于传统宪法权利，环境权属于新兴权利的范畴。于宪法层面，这一争论的核心在于，环境权能否被证成为一项宪法权利？毋庸置疑，环境保护具有重要的宪法价值，而且环境保护与健康实现之间具有很强的关联性。环境保护在很大程度上会指向环境健康，环境健康权是环境权的核心内容之一。宪法文本对此也进行了规定，比如，2018年修宪后，“生态文明”被写入宪法序言当中。《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”由此可见，环境保护作为国家目标条款，对于宪法价值的实现具有重要意义，但是，环境权或者说环境健康权能否成为宪法意义上的基本权利，以及如何将其作为基本权利加以保护，宪法文本没有明文规定。这就需要对环境权的宪法属性及宪法价值进行分析。

一、围绕环境权等新兴权利所产生的争论

判断一项权利能否成为新兴权利，关键在于以下两个方面：首先，是否具有新兴性，是否是随着社会、环境的变化而新出现的权利；其次，是否具有新颖性，相较于传统权利，它在权利主体、性质等方面是否存在新变化。毫无疑问，环境健康权是随着社会发展而新产生出的权利，具有新兴性，但其否具有新颖性，则不无疑问。宪法权利与民事权利不同，民事权利主要防范来自其他私主体的侵犯，宪法权利则主要防范来自国家的侵犯或者要求国家的积极保护。比如，《民法典》规定健康权是一项民事权利，任何一个人都有请求其健康免受其他人或者其他私主体侵害的权利。但健康权能否成为宪法权利，是否有必要建立起防范国家侵害的、具有防御权属性的健康权，则存在争议。其争议之处在于：国家是否会侵害到个体的健康？对于健康的改善，是否需要通过建构宪法上的健康权，衍生出国家的积极保护义务，以实现对公民健康的保护和改善？环境权的建构面临相似的问题。在我国，学界基本共识是，应该从宪法角度对环境保护进行规范建构，但围绕环境权的性质，即该项权利能否成为一项宪法权利产生了许多争论。许多学者倾向于从社会权角度对环境权的宪法属性进行界定。

围绕环境权产生的核心争论都与其新兴性以及权利属性相关，具体而言，主要包括以下几个方面：

(一)权利主体方面的争论

1.个体权利还是集体权利？

学界在讨论环境权时，一个核心争论是其主体是个人还是集体，该项权利是个人权利还是集体权利？在环境权领域，一些学者主张环境权应当被视为个人权利，每个个体都有权享受一个健康的环境，并能够对政府和企业的环境破坏行为提出诉求。这种观点强调个体的诉讼请求权。另一种观点则认为，环境权更多是集体性的，不能仅仅通过个人权利来保护。环境问题具有跨代性和全球性，因此，环境权应当被视为群体，甚至是全人类或未来世代的权利。

2.是否是保护后代和非人类生命的权利？

围绕环境权所产生的争论还包括该项权利是否延伸至对后代和非人类生命的保护。一些学者主张，环境权不仅涉及当前世代，还应包括未来世代的权利，确保他们能够享有一个可持续发展的地球。这一主张在《联合国气候变化框架公约》和其他国际协议中有所体现，但其具体的法律适用仍存在争议。德国联邦宪法法院在判决中明确提出，在环境保护方面，国家对未来世代负有保护义务。另有一部分学者主张，自然界的其他生命形式(如动植物、生态系统)也应被视为环境权的权利主体，法律应当承认这些生命形式在生态平衡中的地位，保护它们免遭人类活动的破坏。德国《基本法》第20a条规定了对“自然之生存基础”的保护。作为“自然生存基础”的环境，究竟是人类独有的权利，还是应扩展至所有生命体之上，同样存在争论。而且对于“自然”而言，究竟何种保护才属于“自然”的，也并不确定。如果剥离人的视角，那么地球环境是否真的有保护之必要呢？还是说，地球本身就有一整套的生态修复机制，只是所谓的环境被破坏到一定程度之后，这一套生态修复机制已经不再适合人类生存而已，对于地球而言，这却是“自然的”。

在权利主体方面存在的争论，体现了环境权作为一项请求权的困难处境。如果环境权的主体是集体，甚至是后代和非人类生命的权益，则该项请求权的实现就存在诸多困难。如果一项权利无法在实践中得到实现，则该项权利能否成为一项请求权，就存在疑问。

(二)围绕权利性质所产生的争论

1.实体权利还是程序性权利

围绕环境权所产生的另一项争论是，环境权究竟是实体权利，还是更多具有程序性保障的特征。支持实体性环境权的学者认为，环境权应赋予个人和群体享有干净、安全和可持续环境的权利。这些权利包括防止污染、保护生物多样性、限制温室气体排放等具体内容。另有一些学者认为，环境权主要表现为程序性权利，赋予公众在环境决策过程中的参与权、信息知情权和司法救济权。例如，《奥胡斯公约》明确规定了公众在环境事务中的参与权，并要求政府在环境决策过程中提供透明的信息。这种观点强调通过程序性保障来实现环境正义，而不是赋予环境本身一个独立的实质性权利。

值得注意的是，在法国，环境权虽然被写入具有宪法性质的《环境法典》当中，属于一项宪法权利，但是迄今为止，法国宪法委员会进行的合宪性审查判例当中，没有一项违宪判决是依据实体性环境权作出，基本都是依据程序性环境权进行裁决。

2.主观权利还是客观法

此外，围绕环境权是应被视为主观权利(即个人可以诉诸的请求权)，还是客观法的原则，同样存在争论。主观权利和客观法的区分来自德国。前者是从主体角度而言，指个体所具有的请求权，有权请求义务主体作为或者不作为。后者则强调客观法的属性，即该项规定属于客观上的法律规定，具有客观之法益，至于能否转换为主观权利，则在所不论。主观权利与客观法的二分，具体到宪法领域，则表现为主观公权利与客观价值秩序的二分。

在宪法领域，主观公权利与客观价值秩序并不是割裂的，一项基本权利同时具有主观公权利和客观价值秩序的属性。但环境权等新兴权利则不然，主观公权利属性与客观价值秩序属性并非一体两面的关系。比如在德国，一项宪法权利意义上的环境基本权，从一开始便不是修宪者所意图建构的。环境保护在德国是一项国家目标，而非基本权利，无法化约为个体可以寻求救济的主观请求权。

(三)围绕环境权的保护范围所产生的争论

对于环境而言，最难解决的问题在于，到底应该实现到什么程度，环境才能得到更好的保护？如果环境是一项权利，那么环境权是不是要求一个“完美环境”的实现？如何界定什么是“完美环境”？此外，保护环境的最终目的是什么？是保护环境本身，还是最终是为了保护人的健康？如果是后者，则环境权就应定位于环境健康权。就其本质而言，环境权的保护范围存在相当大的不确定性，到底实现到什么程度才算是实现了环境保护的目标，并不确定。尤其在风险社会的背景下，环境所面临的风险无处不在，而后果又不可预知，这更为环境保护目标的实现带来了挑战。

(四)围绕基本权利冲突所引发的讨论

环境保护必须置于宪法内在的价值体系之中进行考量。在环境保护过程中，经常会发生基本权利冲突的情形，宪法中的各种价值也经常处于不断平衡的状态。具体而言，环境权经常与下列基本权利发生冲突。

1.环境权与发展权的冲突

环境权与发展权之间的冲突是全球范围内的常见议题。许多发展中国家在经济发展与环境保护之间面临艰难选择。一方面，发展权是发展中国家追求经济增长、消除贫困的基本权利；另一方面，过度的经济开发往往会导致环境的严重退化，侵害当地社区和未来世代的环境权。可持续发展理论成为协调这两项权利的主流学说，强调经济发展必须在环境保护的框架内进行。有学者认为，可持续发展可以为解决环境保护与经济发展之间的冲突提供一条折中路径。

2.环境权与私有财产权的冲突

许多环保法规和政策(如限制排放、限制土地使用)可能对私有财产权产生负面影响。一方面，支持环境权的学者认为，环境保护应优先于个人或企业的经济利益，特别是在涉及公共健康和自然资源保护时，更应如此。另一方面，支持财产权优先的学者认为，过度的环境法规可能侵犯企业的财产权，甚至可能导致法律上的不公平征收。例如2011年，德国政府决定逐步关闭核电站。该决定受到了能源企业的质疑，认为此举侵犯了其财产权。德国宪法法院在裁决中明确指出，国家基于《基本法》第20a条保护环境的义务，可以优先考虑环境保护和公众安全，即便此举会对私营企业造成经济上的影响。

以上是围绕环境权所产生的争论，从中可以看到在环境权能否成立、谁享有环境权、环境权应该如何保护等各个方面都存在着若干争论。要化解上述争论，首先需要对环境权的宪法定性进行分析，探讨环境保护这一宪法价值能否以及在多大程度上可以证成为宪法上的基本权利。

二、新兴权利成为宪法中基本权利的条件

一项权利要成为一项宪法权利，需具备以下条件：要么是为宪法所明确规定，比如财产权、言论自由等；要么是深深扎根于一个国家的传统和文化当中，对于一国人民而言具有重要价值，或者在社会变迁过程中被赋予重要意义，这就是所谓的未列举的基本权利。未列举的基本权利在不同国家有不同的推导方式，其范围也不尽相同，比如在美国，婚姻和隐私即属于未列举的基本权利。从比较法角度来看，无论是美国的未列举基本权利，还是德国作为兜底性的基本权利的“一般行为自由”，主要指向的都是隐私权和自我决定权。诸如婚姻、隐私、堕胎、性别自主等，均是这种自我决定权的体现。

在宪法层面，如果环境权未被明确规定为宪法权利，就需要通过解释的方式将之推导出来。在我国，宪法虽然对环境保护有明确规定，却不是以基本权利的方式规定，那么环境权能否被推导为一项基本权利呢？

新兴权利要被推导成为宪法权利，在理论层面会遇到很多困难。首先，环境权类似于社会权，其要求的更多是国家给予积极的保护，而不是如自由权一样，要求国家不予侵犯。社会权在今天能否成为一种宪法权利，存有很大的争议。比如在德国，《基本法》相较魏玛宪法的一个重大改变便是删去了魏玛宪法当中诸多社会权的规定，将《基本法》定性为自由民主的基本秩序。但这并不意味着《基本法》就不重视社会保障和社会给付。《基本法》在第20条中规定了“社会国家原则”，通过这个原则，德国建立了非常完善的社会福利和社会保障体系，并成为“福利国家”的典范。问题是，《基本法》中的“社会国家原则”与魏玛宪法的社会权有何不同？为何《基本法》时期不再将社会权作为一项基本权利来保障？原因在于，通过“社会国家原则”，社会保障和社会福利主要是交由立法者通过民主立法的方式来决定，而如果通过社会权的方式来保障，则公民可以通过宪法诉讼的方式对相关立法提起合宪性审查，从而主张自己的宪法权利。但社会保障和社会福利高度依赖一个国家的财政状况，并且涉及高度专业的财政分配，因而更加适合由民主讨论的方式来决定，而不是交给联邦宪法法院来进行合宪性判断。且社会权是高度主观性的，不同个人对生存保障的要求不同，这不可避免会导致权利主张的门槛不同，且过多的社会权诉讼，会对国家财政造成过度负担。如果一项权利在现实中总是难以实现，则该权利就形同虚设，还不如采用一种更为务实的方式加以保护。因而，社会权难以成为一项宪法权利的困难在于：社会权是一项积极权利，要求国家提供积极保护，如果赋予主体以请求权，则存在难以实现的困境，其保障程度更通过民主讨论的方式来决定。

积极要求国家保护的权利，一般具有两种不同的形式，其一是为保障自由权实现的前提而要求国家提供给付，比如对于公民受教育权的实现而言，国家积极创设教育的前提(如建立教育体系、创造教学容量)是必要条件，公民得主张国家提供足够的教学容量，并平等分享之，这是分享权的概念；其二是直接要求国家给予福利救济等方面的给付，这是社会权的主张。因而，要求国家提供给付的受益权又可以区分为两种：一种是原发性的受益权，这是直接的请求权，即直接要求国家提供给付；另一种是派生性的分享权，主张国家给付之平等。

对于这种积极要求国家给付的权利，一般很难在宪法文本没有给予明确规定的情况下，从宪法整体当中推导出来。也就是说，未列举的基本权利主要应集中于自由权和个体自我决定权领域，而很难扩展至社会权领域。比如，我国现行宪法对于要求国家积极提供给付的“物质帮助权”就加以明确规定。对于环境保护而言，要成为一项宪法权利所面临的最大问题是，环境保护需要更好地实现，但更好的标准是什么难以确定。就如生存权一样，生存条件的实现没有最好，只有更好，而且每个人对人之为人最低生存标准的要求不尽相同。环境是一种自然事实，只有与人结合才具有意义。比如，气温升高这件事情对于地球而言，就是一种客观事实，但对于人类而言，则带来了全球性的温室效应。换言之，环境的变好或者变坏，只有对人而言、对地球的生物而言才具有意义，进而，才需要法律上的规制。

如果将环境界定为一项权利，作为一项请求权，权利主体自然就有权请求义务主体作为或者不作为。如果将环境权视为宪法权利，则基本权利的主体(自然人或者法人)就可以向国家提出请求，要求国家作为或者不作为。个体向国家提出免受侵害的要求自然无可厚非，但权利主体能否就更好地实现环境向国家提出积极的请求？如果可以，则国家为其实现提供积极保护的限度和边界又在哪里？这种请求的范围是难以确定的，而且环境保护在很大程度上会与宪法层面的其他价值产生冲突，比如环境保护与经济发展之间的冲突就屡见不鲜。因而，在很多国家，对于宪法层面的环境权都持谨慎的态度。

虽然德国在环境保护条款入宪之前，曾经有过多次讨论，也有学者曾呼吁环境权入宪，但德国《基本法》在讨论“环境保护”这一条款时，最终采纳了以“国家目标”的形式写入其中，这体现出了一种折中的态度。作为国家目标的环境保护，从发生史来说，便不是个体可直接请求的环境基本权，而是客观法上的宪法原则，与主观权利意义上的基本权利不可同日而语。环境保护，在德国从一开始便不是绝对的，而只是相对的保护价值，需要置于宪法内在的价值网络当中加以平衡。“基本法第20a条是环境保护之内在于宪法的平衡，其任务是，实现生态国家目标与其他同属宪法所保护之法益之间的合乎比例的均衡”。

美国和欧洲绝大多数国家，也都持类似的态度，即将环境保护作为国家目标，而非基本权利。只有法国和葡萄牙等少数国家是例外，法国在2004年通过的《环境宪章》将环境权提升至宪法级别，明确规定每个人有权在一个有利于健康的环境中生活，并有责任保护环境。葡萄牙《宪法》第66条规定了环境权，指出每个人都有权享有健康和平衡的环境，国家有责任保护和改善环境质量。

从宪法层面来看，宪法权利并非多多益善。一项权利，尤其是新兴权利能否成为宪法权利或者基本权利，首先需要文本的规定。宪法明确规定为基本权利者，当然属于基本权利。正是文本规定的不同，使得各国关于基本权利范围的界定有所不同。其次，在文本并未规定的情况下，如果要推导出基本权利，则需要秉持更加谨慎的态度。在美国，围绕“未列举基本权利”，学界和最高法院的判决实践均产生了巨大争议。围绕“未列举基本权利”是否存在、哪些权利可以成为未列举的基本权利，各国有不同的做法，但大多会将具有“自我决定权”属性的隐私权作为未列举基本权利之重点。自我决定权涉及的是一个人在社会当中能够自我决定的、仅属于自身的、与社会无涉的相关事务，是一个人在国家和社会中享有多大程度“自由”的表现。因而，无论是美国的未列举基本权利、还是德国作为兜底性基本权利的“一般行为自由”，都主要集中在自我决定权的人格自由发展领域，而不是扩及一些权利范围和边界比较难以界定以及实现起来比较具有难度的积极权利领域。无论是社会权、环境权还是健康权，都需要国家的积极作为，需要国家提供直接的给付和帮助。但是国家给付的程度和范围，很难由个体通过权利的方式来寻求救济，而是在很大程度上依赖于国家立法。也就是说，社会福利、环境保护和健康的实现，都与国家政策和财政息息相关，且随着社会发展而政策变化极为迅速，政策调整的空间和范围都很大，它们更多是一项国家目标和国家政策，而很难通过基本权利的方式来获取救济。

就宪法权利而言，其本质上更多是一项防御权。宪法权利作为一项请求权，所请求的对象是国家，所请求的内容是要求国家不予侵犯，至于其要求国家积极提供帮助和保护的面向，虽然也可通过国家保护义务的再主观化来使其基本权利化，但毕竟存在一定的限度。环境保护虽然有防御权的面向，但更多是要求国家的积极保护，因而环境权作为一项宪法权利，存在一定的条件和限度，不是所有关于环境保护的请求都可通过权利的方式加以主张。

三、比较法视角下环境之宪法保护的现状

根据上文分析，环境保护很难被证成为一项未列举的宪法权利，但这并不意味着在环境保护的国家目标当中不存在宪法上的环境请求权。

环境作为一项宪法上的价值或者法益，包含了不同层次的宪法要求，保护范围要超出主观公权利所能涵盖的范围。毋宁说，环境保护是宪法所设定的国家目标，是一项宪法层面的价值，其中不仅包含了主观请求权的面向，还包含了国家保护义务、制度保障、组织和程序保障等方面的要求。

广义的环境权通常被理解为享有健康和良好环境的权利，包括清洁的空气、水、土壤等自然资源的保护。这种理解把环境权视为个人、社会乃至后代的基本人权。狭义的环境权更多地集中于污染防治和环境质量的维持，主要涉及防止环境恶化的权利，避免个人或公众因环境破坏而遭受直接的健康或财产损失。如前文所述，学术界围绕环境保护所产生的争论焦点之一是，环境权是否应该被视为独立的基本权利，还是作为现有权利(如生命权、健康权、财产权等)的延伸。

随着气候变化、环境污染等全球性挑战的加剧，环境权在各国宪法和国际法中的地位日益上升。环境权的讨论起源于20世纪70年代，随着《斯德哥尔摩宣言》(1972年)和《里约宣言》(1992年)的出台，国际社会逐步形成了对环境权的共识。有学者倡导将环境权纳入国际人权体系中，主张环境的健康与人类的福祉不可分割。

欧洲国家普遍对环境权有较为明确的承认和保护，许多国家的宪法以及欧盟法律框架中都规定有环境保护，并将之提升至权利保护层面。尽管《欧洲人权公约》没有明确提到“环境权”，但欧洲人权法院通过扩张解释，将环境保护与《欧洲人权公约》中的其他权利(如第2条生命权、第8条私人和家庭生活权)联系起来，为环境权的保护提供了法律基础。欧洲人权法院通过多项判例确认了环境污染对私人生活的影响可能侵犯第8条的权利。如果环境污染导致居民的生活质量严重下降，干扰他们的居住环境，法院可能认定国家未能履行保护私人生活权利的义务。在极端的环境污染或生态灾害情况下，法院还可能依据第2条(生命权)裁定国家未能履行保护人民生命安全的义务。

《欧盟基本权利宪章》于2000年颁布，成为欧盟成员国保护基本权利的重要法律文件。其中第37条特别规定了“环境保护”，即“高水平的环境保护和改善环境质量应当融入欧盟政策，并确保在可持续发展的基础上实施”。此外，欧盟还通过了一系列的环境保护法令，例如《环境责任指令》《水框架指令》和《生物多样性战略》，加强环境保护的力度。《奥胡斯公约》确立了公众对环境信息的知情权、参与权和法律救济权，极大推动了环境权的法律发展。在实践中，欧洲人权法院在Kyrtatos v.Greece(2003)这一案例中，虽然未直接将环境权认定为独立权利，但表明环境问题会影响公民生活和健康，可能侵犯《欧洲人权公约》所规定的相关权利。在Fadeyeva v.Russia(2005)案中，法院判决工厂的污染影响居民健康，构成对公约第8条(私人和家庭生活权)的侵犯。

德国将环境保护和动物保护作为国家目标。这一条款尽管没有直接赋予个人环境权，但强化了国家的环境保护责任，特别是对环境政策的制定和实施提供了宪法基础。实践中，德国宪法法院通过扩展解释一些现有的基本权利，间接保护了环境权，比如生命权和身体完整权(《基本法》第2条第2款)等。联邦宪法法院曾在判例中通过解释认为，如果环境的恶化危及生命和健康，国家有责任采取积极措施保护公民的这些权利，这里必须存在损害责任方、牺牲方和国家三方之间的三角保护关系。

美国在环境保护领域有严格的法律框架，但在宪法层面并没有明确的环境权规定。美国通过联邦法律对环境进行严格监管，例如《国家环境政策法》(NEPA)《清洁空气法》《清洁水法》等。联邦最高法院在Massachusetts v.EPA(2007)案当中，裁定温室气体属于《清洁空气法》规定的污染物，环保局(EPA)必须对其进行监管。这一案例昭示了环境保护在美国法律中的重要性。在Juliana v.United States案中，一群青少年起诉美国政府，主张政府在气候变化上不作为，侵犯了公民享有清洁环境的权利。该案虽然在程序上遇到困难，但却提出了环境权的宪法性这一问题。

从上述比较分析来看，将环境权直接提升为宪法权利的国家仅为少数，但环境保护在大多数国家属于宪法层面的法益，或者为国家目标，或者为宪法当中所蕴含的价值。在我国，对于环境保护虽然不是作为基本权利加以规定，而是更接近于国家目标，但如果将《宪法》第9条、第26条的规定与《宪法》第33条第3款的“国家尊重和保障人权”融贯起来，自然可以从《宪法》第26条的环境保护的国家目标当中透视出其中所蕴含的环境基本权利。正是环境保护与公民基本权利的高度相关性，使得国家才有积极保护和改善环境的必要性和义务。从保护现状来看，对于环境的宪法保护，大概可以分为三种情况：不可侵犯、国家消极的保护义务和国家积极的保护义务。其中第一种和第二种情况均属于不可侵犯的情形。区别在于：前者在于直接防范来自国家公权力的侵害，后者则在于通过国家保护防范来自其他私主体的侵犯。国家积极的保护义务则要求国家致力于改善公众的生活和生存环境。上述每一种情况当中，都包含着公民针对环境的请求权，因而，环境保护的国家目标在一定程度上包含了宪法上的环境权。当然，上述区分看似清晰，但却存在一定的问题，即环境保护在不受侵犯和积极改善之间不存在清晰的边界，尤其在风险社会背景下，这一问题更为复杂。这就需要将宪法层面的环境保护置于风险社会的背景下进行讨论。

四、风险社会背景下环境权和健康权的宪法实现

(一)风险社会中环境保护和健康实现的新挑战

现代社会是风险社会。风险社会的最大特征是风险的不确定性以及人为决定所带来的风险普遍存在。所谓风险，是今天之决定所带来的未来损失的可能性。在卢曼看来，无论何种决定，均蕴含着风险。为了防止损失结果的发生，就需要提前采取预防措施，这就是风险预防原则。然而，风险预防所带来的问题是，为防止未知之损害结果的发生所采取的措施，可能会阻碍经济、科技等方面的发展，且风险预防措施可能会带来更大的风险。

在风险社会当中，生态环境面临各种不可预期的风险，比如人口增长和经济发展所带来的环境保护问题等等。风险社会带来了新的挑战，并且为环境权的实现带来了新的保护范式，这一新范式最明显体现于风险预防原则当中。

风险预防原则起源于德国环境法，但它并不局限于环境领域，还适用于公共健康和技术风险的管理。该原则最早体现在德国1970年代的环境立法中，尤其是体现在《联邦排放控制法》以及《水资源法》当中。欧盟的风险预防原则源自20世纪80年代初在环境保护领域的立法，并在1992年的《马斯特里赫特条约》之后被正式纳入欧盟法框架当中。这具体体现在欧盟法的几个重要文件里，比如《欧洲联盟运作条约》(TFEU)第191条规定了环境保护的目标和原则，明确要求欧盟在制定环境政策时应遵循风险预防原则。该条款指出，当存在严重且不可逆的潜在环境损害时，即便没有充分的科学依据，也应当采取预防措施。

风险预防原则存在一定的适用条件，总结来说有以下几个方面。(1)科学不确定性。当科学研究尚未对某种风险形成确凿结论时，预防性措施应被考虑。(2)潜在风险的严重性。如果可能的风险对环境或公众健康构成重大或不可逆的损害，相关机构有权并且有义务采取预防措施。(3)合理的风险评估。尽管存在科学上的不确定性，风险评估应基于现有的科学数据，并考虑采取措施的比例性和有效性。

当预防成为一项法律上的要求时，就需要确定，何种情况下需要加以预防、需要采取哪些预防措施、预防的程度以及预防不足时的责任承担。从风险社会的视角来看，风险之所以发生，主要是由于风险发生的普遍性、未来的不确定性以及人类知识的局限性。预防主要针对的是情况复杂、后果未知、因果关系不明确等科学上无法加以确证发生原因和后果的风险情形。欧盟和德国都建立了法律层面上的预防原则，并从三方面搭建起了预防原则的规范内涵：(1)根据风险发生的可能性程度进行了类型化的区分，从而在预防程度上进行界分，这一区分主要根据“技术现状”和“知识现状”来确定风险发生的可能性，从而确立了危险、风险和剩余风险的不同规制层次。(2)根据所保护的法益重要性来进行，也就是说，当所保护的法益越是重要时，则预防所要求的损害发生的可能性程度就越小。(3)由于风险中的因果关系难以确定，因而在法律层面上对于因果关系的确定，就不需要太过严格的科学证明，而是只要有充分的“相关性”即可，并且在证明因果关系方面出现了举证责任倒置的情况。

在美国，尽管没有像欧盟那样明确称为“风险预防原则”的原则，但美国法律体系中在处理环境保护、公共健康和消费者安全等领域，也隐含着类似的预防性措施原则。美国在面对科学不确定性的潜在风险时，采取的法律和政策方法更倾向于基于具体风险评估的保护机制，而非像欧盟那样广泛和系统地运用风险预防原则。与欧盟相比较，美国的做法更加依赖于基于科学证据的风险评估(risk assessment)。美国的法律往往要求在采取行动之前，必须对风险进行严格的科学分析，特别是要证明某一行为或产品对环境或公众健康构成了实际危险。与欧盟不同，美国更少在尚未充分证明风险的情况下采取预防性措施，而是强调科学数据和成本—效益分析。尽管如此，美国的环境法、公共健康法等领域中，仍有一些类似于风险预防原则的法律规定和判例。美国的相关法案通常要求管理机构在发现潜在风险时，采取行动以保护公众或环境，尤其在面临显著危害时。比如在1976年的Ethyl Corp.v.EPA案当中就体现了风险预防原则的应用。该案涉及环保局(EPA)对汽油添加剂四乙基铅的禁令。美国环保局依据《清洁空气法》中的规定，认为该添加剂可能对公众健康产生潜在的严重风险，尽管当时关于铅对健康的具体影响尚无完全的科学共识。美国哥伦比亚特区上诉法院支持环保局的决定，裁定即便没有充分的科学证据，环保局仍有权基于潜在的健康风险采取预防性措施。法院认为，保护公众健康的需求可以优先于科学确定性，尤其当存在重大不确定性时，更应如此。此判例被认为是美国法律中较为接近风险预防原则的一个典型案例，强调在存在科学不确定性的情况下，政府仍然有责任采取预防性措施。

尽管在某些领域美国确实采取了类似风险预防原则的做法，但该原则在美国的适用面临诸多挑战。一是对科学证据的依赖。与欧盟相比，美国在决策过程中更依赖科学证据。在许多领域，只有在足够的科学研究表明存在明确的风险时，才会采取预防措施。二是对经济利益的影响。美国的政策制定通常会受到经济利益团体的影响。很多时候，预防性措施会面临强大的利益集团的反对，这在一定程度上削弱了风险预防原则的适用性。三是法律结构的局限性。美国的法律结构要求决策必须通过立法或司法途径严格审查。这使得在科学不确定的情况下，决策者更难采取类似于欧盟的广泛预防性行动。

(二)风险社会环境权的三个层次

在现代社会，环境具有典型的风险属性。如果要对宪法上的环境保护进行界定，就有必要植入风险的视角。如前文所述，宪法上的环境保护更多是国家目标条款，而非基本权利条款，但这并不意味着从环境保护的国家目标当中，推导不出宪法上的环境权。问题或许不在于，宪法上的环境权是否成立，而在于，宪法上的环境权在何种意义和何种程度上成立，以及这二者应该如何实现。

总体而言，我国宪法上的关于环境保护的规定，应该被视为国家目标条款，但国家目标条款中也包含着请求权在内。从环境保护的特性来看，宪法中的环境保护这一国家目标，包含三个层次，其中每一个层次都包含特定的请求权在内。相应地，在不同层次当中，该请求权的主体、保护范围、保护程度等均有所不同。

1.环境健康作为不受侵犯之内核：防范现实危险

在环境保护的国家目标当中，包含最低限度的不受侵犯之宪法要求，即对于环境保护而言，有其不受侵犯的核心价值，这属于环境保护的价值内核。从这个意义上来说，作为防御权的环境权是可以成立的。在这里，需要界定的是：作为防御权的环境权，其保护范围是什么？

对于环境保护而言，环境的好或者坏，只有与人关联到一起才有意义。因此，环境不受侵犯的内核应该是与人的健康和生存联系到一起才能界定清楚，环境保护的价值内核应该是环境健康。此时的环境权，不是在要求环境变得更好的意义上成立，而是在对环境的破坏足以导致人的健康遭受难以弥补的损害的意义上成立。在现实层面上，国家通过立法等方式直接侵害公众环境和健康的情况在现代社会已经很少见到。因而，宪法上环境权所请求的内容不是要求国家不要直接侵犯，而是“禁止保护之不足”，即如果国家没有制定足够严格的标准(比如污水排放标准)导致环境受损并致使人的健康受损时，就可以对此标准请求合宪性的审查。就此而言，防御权意义上的环境权是与健康权密切联系的。在这个层面上，环境健康权的请求权主体应该是个体，只有在环境损害直接导致个体健康受损的情况下才得以主张。

在防御权层面，环境权要求科学知识的确定性，即科学足以证明对环境的破坏能够直接导致公民健康受损。因而，在制定环境和健康标准时，必须要有可靠的科学评估和专家论证，在这个意义上，公众在环境健康保护方面的决策参与权、信息知情权等需要受到保障。程序意义上的环境权在这里也能够成立。

2.环境领域的风险预防之请求

在科学尚不能证明能够造成损害的风险情势下，公众可否针对不可预估的风险请求政府承担风险预防责任，这种情况相对而言较为复杂。一般而言，在风险领域，是否以及多大程度上采取风险预防措施，应该主要交给立法来确定，而非赋予公众以请求权。但我国无论是《食品安全法》还是《水污染防治法》以及新出台的《生态环境法典》(草案)均规定要以“预防为主”。从这个角度来说，在风险预防层面，针对环境保护的请求权仍有存在的余地和空间。

环境领域的风险预防请求权主要存在于以下几个方面：

(1)风险监测请求权

在环境领域，主管部门应该定期开展风险监测，以随时监测这两个领域可能会出现的风险。这就要求国家在环境健康领域，要建立起完善的风险监测机制，以预防可能会出现的不良情况。例如在《食品安全法》(第14-16条)和《水污染防治法》(第23-26条)等法律当中，都规定了风险监测机制。《生态环境法典》(草案)第22条对此也作了相应规定。如果风险监测机制缺位，或者法律规定的风险监测机制运行不畅，则公众应有权对此提出请求，要求建立完善的风险监测机制。

(2)风险评估请求权

仅有风险监测还不够，相应主管部门还应定期进行风险评估。在环境、药品、食品等领域，风险是不断动态变化的。因此，应该在风险监测的基础上，建立定期的风险评估机制。《生态环境法典》(草案)第447条详细规定了土壤污染风险评估报告制度。风险评估请求权的建立，有助于公众积极要求政府在相关领域建立完善的风险评估机制。风险评估制度是贯穿于整个《生态环境法典》(草案)始终的。

(3)风险知情请求权

公众应该对相应风险有知情权。相应领域的风险评估不仅应该定期进行，还应该定期向公众发布。即使在科学尚不确定的领域，如果存在不可预知的风险，也应该对公众发布。比如在许多环境保护领域，风险可能是未知的，是否会造成损害，会造成多大的损害，并未可知，但公众应该有知晓相应风险的权利。只有存在上述知情权，公众才能够理性地进行自主选择等等。

(4)风险预防请求权

即使在一些科学上尚不确定的风险领域，如果触及公众在环境领域的核心地带，则同样应该赋予公众请求政府或者主管机构积极采取风险预防措施的权利。比如在核能源领域，虽然目前对于核能源的风险程度存在科学上的不确定性，但国家应该尽可能地采取各种风险防范的措施，以防止灾难后果的发生。这也意味着，由于潜在的风险太过于巨大，以至于如果该风险结果发生，其后果是难以承受之重，则要求国家必须尽到周密的风险预防责任。相反，如果潜在风险的后果并非太过严重，则应该属于“剩余风险”领域，国家不必尽到严格的风险预防注意义务。因而，在这个层面，对于风险评估的科学认知以及对潜在风险严重程度的评估就至关重要，只有在相应风险存在科学上的不确定性，其所带来的风险损害处在大众可接受的程度之内，国家才可规避法律上的风险预防义务。否则，则应该根据风险损害的程度大小，来确定其所应承担的预防义务之大小。

3.对于环境的积极保护请求权

就环境和健康的积极保护而言，其目的不是在于防范危险或者风险，而是采取措施，使环境变得更好，这是一种完善机制。我国宪法第26条第1款提到了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，在环境保护这一国家目标当中，除了保护之外，还提出了积极改善的要求。但积极改善，应该取决于国家的政策，如何改善、在多大程度上改善应该主要取决于民主立法的决定，就此而言，公众在这个层面似无必要建立起请求权机制。然而，环境的特殊之处在于，损害与完善之间的界限并不清晰，甚至可能如果不加以改善，就意味着构成了损害。环境是一项代际权利，如果当代人不努力改善环境，后代人的环境可能会变得更加糟糕。虽然相关行为并未直接使环境变得更坏，但如果不采取措施积极改善，则整体环境会变得更加糟糕，比如碳排放便是例证。

正是在这个层面，似乎又有必要建立起一种公众要求国家积极采取措施以使环境变得更好的积极保护请求权。这也是从环境保护这一国家目标当中所衍生出来的国家积极保护义务。生态环境保护的积极实现，必须置于基本权利冲突和宪法价值冲突的框架中才能加以更好地理解。环境保护水平的提升需与一个国家的社会经济发展水平相适应。应该在发展经济的同时，不断提升环境保护的标准。一般而言，积极保护层面的环境请求权只有基于均衡性原则才能提出，并且只有在经济已经显著发展、而环境保护水平明显偏低的有限情势下才能适用。因为该项权利应该是一项集体性权利，而非个体可得主张的请求权。在确定积极保护请求权的“有限情势”中，比例原则有其用武之地，当立法或者行政措施明显无法达到改善环境的最低要求时，公民可以就此提出要求国家承担改善环境义务的积极请求。

结  语

宪法上将环境保护规定为国家目标条款，但这并不意味着宪法上的环境权就并不存在。宪法上的环境权之所以能够成立，最终还是因为其与人的健康息息相关，只有在保障健康的范畴中，环境权才能得以证立。宪法上的环境健康权需要从不可侵犯、风险预防、积极保护的三个层面去主张。在不可侵犯的层面，保护环境的目的即在于防止人类健康因环境破坏而受到损害。在风险预防层面，环境保护仍然与人的健康息息相关，环境保护的程度要视风险程度的高低而定，并与相应受到影响的法益相权衡，风险越大，所受法益影响越深，则国家在风险预防方面的义务就越高。在积极保护层面，环境的宪法价值在一定程度上可以独立于健康而存在。环境的改善可能与现时的健康并不具有直接关系，但对于未来世代意义重大。在此层面上，其仍可具有独立的请求权价值。

（张婉婷，首都师范大学政法学院博士后。）

Abstract：In recent years，there have been numerous academic discussions surrounding the environmental rights，and there has been ongoing debate about whether environmental rights can become a constitutional right and whether their focus is on the environment itself or on health. Although the current Constitution contains provisions on environmental protection，they do not appear in the form of fundamental rights. From a comparative law perspective，while international conventions tend to regard environmental rights as an international human right，most countries only partially recognize their claim-related attributes，often treating them more as a national objective. There is a close connection between environmental protection and the realization of health，but environmental protection has its own independent value. There is no doubt that environmental protection is a constitutional value，however，the constitutional environmental rights can only be claimed when they are closely related to health.In a risk-oriented society，the claim-related attributes，normative connotations，and scope of protection of the right to a healthy environment should be defined from three aspects：inviolability，risk prevention，and positive protection.

Keywords：Right to a Healthy Environment；Fundamental Rights；State Protection；Risk Prevention