摘要：社会救助是一种选择性的福利制度，行政机关在提供给付前需要对当事人进行资格审查，以最终形成一项客观且实质正确的决定。作为社会救助调查对象的当事人，有义务接受、配合行政机关的调查，如实提供自身所掌握的事实信息。课予社会救助当事人协力义务，从行政机关的视角来看，可以提高行政效率，降低行政成本；从当事人的视角来看，可以更好地保障其宪法上的生存权。然而，检视我国当前的社会救助法律规范，当事人协力义务存在立法密度低、范围界限模糊、法律后果不明确等问题，使得行政机关倾向于从自身角度出发关注协力义务的工具性功能，即重视提高行政效率的面向，而忽视协力义务对当事人的生存权保障。为更好地兼顾公共利益与当事人的私益，我国社会救助立法应当特别考虑个人与行政机关间地位不平等的事实，以更清晰的方式形塑当事人履行协力义务的具体规则：在遵循法律保留的基础上增加立法目的；明确协力义务的界限范围；完善不履行协力义务的法律后果；运用数字技术减轻当事人的协力义务负担。

关键词：协力义务；社会救助；行政调查；生存权；隐私权

来源：《华中科技大学学报(社会科学版)》2025年第2期

一、社会救助当事人协力义务的法理证成

虽然社会救助本质上属于国家对贫困者的法定之债，但为防止福利依赖以及将有限的财政资源有效转移至最需要救助的贫困者手中，社会救助往往被设计为一种选择性的福利制度，行政机关在提供给付前需要对当事人进行资格审查，以最终形成一项客观且实质正确的决定。为更有效地识别社会救助给付对象，将有限的救助资源提供到最需要的困难群众手中，2021年6月11日中华人民共和国民政部出台了《最低生活保障审核确认办法》（以下简称《审核办法》）。《审核办法》第9条明确规定了社会救助调查程序中当事人应当履行的协力义务，即“申请最低生活保障，共同生活的家庭成员应当履行以下义务：按规定提交相关申请材料；承诺所提供的信息真实、完整；履行授权核对其家庭经济状况的相关手续；积极配合开展家庭经济状况调查”。早在2020年9月7日，民政部、财政部发布《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案意见稿》），在第4章“社会救助程序”中就规定了社会救助当事人报告家庭状况和配合调查等协力义务。从这些规定来看，社会救助调查程序中当事人的协力义务主要包括两种类型，即如实提供材料信息的义务和配合家计调查的义务。然而，社会救助当事人履行协力义务的法理依据为何？我国当前社会救助当事人所承担的协力义务是否过重或不合理？行政机关的行政调查职权和社会救助当事人履行协力义务之间的关系是怎样的，如何避免行政机关不当课予当事人协力义务？社会救助当事人违反协力义务的后果是什么？是否意味着行政机关不用再行使行政调查之职权，进而自行认定或者甚至否定并剔除社会救助当事人的主张，不予提供对当事人而言可能是迫切需求的生存保障？作为一部权利型法律，社会救助法对贫困者的特别保护，使得我国关于社会救助的研究主要集中在社会救助当事人权利和相应的国家责任方面，有关社会救助当事人相关义务的研究却式微而模糊。因此，对于上述基本问题，目前我国学界尚未进行系统的研究，社会救助当事人协力义务的规范构造亟须可靠的理论指引。此外，2023年9月8日，第十四届全国人大常委会立法规划显示，《社会救助法》作为第一类项目，已进入提请审议的阶段。在这样的背景下，本文尝试对社会救助当事人履行协力义务的法理依据、界限范围以及法律后果等规则进行系统的研究，以期对我国社会救助法的理论研究和制度完善有所裨益。

尽管行政机关拥有强大的国家权力资源，有着无与伦比的组织优势和有力的调查力量，应当依职权亲力亲为地调查社会救助事实，但这并不意味着行政机关负有独自提供全部相关事实证据的义务。由于有关家庭成员、经济收入和资产状况等重要信息多处于社会救助当事人的支配范围，行政机关全面掌握的难度较大，因此考量国家之经济、财政状况及平等原则，实有必要课予社会救助当事人履行一定的协力义务，以将有限的救助资源做最有效的利用。

（一）工具性目的：降低行政成本，提高行政效率

从行政机关的视角看，作为社会救助调查程序的重要一环，要求当事人履行协力义务的第一层法理依据（近程目的或工具性目的）在于帮助行政机关低成本、高效率地掌握各种事实信息。虽然阐明事实的工作主要应当由行政机关负责，但如果没有当事人的协力，将难以有效达成社会救助调查审核工作。课予当事人协力义务，无疑为行政机关创设了另一条道路，以厘清与社会救助行政决定有重大关联的事实。虽然我国已经消除绝对贫困，进入了全面小康社会，但低收入人口数量还相当庞大。在众多的社会救助案件中，由于每个申请者的救助需求各不相同，使得救助给付的方式和额度计算较为复杂；加之，社会救助调查程序的流程较为繁琐，对行政人员的专业性要求较高，在人手不足、专业性不够的情况下，行政人员在当事人审查程序中耗费太多时间，因此必然需要依赖当事人自己履行一定的义务来协助查明相关的事实信息。不仅如此，能否获得社会救助给付的事实信息，大多来源于贫困者自身得以支配的领域，社会救助当事人知之最详，外界不易获得。如果全部由行政机关依职权为之调查核实，将倍增行政成本，并拖慢调查效率。通过课予社会救助当事人协力义务，有助于推动社会救助调查程序从单方面的行政机关依职权调查证据原则走向给付提供者与给付受领者双方共同协力的合作原则，社会救助当事人因此负有“领域为导向的共同责任”或称为“领域责任性”的协力。在这一共同责任中，行政机关与当事人密切互动，当事人并非消极而是积极地影响程序之进行，二者通过无遗漏的事实调查与说明，以便最终形成客观且实质正确的决定。

（二）价值性目的：保障社会救助当事人的生存权

从社会救助当事人的角度来看，社会救助当事人履行协力义务的第二层法理依据（终极目的或价值性目的），在于厘清各种事实后，公平公正地兜底保障所有难以自立维生的贫困者的生存权，从而有效防止社会救助制度本身各项目（避免福利依赖、节约财政资源以及保障生存权）之间的失衡与落空。将社会救助当事人履行协力义务的必要性限制于提高行政效率的观点不仅是片面的，而且也会被视为以行政机关为中心的恩惠性救助，容易导致救助对象的工具化。在这个意义上，行政机关更愿意通过立法课予当事人协力义务，以强化对贫困者的社会控制，同时提升自己在社会救助中的治理能力。然而，这会导致对社会救助当事人权利保障的忽视。实际上，协力义务的履行本质上也有助于当事人对自身基本权利的保障。社会救助当事人履行协力义务，既是在履行其义务，也是在行使其权利。课予当事人协力义务的重要原因之一，在于社会连带要求共同体对贫困者个人负有义务，相对地，贫困者个人对共同体亦是如此，并且这种相互义务也有助于认定贫困者个人请求权的成立。因此，有必要跳出以行政机关为中心的视角，从权利和义务的结合上来理解社会救助当事人履行协力义务的性质：协力义务不但是当事人的义务，也是当事人程序上得以主张的权利。由于财政资源有限，需要对申请者进行资格筛查，申请者只有在如实向地方行政机关提供家庭人口、收入和资产状况后才能获得社会救助给付，在这个意义上，履行协力义务是当事人获得救助的重要前提。

需要说明的是，协力义务的履行可以加强对当事人基本权利的保护，此点虽并无争议，但并非唯一，甚至可能也并非最重要的目的。在理解协力义务设置的终极目的上，并不是仅有私人基本权利保障这一私益视角，相反私益与公益密切交织，甚至相互一致，二者通常并无轩轾。正是在这个意义上，当事人履行协力义务的最终目的，应当联结公共利益与私人利益才能完全理解，但这并非表示权利保障的削减，而是一种理想角色的结合，一方为行政机关及公共利益，另一方为贫困者与私益，基于一项共同的目标——决定的实质正确——而结合在一起。

二、我国社会救助当事人协力义务的问题检视

基于行政效率与当事人生存权保障之考量，有必要在社会救助法上课予社会救助当事人协力义务，以将有限的救助资源做最有效的利用，但这通常容易出现因地方政府广泛要求当事人承担协力义务以实现公共利益，从而导致与基本权保障相冲突的现象频发。表面上看，社会救助当事人协力义务的概念可能非常简单：为了弄清是否真的值得救助，当事人应当协助、配合行政机关的调查，且由于这样可以提高调查效率同时将有限的财政花在最需要的人身上，从而有助于降低支出成本。但事实并非如此，通过深入考察，可以发现，我国社会救助当事人协力义务存在以下三个方面的不足。

（一）立法密度：明显的政策化与法律保留原则之违背

目前，我国《社会救助法》尚未出台，社会救助当事人协力义务立法密度总体较低。一方面，社会救助当事人协力义务的相关规则主要规定在层级较低的行政法规和地方性法规政策中，呈现明显的政策化特征；另一个方面，法律规范缺乏对协力义务的范围和法律后果等核心内容的规定，存在与法律保留原则相违背的情形，社会救助自由裁量权缺少法律的约束。

第一，当事人协力义务存在明显的政策化特征。社会救助并非格式化、类型化的，而是应具体依照社会救助的受领人的个别状况去判断。虽然社会救助关乎贫困群众最低生存需求之保障，但只有贴近社会救助当事人所在地的基层行政机关才能更适切地了解其家庭生活与财产状况，进而在最小行政成本下提供更具体化、个别化的救助给付。因此，与其他行政领域相比，社会救助的特殊性在于救助给付具有即时性和因地制宜的必要性。社会救助这种强烈的在地性特征，使得当事人所履行的协力义务之具体内容大多需要由地方性政策来予以规定，从而导致地方行政机关在这一过程中享有较大的自由裁量权。尽管2014年国务院出台的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对当事人协力义务有一定的规定，但这些规定多使用不确定性法律概念，将家庭成员范围、家庭收入和资产标准等诸多细节性、技术性事项均授权给地方政府，由地方政府依据本地社会经济实际情况制定具体的政策来予以实施，在此所衍生的重要问题是，目前我国社会救助的财政较大一部分来自地方政府，如果地方政府必须提供必要的财政资源以满足贫困者迫切的生存需求，那么其在社会救助资格认定过程中往往会偏向采取加重当事人协力义务的措施，以尽量减少有限的财政支出。加之，面对错保高压问责与专项治理，为避免事后被惩罚追责，行政人员往往会采取“防堵不值得救助者获得救助”的基本立场，积极主动压缩自由裁量空间，实行“自保式”审批，从而导致我国各地普遍出现漏保、低保规模持续缩减的现象。

第二，当事人协力义务受法律保留原则支配度低。由政府主导的社会救助，更接近于一种内部化的行政管理，使得社会救助的相关规则即使有法律依据，也多止于目标或任务指示。加之，社会救助是国家对贫困者提供的生存照顾，属于给付行政的一环。在给付行政中，给付相对人是作为“受惠者”而存在于程序之中的，其通常会容忍行政机关所施加的各种负担或侵害行为，从而使得社会救助制度总体上受法律保留原则支配的程度相对宽松。然而，虽然社会救助性质上属于给付行政，但课予当事人协力义务则属于干涉行政，可能会直接限缩当事人的基本权利，因而需要受到较高程度的法律保留原则之支配。我国社会救助法律规范仅规定了当事人应当履行协力义务，对于协力义务的范围和后果却规定得相当模糊。这种模糊的立法现状，给了地方政府极大的裁量空间，在理解适用协力义务的过程中，地方政府更多的是从社会控制和降低财政支出的角度考虑，过于强调政府权力本位和公民的义务本位，对政府的责任本位和公民的权利本位则强调不够。这也就意味着，我国社会救助当事人往往被地方政府视为提高行政效率的工具而非享有获得救助权利的主体。实践中，我国地方政策甚至直接规定，当事人拒绝履行协力义务，情节严重的，终止低保且6个月内不予受理低保申请。然而，遍查我国当前的社会救助法律法规，都没有专门的条文明确规定当事人违反协力义务的法律后果；无独有偶，部分地方为了让贫困者快速脱贫“摘帽”，甚至在救助调查程中实行了一票否决式的所谓“签到政策”。这些“政策”虽并非刻意为之，但显然缺乏上位法的依据，对当事人权利和尊严会造成严重侵犯。

（二）范围界限：义务主体范围扩张与隐私权之侵犯

当事人在多大范围内承担协力义务，是社会救助立法应当明确的核心要素，然而，从相关法律规范来看，我国社会救助当事人协力义务范围界限较为模糊。在协力义务的范围界限上采取模糊化的立法措施，为地方政府加重当事人的协力义务负担打开了方便之门。

第一，我国社会救助法律规范中协力义务的主体范围不明确，使得地方政府倾向于扩大义务主体范围。《审核办法》第9条虽然规定了申请最低生活保障的共同生活的家庭成员应当履行协力义务，但非共同生活的家庭成员是否在社会救助上负有协力义务，立法并未明确。然而，我国地方行政机关往往会基于“防堵贫困者滥用救助”的理念以及强化家庭成员之间的互助义务、弱化国家的救助义务，将非共同生活的家庭成员也纳入协力义务的范围。例如，在“荣成市斥山街道办事处与宋某不履行法定职责”一案中，宋某与其前妻王某二十多年前离婚后，婚生女王某2随母亲王某生活且长期在韩国务工，与宋某并无实际联系。法院认为，宋某申请低保待遇应提交其本人及家庭成员的全部可支配收入和家庭财产，由于其提交的材料中缺少其法定赡养人王某2的收入、财产及授权情况，街道办以提交的申请材料不齐全为由不予受理其提出的低保申请，并无不当。然而，《审核办法》第7条第1款规定，“共同生活的家庭成员包括：配偶；未成年子女；已成年但不能独立生活的子女，包括在校接受全日制本科及以下学历教育的子女；其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并长期共同居住的人员”。显然，王某2虽然负担法定赡养义务，但其并不与宋某长期共同居住，因而不属于共同生活的家庭成员范围，这就意味着，王某2并不负担法定的协力义务，其拒绝提交相关材料信息的行为不构成行政机关终止调查的理由。

第二，协力义务的内容范围不明确，容易导致地方政府侵犯社会救助当事人的隐私权。《审核办法》第9条仅规定，当事人应当按规定提交相关申请材料，并承诺所提供的信息真实、完整。相关材料欠缺明确定义，导致当事人履行协力义务的内容范围呈现明显的法制欠缺状态，而这种状态对当事人的隐私权保障极为不利。在履行协力义务的过程中，当事人往往需要填写冗长的表格，并回答诸多尊严贬损性的问题，包括当事人个人的亲密关系问题，以确定与其共同生活的家庭成员的相关经济状况。不仅如此，即使在获得救助后，为了能继续获得给付资格，当事人仍必须持续性地向行政机关报告诸多繁冗的生活细节，以证明自己符合社会救助的法定要件。质言之，当事人为了表明自己的诚信，且需要救助，其必须证明自己生活的负面状况才可能获得救助资格。以配合入户调查义务为例，由于涉及家庭人口的计算，特别是有无未共同居住、失联或有无家暴之直系亲属，以及是否有重复领取给付的情形，并非仅依户籍为准，因而有进行调查核实的必要。为此，《暂行办法》第11条第2项规定，乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实。从立法表述来看，“应当”二字表明家庭入户调查是必经的社会救助行政调查程序，然而，由于入户调查容易将社会救助当事人的身份和隐私置于“全景式”敞开状态，往往可能会侵犯当事人的隐私权。实务中，争议较大的是行政机关是否有权要求社会救助申请人提供与社会救助事件关联度并不密切的、涉及当事人隐私的事实信息，如性别取向、性别认同以及子女的男/女友等信息。在我国部分地方的实践中，当事人的基本信息会在整个救助调查过程中被多次、多方张榜公示，虽然这并不是有意让当事人难堪，但却会给其带来较大的隐私上的心理压力，增加其污名化的风险。

（三）法律后果：直接终止调查程序与不利推定的不规范适用

《审核办法》第29条仅原则性地规定了当事人违反协力义务的法律后果，即“无正当理由拒不配合最低生活保障审核确认工作的，县级人民政府民政部门和乡镇人民政府（街道办事处）可以终止审核确认程序”。虽然“可以终止”而非“应当终止”的立法条文表明行政机关不宜直接终止调查程序，但行政机关具体可以在何时、何种情况下终止调查程序以及终止调查程序后如何做出最终的决定等相关法律后果并不明确。实践中，一旦当事人没有履行协力义务，行政机关往往会直接终止调查程序或乱用不利推定以防堵当事人获得社会救助。

第一，直接终止调查程序。从我国当前的实践来看，只要当事人存在没有提交相关信息材料、没有报告家庭财产变动情况等未履行协力义务的行为（表1与表2），行政机关就能立即直接终止调查程序，进而做出停发社会救助给付的决定。与此同时，部分法院在进行简单审理后，对行政机关的决定采取的也是支持态度（表1），这不仅完全封堵了贫困者获取生存照顾的可能，也会导致各地司法裁判标准不一（表1与表2）。社会救助当事人不履行协力义务后，行政机关直接做出停发决定的行为属于行政懈怠，其不仅将社会救助事实信息的发现义务全部推给当事人，更是体现行政机关对当事人生存尊严的冷漠态度。毕竟，贫困者能否获得社会救助，需要行政机关在对其真实的家庭生活样貌与状态进行实质了解后才能做出最贴近实际的决定。例如，在“满某、林某与北海市海城区民政局停发低保金行政管理”一案中，原告所在的街道办事处工作人员在原告家中进行低保动态管理入户调查，发现原告不仅在家中添置了冰箱、彩电等大型家电，还佩戴了耳环、项链等金银首饰，但原告并没有将这些变化的事实信息主动告诉当地的社区居委会，基于此，海城区民政局最终取消了二原告的低保待遇。法院认为海城区民政局的工作人员入户调查时未对上诉人家中的冰箱、彩电等大型家电的来源情况、能否使用情况进行调查核实，对于原告满某佩戴的金银首饰，没有鉴定过真伪，最终，法院判决要求海城区民政局支付二原告2017年10月至2019年11月期间的最低生活保障金。从上述典型案件来看，当事人不履行协力义务，行政机关仍须尽职尽责地对当事人的事实信息进行调查核实，只有行政机关无从确定当事人的家庭经济状况或其确定难度过大时，才能终止调查程序。

第二，不利推定的不规范适用。行政机关虽然负有全面查明待证事实的职责，但如果当事人未善尽协力义务，以致行政机关难以掌握直接确定当事人能否获得社会救助所需的信息，在此可以降低行政机关的证明标准，通过掌握的间接证据合理估推，得出当事人家庭经济状况。然而，从实践来看，我国地方行政机关不利推定的计算方法较为简单，缺乏必要的法理说明甚至必要的事实描述，容易导致行政决定偏离客观事实。例如，《大连市城市居民最低生活保障办法》（2018年9月1日实施）第12条规定：“家庭收入是指家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和”，其中包括“赡养费、抚养费、扶养费”，但并未对赡养费的计算方法做出规定，各地方在实践操作中也存在一定的差异性，为相关行政人员核算家庭收入时留下自由裁量空间，这在一定程度上增加了事实贫困的风险。在“康平县民政局上诉高百武最低生活保障资格认定及行政复议”一案中，原告家庭人口数为一人，但未与其共同生活的女儿有高于或等于当地城市低保标准两倍的银行存款，由于原告女儿不愿公开自己银行存款的具体数额，康平县民政局决定在计算原告家庭收入时将其子女赡养费在每年1500元的基础上多计算500元，导致原告家庭年人均收入略微超出当地2018年农村低保标准。法院对康平县民政局增加的500元赡养费进行了实质审查，认为康平县民政局认定增加500元赡养费的行为不仅没有明确规范依据，也没有相应的具体测算方式，因而判决康平县民政局认定停发原告高某最低生活保障金的行为违法。同样，在“满某、林某与北海市海城区民政局停发低保金行政管理”一案中，街道办工作人员到原告家中进行低保动态管理入户调查，原告陈述自己的儿子林某在给亲戚家帮忙看鱼塘，但没有告诉街道办工作人员林某的工资收入情况，街道办直接以民主评议的方式推定林某月收入为1500元左右。法院认为，对于林某是否帮人看护鱼塘、有无收入、收入多少等问题，没有找林某本人以及鱼塘主进行核实，即直接以民主评议的方式推定林某月收入为1500元左右，缺乏事实依据。从司法实践看，行政机关在对社会救助当事人进行不利推定时，如果没有全面衡量各种因素而使得计算过于简单，这会变相形成直接取消救助资格的决定，将不利于当事人生存权的保障。

三、我国社会救助当事人协力义务的规则完善

目前，我国社会救助当事人协力义务的相关规则尚有诸多不足，当前的规则更多的是以行政机关为中心，将当事人视为被规训的对象，并未足够重视对当事人基本权利的保障。尤其是，在面对越来越强的监管压力时，地方行政机关宁愿采取“重错保、轻漏保”的“自保式执行”策略，倾向于加重社会救助当事人协力义务负担，同时主动收缩甚至放弃救助资格认定的自主性，以对在册和新申请的当事人从严把关。为提高社会救助的立法质量，应当特别考虑个人与行政机关间地位之不平等，以更细腻更清晰的方式形塑社会救助当事人协力义务的具体规则。

（一）在遵循法律保留的基础上增加立法目的条款

《暂行办法》第1条规定我国社会救助的目的是国家“保障公民的基本生活”，明示公民的基本生活应当基于公民身份受到无差别保障，但公民能否获得救助，则取决于其是否符合社会救助的法定要件，因此，社会救助法定要件的明确化至关重要。然而，由于社会救助具有较强的在地性特征，诸多具体规则不得不授权给地方政府来予以制定，从而使得社会救助的法定要件立法位阶低，操作性不强。就协力义务这一法定要件而言，其虽然属于给付行政中的一环，但课予协力义务不仅会干涉当事人的基本权利，还涉及国家财政资源分配这一重大事项，因此协力义务之形成应当严格适用法律保留原则。法律保留原则的法理底色是保障公民权利，处于下位法的部门规章和地方性法规在没有上位法依据的情况下，不得设定减损社会救助当事人权利或增加其义务的规定，也就是说，一方面，当事人所承担的协力义务必须有明确的法律规定才能成立，对于非法律规范规定的义务，社会救助当事人可以拒绝履行；另一方面，对于协力义务的主体、范围和法律后果等方面的规则，下位法不得做出限缩当事人权利的规定。如此才能确保行政调查程序合理合法地进行，同时避免造成限缩当事人生存权保障之情形。需要说明的是，如果考量社会救助问题的复杂性，有必要授权行政机关以政策命令作为补充，那么授权的法律规范应当明确具体，相关的协力义务内容也应当符合上位法的相关规定，并充分考量其对社会救助当事人的生存权保障之影响。

此外，在协力义务严格遵循法律保留的基础上，需要在立法中特别明确协力义务的目的条款，即为了提高行政调查效率，同时更好地保障贫困者的生存权，社会救助当事人应当履行法定的协力义务。这是因为，从行政机关的视角看，课予社会救助当事人协力义务更多考量的是秩序与稳定；从社会救助当事人的视角看，更多的是为了保障自身的权利。然而，社会救助行政调查程序与一般行政程序不同，社会救助之目的在于保障符合人性尊严的基本生活，所处理的对象均为社会最底层的难以自立维生的贫困者，行政机关与被救助者具有天然的不平等地位。通过明确协力义务的立法目的，不仅可在规范层面为当事人履行义务提供明确的价值指导，也可作为当事人履行协力义务是否得当的价值判断标尺，同时有助于行政人员深刻树立生存权及人性尊严保障之理念，对当事人协力义务条款作合宪性及合目的性解释，而非单纯从字面上作文义解释，进而减少行政人员对社会救助的工具性、技术性思维惯性，并剔除其内心对社会救助当事人的道德贬损倾向。

（二）明确协力义务的界限范围

通过立法课予社会救助当事人协力义务后，应当以一定的判断标准来划定协力义务的界限，以避免当事人承担过重的协力义务。设置当事人协力义务的重要目的既然在于协助阐明社会救助法律构成要件所依据的事实，从而在当事人和行政机关之间形成一个共同的领域责任，其界限自当基于此目的而生，即行政机关不得基于效率与成本的原因而将阐明事实的义务完全转移给当事人负担，相反，社会救助当事人所负担的协力义务应限定在必要的范围内。在协力义务主体范围层面，从法律保留的原则来看，既然我国社会救助立法上仅规定协力义务的主体为共同生活的家庭成员，因此当社会救助当事人非共同生活的家庭成员不协助行政机关的调查行为时，行政机关仍然应当继续依职权进行调查。

在协力义务的内容范围层面，特别需要对社会救助当事人的隐私权进行必要且充分的保障。一方面，当事人提交的个人信息应当对行政机关所作的决定具有重要意义。虽然社会救助当事人往往不得不向行政机关报告诸多个人的生活细节，但没有义务将自己琐碎的生活细节予以完全曝光。德国《社会法典》第1编第60条第1项即规定，当事人被行政机关要求提出之资料必须与所欲取得的给付间具有重大的关联性，这就意味着，尽管在“万物皆可数字化”的时代，当事人大至经济状况、房产信息、银行存款，小至消费习惯、日常踪迹、行为癖好等在大数据技术面前全部无所遁形，但在社会救助这种持续性给付关系中，如果没有滥用所领给付的嫌疑，当事人并无义务交代所有信息，对于小额支付记录、日常踪迹、行为癖好等细枝末节的对行政机关所作决定关联性不大的信息应当有权要求给予遮盖。另一方面，社会救助当事人对自己的隐私信息享有不公开的权利。为更好地保障社会救助当事人的隐私权，虽然行政机关可以要求当事人就其家庭成员、收入和财产等信息予以公开，但应当同时允许当事人对是否公开这些信息享有自主权与选择权，行政机关不得强制其公开。所有的救助给付不应只关注分配正义问题，也应当关注弱势成员的自主性问题，只有在公平与自主性完满结合时，社会救助目标才能真正实现。实际上，隐私权与社会救助权同为贫困公民的基本权利，社会救助当事人同其他人一样享有充分的隐私权，当事人不应当为了获得社会救助而被迫放弃隐私权。为此，可以在明确当事人享有选择不公开自己隐私信息的基础上，重点推行“宽进严出”的社会救助审核模式，而非采取当前的“严进宽出”的模式。在“宽进严出”的模式中，当事人可以自愿提供申请信息，行政机关信任当事人提供信息的真实性和完整性，即使有技术方面的支持，行政机关也不会进行强制核查。与此同时，立法应当加大对骗保行为的处罚力度，对被举报者进行全面核查，一旦确认信息不实，则会对其进行严厉处罚，以此提高骗保的成本。这种“宽进严出”的模式既较好地保护了当事人的隐私权，也充分保障了其社会救助权。

为避免当事人承担过重的协力义务，当事人提供的信息、手段、方式等与社会救助目的之间应当符合适当的比例，当事人并不需要承担全面的信息提供义务，与社会救助目的无关的、不存在提供期待可能性与便利性的信息不应纳入协力义务的范围。将当事人履行协力义务的内容限定在重要信息且排除隐私信息这一范围，一方面确保对当事人隐私权的最小侵犯，另一方面当事人提供信息负担的成本与由此得以节约的调查成本和社会总体成本相比均显著轻微，从而确立社会救助当事人承担协力义务的合理范围。

（三）完善不履行协力义务的法律后果

社会救助给付是对生存权的最后保障，行政机关在提供相关给付时，应当视贫困者实际生活所需，给予直接、真实、立即而具体的帮助，不应受行政程序之延迟与行政经济便宜之考量而偏离贫困者生活的真实困境。因此，要做到“应保尽保”，关键是要完善当事人不履行协力义务的法律后果。在干涉行政下，行政相对人协力义务动辄“应当”“必须”等措施，与之相比，在给付行政下，社会救助当事人违反协力义务的法律后果，无论是立法措辞还是实质内容，都应当更多地突出服务性、合作性与灵活性。尤其是，现代社会救助重点已从贫困原因的解释和道德责任的归属转向了对需求的确认，这使得社会救助立法应当对当事人不履行协力义务的法律后果进行更明确、更精细地设计。从《审核办法》第29条来看，当事人违反协力义务是行政机关终止调查程序的前提，但当事人违反协力义务并不一定会导致行政机关无法核实相关事实信息。终止调查程序的根本前提并不是违反协力义务的行为，而是无法或难以展开调查的状态。因此，当事人违反协力义务这一行为并不必然能推导出行政机关终止调查程序，在终止调查程序前，行政机关仍须依职权履行调查责任。

在这一过程中，考虑生存权保障的重要性和迫切性，如果社会救助当事人未履行协力义务，行政机关在决定终止调查程序前应当先对不履行协力义务的当事人提出警告，以明确告知其可能面临的不利后果。在行政机关给予警告后，即使当事人仍一再拒绝履行协力义务且导致调查难度较大，行政机关也不应立即终止调查程序，这是因为存在部分当事人家境虽然确实非常贫困且符合救助条件，但为了保护自己及其家人隐私与尊严而不申请救助。此时，为不让国家兜底的生存保障责任落空，行政机关仍负有主动调查发现的义务，并有必要在此后对其增加调查频次。当事人是否履行协力义务之结果与社会救助事实存在与否之间的关联性，需要由作为公共利益受托人的行政机关通过职权调查程序，负担最后确定之责任。换言之，当事人未履行协力义务并不直接构成行政机关职权调查的界限，只有当当事人一再拒绝履行协力义务进而导致行政机关客观上不能继续调查或继续调查成本显著增加，行政机关才可以终止调查程序，否则将被认为违背职权调查义务而被法院要求重新作出行政决定。为此，社会救助立法应当明确，当事人协力义务仅为行政机关职权调查之一环，当事人不履行协力义务，行政机关应先警告其可能会面临的不利后果，如果当事人仍不履行且导致行政机关事实上难以进行调查时，才能终止调查程序。

此外，行政机关终止调查程序后，不可直接取消当事人的救助资格，而应通过明确且合理的前置措施方，以不利推定来做出最终的行政决定。如果当事人不履行协力义务，行政机关应当在考虑社会救助给付迫切性的基础上，斟酌一切已掌握的事实信息，依据理论与经验法则进行推定，并在推定过程中展现其优势证据以说服他人。因此，绝对之确信在社会救助调查程序中不可能达成时，仍须达到较大可能性之调查与推定。不利推定并非按照社会救助当事人的实际情况确定，其推定的家庭经济状况不能保障与实际完全相符合，可能比实际高，也可能比实际少。为更好地兜底保障当事人的生存权，行政机关在适用不利推定时应当至少做到以下四点：第一，全面履行调查义务，充分衡量所掌握的信息资料。第二，区分尚未取得赡养费和已经取得赡养费的情形，对已经实际取得赡养费的，才适用不利推定，并将其取得的赡养费计入家庭收入之中；对于未实际取得赡养费的，则可以申请临时救助，以更好地保障当事人的生存权。第三，就具体如何适用、适用哪一种推定方法，应当与社会救助当事人进行协商，听取当事人的意见，并留给其一定的选择空间。第四，采取不利推定对社会救助当事人可能有重大不利影响时，应当明确规定不利推定的计算依据，以约束行政人员的自由裁量权。

（四）运用数字技术减轻当事人的协力义务负担

从我国当前的实践来看，一个突出的问题是，行政机关从自己的角度出发要求社会救助当事人承担过重的协力义务且违反义务的法律后果较为严苛，随着互联网、大数据技术的飞速发展，部分当事人的基本事实信息往往可以通过全国社政资讯整合系统来提供。信息共享可以有效发挥数字救助的功能，推动行政机关更便利、更高效地主动识别救助当事人，从而减轻当事人的协力义务负担。通过让“数据多跑腿、群众少跑腿”，智慧救助可以实现“由人找政策”到“政策找人”的转变，减少当事人提交证明材料、行政机关民主评议等程序，从而将低保办理时限从40天缩短到10天，甚至更短。《草案意见稿》第11条规定，“县级以上人民政府应当加强社会救助信息化建设，建立社会救助资源库，实现社会救助信息互联互通、资源共享”，该条体现了数字化救助的理念，未来应建成统一的信息共享平台与大数据平台，实现各救助主体救助信息的互联互通。

在此背景下，如果当事人没有提交户口本、子女相关信息、失业证明、求职记录、婚姻记录等基础性资料，行政机关可以通过信息共享平台直接查询或者以函查的方式请求其他机构予以提供，并依据职权对这些信息加以认定，从而大大减轻社会救助当事人履行协力义务的负担。换言之，如果社会救助当事人的事实信息已经上网，而行政机关可以通过信息查询的方式便捷地收集这些信息时，则意味着当事人已经履行了协力义务。例如，山东某村民于某因患病而导致生活陷入困境，地方行政人员通过大数据分析对比及信息共享发现其存在致贫风险，从而主动为其办理低保，免去了其履行协力义务的程序。在此需强调的是，由于数字技术的运用会使行政机关掌握大量私人信息，因而要通过立法进一步加强对个人隐私权的保护，以避免陷入“技术操控”所衍生出的系统性风险。

四、结语

社会救助的目的除了要消极的“安贫”以保障贫困者的基本生存外，还要积极的“脱贫”，以防止贫困者对社会救助的依赖并帮助其自立维生。在国家财政资源有限从而必须防止贫困者产生依赖心理的情况下，如何完整做到为每一个生活在贫困线之下的贫困者提供必要的生活照顾，这不仅是我国全面建设社会主义现代化国家的必然要求，更是未来我国建构合理有效的社会救助当事人协力义务规则时必须谨慎处理的问题。虽然协力义务在我国法制上逐渐受到公法学界的重视，但理论研究仍主要集中在税法和一般行政法领域，社会救助当事人履行协力义务的法理依据、界限范围、法律后果等问题，在现行法律规定与地方实践中仍是分歧不断。社会救助作为国家对贫困公民的法定之债，关涉宪法上生存权与人性尊严的保障，其权利义务关系应当受到法律保留原则之拘束。在社会救助调查程序中要求最底层贫困者承担协力义务，虽然可以降低行政成本，提高行政效率，但是必须有明确的法律依据，以全面考量贫困者的特殊问题，转变以行政机关为中心的工具面向，更注重协力义务的价值面向，如此才能真正充分保障当事人的基本权利。作为公共利益受托人的行政机关，对社会救助当事人的事实信息之阐明负有最终责任，不能基于片面的行政便利而使得当事人承担过重的协力义务。当事人违反协力义务，如导致职权调查的困难度显著增加，行政机关仍负有主动发现贫困者的调查义务，只有调查成本过大或者客观上不可能时，才可以终止调查程序。在终止调查程序后，行政机关不应当直接取消当事人的救助资格，而应当在全面考量现有事实的基础上，最终做出是否提供救助的决定。