一、引 言

老年人权益保障是法治国家建设的基本内容，人口老龄化加剧了依法保障老年人权益制度建设的迫切性和艰巨性。2024年，我国60岁及以上老年人口增至31,031万人，老龄化水平为22.0%，深度老龄社会状态进一步强化。与此同时，人口平均预期寿命达到79.0岁，接近发达国家平均水平，进入长寿时代。根据联合国2024年最新预测，我国老年人口将在2054年达峰51,255万人，老龄化水平升至42.2%，以世界第一老年人口大国的姿态加入全球老龄化水平最高的国家行列，届时的平均预期寿命将达84.0岁，老龄化和长寿化进程大局已定。

伴随老龄化和长寿化，老年期人口规模巨大、生命周期更长，老年人消费、储蓄、生活、工作等方面均面临深度转变，老年人权益保障的压力和挑战正在不断加大。知识型社会快速发展，以人工智能、大数据为核心的新一轮科技革命引领全社会向智能化迈进，老年人价值观念和行为方式亦在重塑。深入探索新时代老年人权益保障状况及其存在的问题和挑战，及时修正和补充规章制度，加强专项立法提升法规条款可操作性，协调不同法律协同发挥整体效应，对于积极应对人口老龄化，保障老年人合法权益，提高人民生活质量，构建代际和谐社会具有重要意义。

二、老年人权益保障的基本现状

国家尊重和保护老年人合法权益，充分运用法律法规与道德约束等手段加强老年人权益保障工作，这是完善中国特色社会主义法治体系和落实积极应对人口老龄化国家战略的题中之义和一贯做法。老年人合法权益是指老年人依据宪法与法律规定应该享受的各项权益，覆盖生存权、发展权、保障权、居住权、参与权、财产所有权、劳动权、婚姻自由权、继承权等公民普遍权益与受赡养扶助权、退休权等特殊权益。老年人合法权益保障是老龄政策法规体系的构成要件，保障力度持续加大是社会主义法治国家建设的内在要求。

(一)老年人权益保障工作演进

老龄政策法规体系是增进老年人权益保障工作的必要手段，是党和国家一以贯之的方针政策。新中国成立以来，完善老龄政策法规体系、增进老年人权益保障工作的演进历程分为四个阶段。

一为萌芽期(1949—1981年)。这一阶段我国正处于典型的年轻型社会，虽然尚无专门的老龄政策概念，但关涉老年人的政策文件相继颁布。例如《关于退休人员处理办法的通知》(1950年)、《劳动保险条例》(1951年)、《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》《国家工作人员公费医疗预防实施办法》(1952年)、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》(1955年)、《高级农业生产合作社示范章程》(1956年)、《关于工人、职员退休处理的暂行规定》(1957年)、《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》《关于加强老干部工作的几点意见的通知》(1978年)等，从退休人员待遇管理逐步扩展到医疗、生活保障、社会安置等多个方面，旨在保障老年人基本生活需求。与此同时，职工干部退休制度、老年社会福利制度、退休金和医疗制度陆续实施，奠定了老年人权益保障的政策基础。1954年，新中国第一部《宪法》颁布，从根本上奠定了老年人权益保障的法律基石。

二为形成期(1982—1999年)。这一阶段我国逐步进入成年型社会，老龄意识逐渐形成，老龄工作部署陆续开展。1982年，经国务院批准成立老龄问题世界大会中国委员会，同年更名为中国老龄问题全国委员会，随后各地普遍建立老龄工作机构，开始了有组织、有领导、有计划的老龄工作。1984年首次全国老龄工作会议提出“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”(简称“五个老有”)五项工作目标。1989年《政府工作报告》明确将老龄事业纳入党和政府工作日程。1994年《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000)》颁布实施，创建了系统性应对人口老龄化的工作机制。1996年《老年人权益保障法》(以下简称《老年法》)正式发布，从家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境、社会参与、法律责任等七个方面明确界定了老年人的基本权利和义务，老年人权益保障工作步入法治化、制度化轨道中。1999年成立全国和地方老龄工作委员会，承担综合协调、督促指导、组织推进全国和地方老龄事业发展的职责。

三为全面发展期(2000—2011年)。2000年，60岁及以上人口占比超过10%，进入老龄化社会，党和政府更加重视老龄问题，陆续出台一系列相应的法律法规、政策措施。如出台中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》(2000年)、国务院《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》(2001年)等重要政策文件；政府各部门陆续出台《关于加快发展养老服务业的意见》(2006年)、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(2008年)，明确构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，努力满足老年群体在日常生活照顾、精神慰藉、临终关怀、紧急救助等方面日益增长的需求。同时，探索建立农村低保制度(2003年)、新型农民养老保险制度(2009年)，开展城镇居民基本医疗保险试点工作(2007年)，颁布《社会保险法》(2010年)，从法律和政策层面保障老年人基础权益。

四为快速发展期(2012年至今)。顺应老龄社会的深化以及经济社会发展的步伐，作为老年人权益保障的核心法律，《老年法》历经2012年修订，2009年、2015年、2018年三次修正，进一步明确保障老年人合法权益，发展老龄事业，弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德，界定了老年人从国家和社会获得物质帮助、享受社会服务和社会优待、参与社会发展和共享发展成果的基础权益，禁止歧视、侮辱、虐待或遗弃老年人。同时，老龄政策法规体系建设进入快车道，2013年国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于促进健康服务业发展的若干意见》，为养老服务业发展提供了政策支持和指导；2015年以来，习近平总书记多次对老龄工作作出重要指示，中共中央、国务院相继发布《国家应对人口老龄化中长期规划》(2019年)、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《关于加强新时代老龄工作的意见》(2021年)，国务院发布《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》(2022年)，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》(2023年)。2020年，首部《民法典》表决通过，民事法律制度不断成熟和完善，老年人权益保障的法理基础进一步巩固。

(二)老年人权益保障成效显著

老龄政策法规体系逐渐完善，老龄工作贯彻落实，老年人权益保障取得显著成效，多维权益保障力度持续加大，老年民生福祉全面提高。在制度层面，基本养老金制度、基本医疗保障制度、养老服务制度、长期照护保险等社会养老保障制度改革进入发展新阶段，从养老、医疗、服务、教育、文化、就业、住房、产业等多个维度保障老年人福祉；在立法层面，积极应对人口老龄化已上升为国家战略，多项老龄政策法规相继颁布实施，为老龄事业发展提供了法律遵循，全方面推进老年人权益保障工作。

在生活保障方面，《宪法》《老年法》《民法典》等法律均对老年人物质和精神生活、财产和物权、健康和医疗服务、居住等权益作出明确规定，支撑老年人尊严生活。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出推动老龄事业和产业有效协同、高质量发展，加快健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系。《关于推进基本养老服务体系建设的意见》提出制定落实基本养老服务清单，建立精准服务主动响应机制，完善基本养老服务保障机制，提高基本养老服务供给能力，提升基本养老服务便利化可及化水平，加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系。老年人生活权益保障正在强化，养老服务保障力度明显加大。

在经济保障方面，基本养老保险全国统筹制度和多层次、多支柱养老保险体系基本成形，有效保障老年人的合法收入。第一支柱即公共养老金，基本做到应保尽保，2024年年底，全国参加基本养老保险人数10.73亿人，其中参加城镇职工基本养老保险人数5.34亿人，参加城乡居民基本养老保险人数5.38亿人。2005年以来，连续20年为全国退休人员提高养老金标准。第二支柱即企业或职业年金，补充就业者退休后的养老金收入水平，中央企业自2007年开始试行企业年金制度，截至2024年，全国建立企业年金企业15.93万户，参加职工3,241.84万人，积累基金3.64万亿元。第三支柱即建立个人养老金账户，2022年11月，个人养老金账户在36个城市试点，截至2024年11月，历经约2年，试点地区设立个人养老金账户超7,000万户，开户数增长迅速，为个人配置养老资产提供安全保障。与此同时，市场供给的养老金融产品和服务日渐丰富，为做好个人商业养老保险提供了选择机会。此外，养老补贴等兜底普惠工作不断完善，2023年年底，全国共有4,334.4万老年人享受老年人补贴，其中享受高龄津贴的老年人3,547.8万人，享受护理补贴的老年人98.5万人，享受养老服务补贴的老年人621.4万人，享受综合补贴的老年人66.7万人。最低生活保障覆盖范围扩大，困难人群救助供养政策更新，老年人最低生活标准持续提高，生活保障权益提升。政府、就业单位、个人分担共担养老金的体制机制正在形成。

在健康保障方面，健康支撑体系加快健全，老年健康服务资源供给增加。截至2024年年底，全国基本医疗保险参保人数13.26亿人，参保率稳定在95%以上；2024年享受门诊待遇总人次66.89亿人次，其中职工享受门诊待遇总人次35.29亿人次，居民享受门诊待遇总人次31.60亿人次；原承担医保脱贫攻坚任务的25个省份享受参保资助约8,622.8万人，其中医疗救助渠道资助参保7,190.9万人，其他渠道当年累计资助1,589.7万人，重叠享受两种渠道资助约157.7万人；2016年以来，长期护理保险制度试点从14个城市扩大到49个城市，截至2024年，长期护理保险制度覆盖1.8亿人，累计260余万失能参保人享受待遇，基金支出超800亿元，在一定程度上缓解了失能老人及其家庭的护理压力；异地就医跨省结算取得阶段性成效，全国普通门急诊、门诊慢特病及住院异地就医人次大幅增加，跨省异地就医直接结算范围进一步扩大。基本医疗保险制度运行总体平稳，老年健康支撑体系健全完善，健康需求得到更好满足，健康水平与健康素养指标不断提高，老有所医目标惠及人群持续增多。

在社会参与保障方面，老年人是社会的财富而非包袱，《老年法》明确规定国家和社会应当重视、珍惜老年人的知识、技能、经验和优良品德，发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活。《就业促进法》规定用人单位应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。作为老年人正式社会参与的制度安排，全国人大常委会《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》2025年起在全国统一落地，用15年的时间逐步将男职工法定退休年龄从原60周岁延迟至63周岁，女职工法定退休年龄从原50周岁、55周岁分别延迟至55周岁、58周岁。同时，社会各界积极推进文化、教育、旅游、体育志愿服务行动，推动老年人的非正式社会参与，如开展银龄教师行动计划、促进老年大学扩面升级、举办文化主题活动、老年体育比赛、文化志愿服务等，激发释放老年群体参与活力，推动老年人社会参与由“生存型”转向“发展型”，老年人在自愿和量力的情况下参与传授文化和科技知识、依法从事经营和生产活动、参加志愿服务、兴办社会公益事业等社会活动受到法律保护。

在学习权益保障方面，积极构建终身教育体系。如《教育法》倡导全民教育机会均等以及教育公平原则，鼓励全民终身学习，其中包括老年期的学习与受教育权益保障；《职业教育法》提出构建服务全民终身学习的现代职业教育体系；《老年法》明确规定老年人有继续受教育的权利，并将老年教育纳入终身教育体系。同时，因地制宜地规划地方老年教育发展，例如《安徽省老年教育条例(草案)》《山东省老年教育条例》《贵州省老年教育条例》等，界定老年教育是社会公益事业，是终身教育和老龄事业的重要组成部分。以政府主导、社会参与、面向基层、规范发展的老年教育体系不断完善，老年人终身学习的权利以及受教育权益得到切实保障。

在精神需求保障方面，老年人日渐成为社会的主流群体，伴随现代化进程，“物质文明与精神文明相协调”成为包括老年人在内的所有中国人美好生活的共同追求；同时，老龄社会与少子化、长寿化、城镇化伴行，在微观层面表现为留守、流动、分居老年人数量不断增加，老年人精神需求多元化。《宪法》《民法典》《刑法》明确规定公民对老年人的赡养、扶养、扶助义务，包括经济供养义务和精神慰藉义务，是物质层面与精神层面的综合体。《老年法》明确指出赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，包括但不限于为老年人提供必要的精神生活物质保障，如购买电视机和其他必要娱乐器具等，以及对老年人进行亲情慰藉，鼓励“常回家看看”。此外，政府通过激励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家老年人提供生活照料、精神慰藉、心理咨询、关爱暖心等服务，多措并举保障老年人精神需求，助力社会营造养老孝老敬老良好氛围，实现家庭赡养扶助、社会共担助老，老年人精神需求得到满足，物质与精神向富足水平健康发展。

三、老年人权益保障的延展空间

(一)老年人基础权益保障面临挑战

人口老龄化加剧将伴随中国式现代化建设全过程，老龄社会与知识型社会快速发展、老年人需求结构从“生存型”向“发展型”转变，扩大了老年人权益保障覆盖范围。进一步提高老龄政策法规体系建设标准、增强老年人合法权益保障工作效益水平，新时期老年人权益保障还面临诸多挑战。

在制度层面，一是养老保险制度发展不平衡，第一支柱公共养老金“一枝独大”，第二支柱中企业年金发展滞后，第三支柱个人养老金账户初创，三支柱发展不平衡且存在持续性风险；二是长期护理保险试点城市扩面，但普遍存在试点城市筹资机制稳定性差，政策地区差异性大，运营模式多样化，农村缺席等问题；三是各类社会保障制度的城乡差异大，农村保障水平低，短板现象突出，始终是积极应对人口老龄化的难点和重点；四是社会养老保障体系虽已比较全面，但因事权分属于不同部门，部门间的协调性、政策的落地尚需改进。

在立法层面，第一，老龄政策法规的客体仍局限于老年期群体，“事后补救型”政策占比较大，政策内容过于狭隘；第二，国家层级的老龄法律较少，绝大部分老龄政策是以“通知”“意见”“指导”等规范性文件形式存在，政策效力总体较低；第三，部分法律如《老年法》，对于保障老年人合法权益的条例用词宽泛，规定过于笼统，导致执法部门在操作中存在现实困难；第四，不同法律仍处于零散状态，相互衔接不够，例如《老年法》中对老年人婚姻自由、财产权、继承权、社会参与等权益进行规定，与《民法典》等法律存在交叉重叠的内容，但后者规定更为具体，操作性更强；第五，没有形成有机协调的法律群，例如《老年法》将参与社会发展辟为专章，为老年人参与社会发展创造条件，但与《劳动合同法》第44条第(二)项规定“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的，劳动合同终止”，《劳动合同法实施条例》第21条规定“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”，最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第7条规定“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理”等内容存在不协调的地方，一定程度上增加了老年人社会参与的阻力，排除了超过退休年龄老年人的劳动权，制约其老年期的发展权利；第六，老龄政策法规存在地域差异，“碎片化”明显，城乡间、不同区域间老龄政策法规发展不均衡，无法保障老年人平等享有养老资源；第七，政策视野偏重短期，经济社会快速转型给老年人权益保障相关立法带来挑战，现有老龄政策法规滞后于新时代经济、社会与文化的发展，针对老年人权益保障的专项立法仍需进一步完善。

(二)老年人综合权益保障有待完善

银发经济快速发展，老年消费者权益保障机制有待升级。在已有《消费者权益保护法》基础之上，《消费者权益保护法实施条例》全面加大消费者权益保护力度，对预付式消费、直播带货等领域作出专门规定，对金融消费者、老年消费者权益提出特殊保障。部分地方出台专项办法保障老年消费者权益，例如《江西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》规定禁止以欺骗方式诱导老年人消费、老年人持老年人优待证或者居民身份证等有效证件在本省范围内享受优待等。然而，人口老龄化催生了庞大的市场潜力，老年健康管理、医疗保健、长期照护、养老服务、文化旅游、智能科技等多元消费需求大幅增加。消费产品多元化供给、数字技术赋能银发经济、“数字鸿沟”持续扩大给老年消费者权益保障带来新的挑战，增加了银发消费的风险因素。与此同时，老年消费者权益保障机制的发展滞后于银发经济发展速度，潜藏消费者权益保障风险。《北京市2023年老年人权益保护形势分析报告》显示，消费欺诈是老年人遇到最为频繁的侵权类型，在遭遇消费欺诈的老年人中，电商平台购物占比近4成，68%的老年人面对权益侵害未通过法律途径维护自身权益。更新老龄政策法规体系，设置老年人消费者权益保护专项立法，加大老年消费者权益保护力度，关涉人身财产安全、老年生活与社会稳定。

适老化改造加速推进，群体、区域发展均衡性有待提升。为满足老年人居家生活照料、起居行走、康复护理等需求，改善居家生活照护条件，提升居家养老服务品质，《老年法》、国务院办公厅印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》(2024年)部署了适老化改造高标准领航行动、研发设计和具体行动计划；中国残疾人联合会等13部门联合印发的《无障碍环境建设“十三五”实施方案》(2016年)、工业和信息化部、中国残联印发的《关于推进信息无障碍的指导意见》(2020年)、工业和信息化部印发的《互联网应用适老化及无障碍改造专项行动方案》等政策对全面提升老年人、残疾人、偏远地区居民、文化差异人群等信息无障碍重点受益群体生活质量，推进无障碍设施规范化、系统化建设做出重要部署。但是，高龄、失能、半失能、独居、“悬空”老人等特殊困难老年人群规模扩大增加了适老化改造的难度，农村和偏远地区适老化改造水平较低、居家社区养老和优质普惠服务供给不足、专业人才特别是护理人员短缺、科技创新和产品支撑有待加强、事业产业协同发展等亟待进一步提高适老化改造力度。现有法律条文缺乏适老化行动的规定，老年人平等享有宜居资源的权益难以落实。提升老年人民生福祉，让老年人共享发展成果、安享幸福晚年，需要关注适老化产品供给，保障老年人平等享有适老化产品。

数字技术深度发展，老年信息安全保障难度增大。为维护公民信息安全，《个人信息保护法》已将个人信息保护纳入检察公益诉讼法定领域；国务院办公厅印发的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》(2020年)强调要解决老年人在运用智能技术方面遇到的困难，让老年人更好地适应并融入智慧社会；工业和信息化部办公厅印发的《关于进一步抓好互联网应用适老化及无障碍改造专项行动实施工作的通知》(2021年)要求加快推进互联网应用适老化及无障碍改造专项行动，助力老年人、残疾人等重点受益群体平等便捷地获取、使用互联网应用信息；《互联网应用适老化及无障碍改造专项行动方案》对适老化服务网页与网站中的诱导行为进行规范，建立移动应用程序进行个人信息处理时的遵循，减小老年人面临的信息安全风险。然而，数字技术发展实现对组织和个人“赋权”，老年人受到经济条件与学习能力约束，在信息获取和技术应用方面处于不利地位，是数字时代的弱势群体。同时，老年人信息安全防范意识薄弱，身份信息被盗用和电信诈骗侵害案件时有发生，2024年，检察机关对涉养老诈骗犯罪批准逮捕200余件310余人，起诉630余件1,700余人。新时代基于物联网、大数据、人工智能等先进技术的智慧服务增大老年人信息安全风险，老年人作为数字普惠金融服务的重点对象，养老储蓄、数字资产、数字遗产等新型资产配置，数字资产、数字遗产的可继承性以及归属问题界定模糊等进一步增大权益保障的服务困境，对老年人的生存权、发展权、健康权等多项权利造成消极影响。保障数字时代老年人各项权益，加强老年人数字应对力，提高信息安全意识和防范能力，需要社会多方共同努力。

就业歧视长期存在，老年社会参与和发展权益有待提高。低龄老年人口规模巨大、整体能力较高、社会参与意愿较强，成为潜在劳动力资源，而就业年龄歧视是老年人社会参与的主要障碍。为保障劳动力社会参与权益，刺激劳动力社会参与活力，《劳动法》《就业促进法》明确规定劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。然而，这些消除就业年龄歧视、促进老年人社会参与的立法仍较为笼统，法律效力层级较低、缺乏国家层次立法、法律规定过于原则化、可操作性较低；老年人工资待遇、用工环境、合同保护等相关环节缺乏专项法律保护。反年龄歧视的法律实践对于消除歧视、促进平等、推动老年人力资源和人力资本开发、促进代际和谐以及应对人口老龄化具有重要作用，需要进行细化与调整并及时更新，切实保障老年人社会参与权与发展权。

老年人生命权、自由权、尊严权保障力度有待提升。自然人享有生命权，自然人的生命安全和生命尊严受法律保护。《宪法》规定“国家尊重和保障人权”，保障老年人物质帮助权，禁止虐待老人；《老年法》鼓励医疗卫生机构为老年人提供保健、护理、临终关怀等服务；《民法典》从基本法层面确立意定监护制度；《深圳经济特区医疗条例》修订稿首次将生前预嘱写入地方立法，给予疾病终末期病人不积极进行最终抢救而自然死亡的选择权；《关于开展第三批安宁疗护试点工作的通知》从实践层面推广安宁疗护，为疾病终末期患者在临终前通过控制痛苦和不适症状，提供身体、心理、精神等方面的照护和人文关怀，帮助患者舒适、安详、有尊严地离世。意定监护、生前预嘱、安宁疗护等制度是确保老年人的生命权、自由权、尊严权的要件。然而，意定监护制度存在监护关系的适用主体范围不合理、监护人的监护职责不清晰、监护人的权益保障机制不完善、监护监督机制相对滞后、监护专业力量满足不了现实需求等问题；生前预嘱与安宁疗护尚未制定国家层面立法，地方法规只是散见于个别地区。此外，安乐死作为社会发展到一定程度的产物，目前尚未合法化。

四、老年人权益保障的域外经验和启示

人口老龄化是全球大趋势，正在改变世界各地经济和社会发展格局。根据美国人口咨询局数据，2024年全球步入老龄化社会(65岁及以上人口占比>7%)的国家和地区达到124个，其中，日本、德国、法国、英国等发达国家老龄化水平均高于中国。与中国相比，这些国家的老龄化起步早、程度高、老龄政策法规体系相对完善，其经验是健全中国老年人权益保障工作可借鉴的“他山之石”。

日本是亚洲最“老”国家，建立了完整的老年人权益保障法律体系与全面的老年人福利体系。1959年颁布的《国民年金法》为老年人提供基本经济保障，奠定老年人的福利基础；《老人福利法》(1963年)进一步明确老年人在社会福利中的权利和待遇；1963—1971年，相继颁布《改正职业安定法》(1963年)、《雇佣对策法》(1966年)和《中高年龄者雇用促进特别措施法》(1971年，1986年更名为《有关高龄者的雇佣安定法》)，针对中高龄老年人的求职活动提供补助，保障老年人社会参与权益；1982年制定的《老人保健法》，成为老年人依法获得医疗保健服务的依据；1993年制定的《福祉用具研究开发及普及促进法》，推动老年人辅助器具的研发和应用；1995年出台的《高龄社会对策基本法》，从国家层面系统性地应对老龄社会的挑战。2000年实施的《护理保险法》为老年人提供长期护理保险，有效保护失能半失能老人获得必要的护理服务；2001年颁布的《社会福祉法》和《高龄者居住法》，特别关注老年人居住环境和生活质量，进一步完善社会福利体系；2003年颁布的《健康增进法》则强调老年人健康促进的重要性，鼓励老年人积极参与健康管理；2006年颁布的《无障碍法》进一步改善老年人和其他弱势群体的生活环境，确保他们在公共场所的便利和安全。近年来，相关法律还在陆续修订更新，形成涵盖经济保障、医疗保健、护理服务、宜居环境和无障碍设施等多方面的老年人福利体系，依法保障老年人生活品质、身心健康、社会参与、就业促进等多项权益。

德国在上世纪30年代步入老龄化社会，2008年进入超级老龄社会，德国政府从国际公约到国内立法、从基本法到部门法，建立了多层次、多方位的老年人权益保障法律体系，是世界上最早建立老龄政策法规体系的国家之一。首先，德国政府早在1889年就颁布了世界上第一部养老保险法，即《残障与老年保险法》，确立公共养老金制度框架，构建由法定养老保险、企业补充养老保险和个人自愿养老保险等多种形式组成的多层次养老保障体系，建成养老保险与失业保险、工伤保险等共同组成的社会保险系统，实现养老保险的多级监督、强制参与、全面覆盖，为老年人和残障人士提供基本社会保障。其次，相继制定《农民老年救济法》(1957年)将农民群体纳入保障体系，扩大社会保障覆盖范围，《就业促进法》(1969年)为老年人就业、培训等提供支持，《解雇保护法》(1969年)保障老年人在解雇过程中不受年龄歧视，《护理保险法》(1994年)为需要护理的老年人提供经济和服务支持，《一般平等待遇法》(2006年)消除对老年人群体的歧视，确保他们在就业、教育和社会参与中的平等权利，《促进健康和预防法案》(2015年)强调老年人健康促进和疾病预防的重要性，鼓励老年人积极参与健康管理。同时，德国制定了全球第一个《长期护理保险法》，减轻社会救助系统的财务压力，以全社会的互助共济减轻个人和家庭负担，有效保障失能半失能群体的护理服务权益。再则，为鼓励老年人全面参与社会生活，建立包括成年人照管制度等在内的民事保护制度，较早实施适老化改造行动，积极发放补助与适老住宅改造补贴、提供护理培训课程，确保老年人尊严生活。

法国是全球第一个进入老龄化社会的国家。1910年建立关于工人与农民退休金给付的法律，为老年工人和农民提供基本经济保障；1930年制定《社会保障法》、1945年颁布基本社会保险法案，标志着法国现代社会保险制度正式确立，涵盖养老金、医疗保险等内容，为老年人提供全面的经济和医疗保障；1975年通过《家庭和社会行动法》，改善老年人的社会服务和医疗护理条件；2000年制定《社会团结与城市更新法》，改善老年人的居住条件，通过无障碍环境建设和住房适老化改造，提升老年人生活质量；2004年颁布《健康保险法》，改革医疗保险体系，确保老年人获得高质量的医疗服务；2008年通过《歧视禁止法》，禁止基于年龄的歧视，保护老年人在就业和社会参与中的平等权利；2010年实施退休制度改革法案，确保养老金的可持续性和保障老年人经济权益。近年来，法国推动养老服务业优先发展，制定《安度晚年(2007-2009)》《高龄互助(2007-2012)》等全国养老规划，鼓励养老服务业健康发展，确保居家养老和社区养老的连续性；国家设立“老年生活自理个人津贴(APA)”“老年人团结津贴(ASPA)”，帮助老年人维持居家生活或入住养老院所需的部分开支，确保老年人享有最低收入水平等福利，为老年人生活质量提供基础保障；同时，法国与葡萄牙、越南、澳大利亚、西班牙、马来西亚等国家签署双边税收协议，规定退休老年人到国外养老时的税务问题，为老年人跨国养老提供权益保障。

英国1929年进入老龄化社会，即将进入超级老龄社会。英国政府从老年人营养计划、健康服务、长期护理、家庭照顾、就业支持等方面完善为老服务政策：1834年出台《济贫法修正案》，旨在改进原有济贫制度，对老年人生活条件和社会地位产生深远影响；1908年颁布《养老金法案》，系统性地保障老年人经济权益；1911年《国民保险法》扩展社会保障范围，为工人提供包括养老金在内的多项福利；1925年出台《寡妇孤儿及养老年金法》，为特殊困难老年人提供额外保障；1930年《新济贫法》改革了济贫制度，减少对老年人的社会歧视，并改善其生活条件；1945年《家庭补助法》为有子女的家庭提供经济支持，间接减轻了老年人的家庭负担；1946年《国民卫生保健服务法》建立全民免费医疗体系；1948年《国民救助法》废除济贫法，建立现代社会保障体系，为老年人和其他弱势群体提供经济援助和社会服务。进入20世纪后期，英国更加注重老年人社会照料和健康服务，1989年《社区照料白皮书》提出社区照料的概念，强调为老年人提供家庭和社区支持，减少对机构照料的依赖；1990年《国民健康服务和社会照料法》明确社区照料的法律框架，确保老年人能够获得高质量护理服务；1996年《雇佣权利法》限制雇主对于高龄劳动者的歧视性解雇。2000年《就业指令》禁止基于年龄的就业歧视，保护老年人在劳动力市场中的平等权利；2001年正式推出全国老年人服务框架，为老年人健康和社会服务设定标准，确保老年人享有综合性公共卫生服务；2006年《雇佣平等(年龄)规则》禁止在就业中基于年龄的歧视行为，保护老年人在劳动力市场中的平等权利；2010年《平等法案》进一步消除基于年龄的歧视，保障老年人在就业和社会生活中的平等权利。近年来，英国不断更新和完善老龄政策法规体系，老年教育政策、延迟退休政策贯彻落实，长期照护服务体系逐渐完善，以保障老年人养老需求、健康服务、精神慰藉、社会参与等诸多权益。

通过国际比较可以看出，发达国家老龄政策法规体系构建起源很早，为我国健全老年人权益保障工作提供了借鉴和启示。首先，应遵循老龄政策法律化原则、适应性原则、整体性原则，在立法模式上制定以养老保障基本法为基础，老年人专项立法为核心，其他涉老法规和制度规范为补充的多层次法律机制；其次，在老年人权益保障相关法律实施过程中，应实现政府主导、多部门合作、全民参与的体制机制，把老年人权益保障落到实处，老年人维权有法可依；再次，老龄政策法规体系构建过程中应充分考虑老年人养老服务、医疗护理、精神慰藉、社会参与等各方面需求，协调社会多方发力，巩固老年人基础权益保障成果；最后，结合时代发展新趋势，推进银发经济市场开发与适老化改造进程，关注老年人衍生需求，修正完善相关制度安排，扩大老年人权益保障范围，满足老年人权益保障新需求，实现老年人尊严生活、幸福生活。

五、进一步完善老年人权益保障的路径

保障老年人合法权益是积极应对人口老龄化、提升老年民生福祉的系统工程。现有国际可借鉴的经验在先，而中国具有后发优势，应汲取国际经验，考虑老年人的消费者、生产者等多重身份，配套老年人权益保障专项立法，衔接法律群发挥整体效应，完善适应中国式现代化需要的老龄政策法规体系。

(一)制度层面

1.加快完善覆盖全民的社会保障体系

结合时代发展新要求，对社会保障制度进一步提标扩面、优化结构，加快完善覆盖全民的社会保障体系。一方面，完善养老保障体系，推动养老金协调发展体制机制。规范发展三支柱养老保险，加快实现基本养老保险全国统筹，保障基本养老保险养老金可持续发展，健全基本养老保险筹资和待遇调整机制，多措并举提高养老基金收入水平；实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，激励中小企业为职工设立企业年金，提高企业年金的覆盖率，增强职工在养老保障方面的自我积累能力；通过出台税收优惠、激励机制等政策措施，激励个人参与商业养老保险，建立个人养老金账户。同时，加快补齐农村养老保障体系的短板，把农村社会救助纳入乡村振兴战略统筹谋划，建立“一老一小”权益保护机制与多部门联合信息共享机制；提升农民工、灵活就业人员、新业态就业人员养老保障水平，健全退役军人、残疾人、孤儿等特殊群体养老保障制度。另一方面，完善医疗保障体系，协同推进医疗、医保、医药“三医联动”改革，整合城乡居民基本医疗保险制度，全面实施城乡居民大病保险，积极发展商业医疗保险，健全基本医疗保险筹资和待遇调整机制；扩大长期护理保险试点范围，建立正式的、全国统一的长期护理保险制度，推动长期护理保险服务可持续发展，减轻老年人医疗负担；深化医保支付方式改革，完善医药服务价格形成机制，提高医保基金使用效能，不断推动病有所医取得新进展。

2.协同老年人综合权益保障机制

构建多层次、全链条的老年人权益保障机制，形成多元主体协同共治格局。其一，完善制度监管与风险防控体系，筑牢银发消费安全底线。督促社会服务机构落实主体责任，主动防范消除消费过程中的风险隐患；完善养老服务领域预付费管理制度与资金监管机制，推行第三方存管与动态风险预警，严厉打击非法集资与欺诈销售；规范养老金融产品创新，要求金融机构履行适老性信息披露义务，完善纠纷调解与法律援助渠道。其二，全方位整合资源力量，继续优化适老化改造路径，保障老年人平等享有适老化资源。统筹政府、市场与社会资源，推进适老化改造的标准化与普惠化，重点加快居家环境无障碍改造、老旧小区电梯增配及安全升级、老年友好型公共设施建设，系统性解决高龄、失能等特殊群体生活痛点；丰富文娱等新型养老产品供给，鼓励研发文化旅游养老、在线教育养老等新型养老产品，引导科技企业研发低操作门槛智能终端，合理规划城乡养老服务设施网络布局。其三，深化技术赋能与数字包容机制，弥合“数字鸿沟”下的权益落差。推动人工智能、物联网等技术在健康监测、紧急救援、远程诊疗等场景的规范化应用；持续推进互联网应用“适老化”改造行动，推进政务、医疗等高频服务的适老化界面改造，开展“智慧助老”培训工程，保留传统服务渠道作为兜底保障，推进智能化服务适应老年人需求。其四，重构老年社会参与机制，鼓励老年人继续发挥作用，保障老年人社会参与和发展权益。倡导积极老龄观，推广“银龄行动”志愿者计划，建立老年人才智库参与社区治理与政策咨询，支持基层老年协会开展互助服务；将退休教师、医生等专业群体纳入技术帮扶体系，引导老年人根据自身情况，积极参与家庭、社区和社会发展。其五，完善制度保障激活终末期老年人的意定监护、生前预嘱、安宁疗护等需求动能，健全生命教育体系促进认知范式转型，加大老年生命权、自由权、尊严权保障力度。

(二)立法层面

1.巩固现有老龄政策法规，保障老年人基础权益

一方面，贯彻落实《老年法》《民法典》《社会保障法》等法律中的涉老条文，及时根据国家和社会发展现状，制定老年人生活保障、健康保障、社会参与、终身学习、精神慰藉等方面的专项立法，以立法来赋权明责，并提供清晰稳定的预期，织密老年人权益保障安全网。构建以法律为统领，行政法规、部门规章、规范性文件为主体，相关标准为支撑的老龄政策法规体系，实现老年人权益保障有法可依、有法必依。发挥老年人权益保障法规在保护当事人权益、维护市场秩序、规范合同管理、调解处理服务纠纷等方面的重要作用。另一方面，协调各领域法律，形成老年人合法权益保障的整体效应。根据人口老龄化发展形势，制定实施专项规划，加强与相关规划衔接，调整《老年法》与《劳动合同法》《劳动合同法实施条例》《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》等法律条文不协调的规定，推动各领域法律同频共振，引领全行业规范健康发展，推进老年人权益保障标准化建设，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。另外，建立适老型诉讼服务机制，引导老年人依法维权，倡导律师事务所、公证机构、基层法律服务机构为老年人减免法律服务费用，为行动不便的老年人提供上门服务，做好特殊困难老年人的法律服务、法律援助和司法救助，切实保障老年人权益。

2.与时俱进更新法律条文，保障老年人综合权益

其一，更新消费者权益保障相关立法，保护银发消费权益。加大养老诈骗重点防范和整治工作力度，开展识骗防骗宣传活动，严厉查处老年人产品和服务消费领域的侵权行为，特别是向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为，对涉嫌犯罪的依法打击。其二，强化组织协调，制定适老化改造的法律规定。将适老化作为新时代发展的核心要求，制定适老化改造的法律规定，强化不同群体、地域之间资源协调，推动优质资源向基层和农村倾斜，提升农村地区及偏远贫困地区适老化改造水平，缓解适老化发展迟滞问题给农村及偏远地区老年人权益保障带来的挑战，保障老年人共享社会发展成果，平等享有适老化资源的权益。其三，更新电信网络信息用户相关立法，维护老年人网络信息安全。严厉打击电信网络诈骗等违法犯罪行为，鼓励全民参与保障老年人信息安全，应对“数字鸿沟”难题。其四，立法明确禁止就业年龄歧视，保障老年人社会参与和发展权益。继续出台渐进式延迟法定退休年龄的实施细则，尤其是弹性、自愿、分类、统筹的具体规定，稳妥有序地落实延迟退休，打破年龄桎梏，配套相关救济机制，规定精神损害赔偿等，以更好地保障老年人的就业权益。其五，尊重终末期老年人选择，保障老年人生命权、自由权、尊严权。细化意定监护制度中的各项规定，明确监护人、被监护人的权利义务，增加监护监督机制保障意定监护的正常实施；通过立法和政策将生前预嘱、安宁疗护纳入国家医疗卫生体系，确保其作为基本医疗卫生服务的一部分，保障老年人在生命末期的尊严和舒适；与时俱进地评价老年人的安乐死(尊严死)问题，即便当下立法的条件不具备，也要超前研究和储备政策，创造条件，尊重人生终末期老年人的尊严和生命权利，这是完善生命保护法律体系的应有之义。

（原新，南开大学经济学院人口与发展研究所教授；徐婧，南开大学经济学院博士研究生，研究方向：人口经济学。）

【本文系国家社会科学基金青年项目“基于人口高质量发展的多维人口红利转变研究”(项目批准号：24CRK001)阶段成果。】

Abstract：The protection of the rights and interests of the elderly is increasingly becoming a core element in advancing Chinese modernization，actively responding to population aging，and ensuring the living security and rights protection of the elderly. The existing policy and legal system for the elderly is continuously being perfected，with related laws，regulations，rules，and policy measures constantly improving. The standards and regulatory systems for the construction，operation，and development of the elderly care service system are becoming more robust，and the coverage of the protection of the rights and interests of the elderly is expanding rapidly.However，with the high-quality development of the economy and society，the deep transformation of social structure，form，culture，and institutions brings new challenges to the construction of the policy and legal system for the elderly. In the new era，the comprehensive rights and interests of the elderly，such as consumer rights，equal access to age-friendly products，information security protection，and social participation and development rights，all need to be enhanced. Starting from the national strategy of actively responding to population aging，it is urgent to focus on the extended space of the protection of the rights and interests of the elderly in the new era，coordinate the development plans and institutional arrangements for the elderly cause，and construct and improve the policy and legal system for the elderly that is adapted to Chinese modernization.

Keywords：Population Aging；Protection of the Rights and Interests of the Elderly；Policy and Legal System for the Elderly

(责任编辑 叶传星)