摘要：数字鸿沟是人们融入数字时代不可回避的挑战，它带来了“社会分化”“信息泄露”“算法歧视”等现实问题，阻碍了数字经济的发展，影响了人的全面发展、社会公平、和谐稳定。在研究分析数字鸿沟的理论渊源、现实影响、治理现状、域外治理模式等问题基础上，提出我国数字鸿沟法律治理的对策，即兼顾“正义与效率、发展与保护、权利与义务、中心与边缘”的理念、坚持“以人为本、数字正义、数字人权”的原则、采取“政府、市场、个体”等多元共治模式、实行“立法、执法、司法”共同推进的策略、健全完善数字鸿沟治理的法律制度，从而保障数字人权、促进数字正义。

关键字：数字鸿沟；法律治理；数字人权；数字正义

目录

一、数字鸿沟的概述

二、数字鸿沟法律治理困境及其他治理路径分析

三、域外应对数字鸿沟的治理措施

四、数字鸿沟法律治理的对策

结论

一、数字鸿沟的概述

数字鸿沟，近些年来一直受到世界各国的高度重视。界定数字鸿沟的概念，梳理其理论起源、演化进程、表现维度，梳理其影响、分析其成因，是了解数字鸿沟的基础，也是研究法律治理路径的前提。

（一）数字鸿沟的概念与本质

1、数字鸿沟的概念

从理论根源上分析，“数字鸿沟”有其特殊的历史背景，是不同的国家、地区、人群之间形成的一种新的鸿沟。数字鸿沟的概念，直接影响其理论研究内容。目前，学界对其的定义源于现象描述，因此“数字鸿沟”存在概念不统一、使用混乱的问题。故笔者从厘定数字鸿沟的概念着手，分析其本质及变化规律，为研究数字鸿沟治理进行铺垫。

经过对国内外关于研究数字鸿沟问题的文献梳理，结合国内的现状，不难发现，数字鸿沟主要存在于个体对互联网的获取、接入和使用等方面的差距而产生的信息落差。

2001年，经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD )在《理解数字鸿沟》的报告中，将数字鸿沟定义为“不同社会经济水平的个人、家庭、企业和地区获取信息通信技术和利用互联网进行各种不同活动的机会的差距”。

本文将以此定义为基准，揭示数字鸿沟的不平等本质。

2、数字鸿沟的不平等本质

数字鸿沟是因个体在数字设备接入、数字技术使用和数字能力培养等方面的差别，从而导致信息的富裕者与信息的贫困者之间产生信息落差，并进一步衍生为参与政治、经济、文化、教育等社会生活方面机会的差异，冲击社会公平和权利保障，加剧社会贫富分化。在本质上，数字鸿沟是信息化发展中的社会不平等现象，是信息时代的平等权利保障、社会公正的问题。中国科学院自然科学史研究所副研究员张志会认为：“技术进步带来的不平等现象是客观存在的，且几乎是不可避免的，尽管人们颇感无奈，但这种不平等可能会越来越加剧。”

数字鸿沟伴随信息技术发展而产生，而且将随着互联网、人工智能技术的发展而进一步加剧，是数字时代的全球性社会问题，不会自动消失，也不可能消灭。但通过国家、企业、个体等多元主体的协同治理，运用法律政策、技术、文化等治理路径，实现跨越、弥合、缩小数字鸿沟的效果。

（二）数字鸿沟的溯源、演化与类型

本文在厘定数字鸿沟定义、揭示数字鸿沟的不平等本质后，进而梳理数字鸿沟的渊源、维度，剖析其影响和成因，全面分析研究数字鸿沟的基础性问题。

1、数字鸿沟的理论溯源

“数字鸿沟”一词最早出现在20世纪90年代中晚期，但追溯其历史，我们可以看到在1970年，就涌现出针对大众媒介信息以及获取信息的公平问题研究的热潮，从宏观的社会结构层面提出了“知识沟理论”。随后，又从个体层面对“知识沟理论”进行了修正，引起学界的研究和思考。之后的“信息沟”“数字鸿沟”都是随着时代发展从最初的“知识沟”演变而来的新形式。不同于传统的“知识沟”重视研究印刷媒介的传播效果，“信息沟”着眼于新传播技术发展的角度，而“数字鸿沟”则是数字时代中“知识沟”的最新表现形式。

（1）“知识沟理论”

“知识沟理论”是关于大众传媒与信息社会中的阶层分化说，重点关注大众媒介对于知识获取的影响，简而言之，互联网访问和利用的不同所引起的社会问题，以及对人们生存和发展的具体影响。“知识沟理论”认为，教育文化水平、经济地位等因素的不同，会导致个体间接收知识的机会差异。具有高等文化程度的人，一般有更多的机会接触媒体，且能通过信息媒介等工具不断获取信息、优化和处理信息，进一步增强了信息的优势作用。经济条件优越的人获取信息的速度往往要比经济条件较弱的人更快，随着信息的不断传播，他们的知识差距也会逐步拉大。

后来，美国学者松伯格扩展了“知识沟理论”，提出了速度差异。他并不否认社会人群接收信息的普遍可能性，而是强调知识的增长在高教育水平人群中相对较快。松伯格相信，大众传媒的信息传递活动，让不同经济条件的人都能增长知识，但是经济条件优越者比经济贫困者获取知识量更多、获取速度更快。导致两者间的知识沟逐渐扩大。

然而，传播学者艾蒂玛和克莱因在此扩展的基础上，却提出截然相反的看法，即“上限效果”的理论假设。他们相信，个人对于某一知识的探索是有极限的，当知识积累到一定程度时，其增长速度就会减缓，直到达到饱和状态为止。社会经济条件优越的人，知识“上限”也会更高，而经济条件较差的人，虽然知识增长速度很慢，但总有一天，也会超过前者。该理论认为大众媒介的传播活动虽一开始使得“知识沟”呈现扩大趋势，但后续发展中，会使“知识沟”不断变小，并直至消失。

但是，无论是基于传统知识沟理论的扩展，抑或是持反对观点的“上限效果”假设，都能说明存在获取信息机会、速度、先后的不平等，将会在社会中产生信息落差。如果放任这种现象，将会导致贫富分化等数字不平等的深层后果。

（2）“信息沟理论”

随着电视、计算机的出现，“知识沟”所涉及的媒介信息与知识增长的差异研究转移到与互联网接触、使用的新领域。1974年，美国传播学家卡茨曼提出了“信息沟理论”，该理论强调了新媒介技术对信息传播的作用。主要从社会的宏观视角，说明了为什么不同的群体在信息社会中获得的信息具有差别，以及如何防止和解决因信息问题导致的社会分化问题。为解决现实社会中信息差距等问题提供了借鉴和指导意义。

卡茨曼认为，新技术的运用将加速每一个社会成员的信息流动，增加社会整体的信息总量。但新科技为社会全体成员带来的好处却是不平等的，信息获取能力的差异将直接影响获取信息的数量。具体而言，一是因为信息会首先传播给获取信息能力强或是已积攒较多信息量的群体；二是获取信息必须对新媒介技术具有相当的了解掌握，这对处于获取能力较弱的群体是非常不利的；三是新技术应用需经济资源支撑，这些外部条件受到原社会资源分配方式的制约。另外，信息技术使用水平的高低会直接影响主观积极性，信息能力强者会更乐于使用新媒介技术，更加处于优势地位。

关于未来发展，信息沟理论认为，随着新兴技术的不断更新换代，可能表现为“旧有信息鸿沟”还未填平，“新的信息鸿沟”再次涌现。该观点否定了“上限效果”的假说的结果，认为现实中不可能出现顶点值的饱和状态，知识量和信息量的差距只会不断扩大，引起“信息沟”的逐步扩大。

该理论强调了新媒介技术对信息传播的作用，引发社会成员在新技术中受益程度不同，通过分析信息时代不同人群掌握信息的原因，以及差异扩大化的社会分化问题。为解决现实社会中信息差距等问题提供了借鉴和指导意义。

综上，可以看出，“知识沟理论”侧重于获得信息知识与拥有信息的差别，“信息沟理论”注重的是媒体传播中的利益差异。尽管角度不同，但都表明了信息、信息技术对人类和社会发展的普遍重要性和个体的差异性。对于“知识沟理论”和“信息沟理论”的认识，有助于研究数字鸿沟问题的产生，分析数字时代中诸多不平等现象及原因，对于探索其法律治理路径具有重大意义。

2、数字鸿沟的演化分析

关于数字鸿沟的历史演化，现有的研究把这个问题分为三个阶段，分别是接入沟、使用沟和知识沟。本节将结合现有的文献资料，对数字鸿沟问题的阶段进行梳理、逐次介绍。

（1）第一代数字鸿沟

第一代数字鸿沟，又称为接入沟，指信息拥有者和信息贫困者在接入信息技术方面的鸿沟，属于根本层面上的鸿沟，且可以被量化。

在数字时代，计算机或者互联网的接入形成了两极化现象。这是由于就目前的技术发展而言，信息传递的载体仍然为计算机和网络，为完成信息的沟通交流，需要一定数量信息基础设施。但现实是许多经济欠发达国家和地区，没有充足的资金支撑引进基础设备，或者是虽然购入设备，但受资金所限，数量上难以形成一定的网络连接规模，无法实现网络的大面积覆盖。且互联网的接入，除了需要具有基础设施外，还需要提供上网费等服务费用，让原本经济条件不发达的国家或个人更加贫困。由于信息使用者是否接入信息设备，受到初始经济条件、环境条件等综合因素的影响，所以目前许多国家仍然致力于改善物质基础，把缩小第一道数字鸿沟作为政策目标。

（2）第二代数字鸿沟

第二代数字鸿沟，即使用沟，指互联网的使用差异。这一时期的数字鸿沟发展成为多维度、多层面的鸿沟。

数字时代的一个显著标志便是高新技术的更新换代，以及数字技术与社会生活的高度融合。正因如此，即使有了通信基本设备，许多贫困者仍然处在信息时代的边缘，原因在于缺乏基本的计算机技能，无法应用信息技术，进而无从寻求能改善自身处境的信息，无缘获取数字红利。由此可见，在信息时代由于数字化技术的广泛运用，第二代数字鸿沟体现出信息技术应用层面的重要性，也进一步拉大了数字技能强者和弱者间的鸿沟，对于使用能力欠缺或者能力较弱的个体，意味着丧失了更多的生存和发展的机会。而且机会的欠缺会导致该弱势群体加剧生存障碍，从使用障碍到机会障碍、最后到数字生存的参与障碍，三者环环相扣，扩大了社会的贫富分化。

（3）第三代数字鸿沟

第三代数字鸿沟，又称为知识沟，指信息资源和知识获取的差距。超越了信息技术的接入和使用层面的鸿沟，更加重视信息资源和知识层面的鸿沟。

新媒体的使用和利用方式的不同，带来了许多不公平的社会影响，对人们的生存和发展都是十分不利的，信息技术上的贫困，将使人们在社会生活中陷入贫困状态。而互联网知识获取的多寡是影响数字技术的关键，这意味着接入沟和使用沟会转化为知识沟，而人们知识获取的不平等，最终影响了自己的社会生活。虽然知识的鸿沟没有接入的鸿沟、使用的鸿沟表现得直观明显，但仍然是不容忽视的深层影响。

从上述分析可以得知，这三个层次的数字鸿沟是相互关联，且呈递进关系，接入鸿沟是基础，使用鸿沟是过程，知识鸿沟是结果。

3、数字鸿沟的类型分析

数字鸿沟可以理解为是一种发展的失衡，不仅表现在不同经济发展程度国家之间，而且表现在不同的地区、不同的人群之间。

（1）国家间的数字鸿沟

根据国际电信联盟 (International Telecommunication Union，ITU)最新的《衡量数字发展：事实和数据》报告，截至2021年11月30日，世界上有29亿人从未使用过互联网。在29亿人中，发展中国家人口约占96%。即使是“互联网用户”的49亿人中，也有数亿人处于低速联网状态，或是通过共享设备上网机会少。

该数据显示出，全球范围内互联网的连接能力仍然严重不平等。数字鸿沟在发达国家和发展中国家依旧明显。虽然上网机会的多寡将会使国家间的数字鸿沟越拉越大，而这一不平衡会使经济发展差距进一步扩大，但是各国之间的差距并不仅存在于互联网接入的层面，还存在于教育水平、数字技术、社会的经济发展水平、信息基础设施数量等多个方面。

综合而言，发达国家与发展中国家初始经济条件不同，在数字经济发展的过程中，发达国家通过聚合、处理信息等手段获得了经济利益，而发展中国家由于先天的技术落后，并不具备利用数字红利创造财富的能力，发展中国家初期的经济劣势在数字鸿沟背景下被进一步放大，成为“数字贫困”“数字边缘化”的国家，最终加剧了国家间的贫富差距。

（2）城乡间的数字鸿沟

根据ITU在2021年发布的一份城市和乡村地区互联网用户比例的报告显示，在全球范围内，城市居民使用互联网的可能性是农村居民的两倍。在非洲地区，城乡地区的差距更大，在最不发达国家，城市居民使用互联网的可能性几乎是农村居民的四倍，城市居民为47%，而乡村地区仅13%。

该数据表明，除国家间的数字鸿沟外，国家内部的城乡区域之间也存在着数字鸿沟，且情况更为严重。城乡数字鸿沟即城市和乡村居民之间的鸿沟。具体表现为以下几方面。一是城乡之间的宽带网络覆盖的巨大差距。地区间的信息基础设施决定了互联网覆盖量，而互联网的覆盖普及直接影响了当地的城市化的进程，城市化程度较高的地区使用信息技术的频率和程度也会相应增高，自然与城市化发展缓慢的地区形成了鸿沟。二是城乡之间技术使用能力的差异。信息技术的使用能力与互联网的覆盖普及息息相关，即网络普及范围越广，熟练使用信息技术的人群则会越多，而城市和乡村的居民在信息技术使用能力上存在着较大差异，这种使用信息技术的能力高低在数字生存中会体现得更为明显，尤其是面对新兴的数字技术，无形中拉大了数字鸿沟。三是城乡的观念差异。正如费孝通在《乡土中国》中所指出的，农村人接触文字机会少，是农村文盲率高的原因之一，且在农村生活中，面对面的接触多，需要交流传递的信息少，文字对于他们而言不是一种完善而必要的交流工具。互联网作为信息传递工具，其优势在于实现远距离沟通无障碍，显然在乡村地区并非必需品。

长此以往，在网络普及、技术使用以及主观意识等三个现实层面的差异，将地区间发展差距拉大，加剧了城乡间的数字鸿沟。

（3）群体或个人间的数字鸿沟

数字鸿沟存在于不同种族、年龄、性别、教育程度等群体或个人之间，可以概括为信息富有者和信息贫困者之间的信息差异所引发的鸿沟，这是关于数字鸿沟问题最全面、具体、直接的体现。

数字时代中，信息成为个人生存的关键资源，信息贫困成为新型贫困，而信息贫困者存在知识障碍、参与障碍和机会障碍，长期处在智能化、数字化隔离的状态下，成为社会的新型弱势人群、边缘人群。他们无法平等参与数字时代的社会经济发展活动，无法平等分享以知识和信息为依托的最终成果，所以跨越数字鸿沟，需要为社会弱势人群提供更加充分参与信息社会发展的数字机遇。

综上，通过从宏观和微观层面，结合两组关于数字网络的报告数据，分别从国家、城乡、个体三个维度，梳理不同数字鸿沟类型及其表现方式。虽然本节将数字鸿沟划分为三种类型，但是在研究过程中，笔者发现，这三种角度实际属于关联关系，因为个体的差异导致城乡鸿沟，又因为城乡等区域发展的不平衡，进一步引发了国家间的数字差距。

（三）数字鸿沟的现实影响及其成因

从数字鸿沟的发展过程来看，其实质是“数字不平等”，即通过数字领域内的各层面差距，叠加形成新的不平等，加深了传统的不平等，形成恶性循环。本文在分析数字鸿沟现实影响后，剖析其形成原因，为研究跨越数字鸿沟对策增强针对性、实效性。

1、数字鸿沟的现实影响

随着数字技术的创新发展、互联网的接入应用，人们对数字技术的依赖性逐渐增强。而数字鸿沟带来的不利影响也逐步增加。数字时代的新生产要素——数据与算法，它在社会生活的方方面面都得到了广泛地应用，它所带来的问题不仅仅是信息安全，还会加剧社会分化，甚至还很可能会产生极化社会结构——断崖性等差的社会风险。而且，人工智能技术的革新并不仅有提供服务、创造价值的一面，事实上，数字技术存在着不容忽视的异化风险。

（1）社会分化问题

数字鸿沟将不平等带入社会领域。已经形成了数字时代下最严重的社会鸿沟。具体表现在以下两个方面。

一是数字弱势群体。在数字社会背景下，产生了一种新兴的特殊弱势群体，即数字弱势群体，如妇女、低收入人群、农民、老年人、残障人士等。他们从最初的数字设施接入、到数字技能使用、再到数字素养等各个环节，都体现了与数字强势群体的差异化。但在大数据时代，这种差异关乎个人的生存和发展，关乎个体的经济发展、政治和文化生活的参与机会。毫无疑问，数字鸿沟带给了数字弱势群体极大的社会生存挑战，使他们陷入困境，处于越来越弱势和边缘的地位。在极端情况下，甚至危及个体的生命健康权利。

二是贫富分化问题。数字鸿沟加剧了社会中已经存在的不平等。使得贫者愈贫、富者愈富。首先，数字素养和技能的缺乏造成了人群间的差距。就现阶段发展而言，信息技术主要依靠主体来利用、发展，所以主体的数字技术能力，将决定了利用信息技术的广度和深度。数字弱势群体与数字强势群体在数字技能和素养方面的差距，成为加剧其劣势地位的根本原因。其次，信息不对称阻碍了个人的发展和进步。信息是数字时代的国家和个人发展的重要资源，信息差距极易引发新的不平等，这种不平等现象会在现实诸多问题中体现出来，比如个人求职、寻医问药、商业交易等问题。简言之，对于信息富有者来说，信息为其创造机会、创造财富；对于信息贫困者来说，信息贫困不仅是经济贫困的结果，更是经济贫困的原因。

（2）数据安全隐患

数字时代下的未来社会是一个网络风险社会。一方面，科技的蓬勃发展使得信息传递变得更加方便快捷。另一方面，人们的数据信息也在被大量的收集和处理，个人数据等隐私信息面临被泄露和滥用的风险。事实上，在网络中已经形成了一条条数据产业链，有稳定的负责收集、提供数据的信息提供者，并由信息需求者购买、任意的支配使用，而需求者处理数据的行为，则会直接影响着被使用者的权利，并将产生诸多的法律问题。

一是用户数据信息的非法使用问题。在大数据背景下，个人信息具有特定开放性、多方共享性、交换利用性，与个人隐私不同，并不是仅仅具有精神性的人格属性，个人数据已经有了相当的使用利益。正是互联网和信息的特性，给违法犯罪活动滋生了温床，但数字技术的向前发展无需阻止，需要严格规制的是后续的信息非法使用行为。探索保护个人信息权利方式，制止侵害个人数据信息权利等违法犯罪行为，切实保障个体对信息的自主支配权。

二是用户数据信息的不正当处理乱象。如今市场上的大部分应用软件都需要授权后才可以使用，用户让渡了个人信息，但对平台的后续操作却一无所知。事实上将给用户带来以下的风险，首先是平台过度收集信息，在用户注册时对于非必要的信息也笼统地收集，为侵权留下隐患；其次是注册初期平台未作相关的风险提示，以至于用户不明就里的“主动”给出了个人信息；最后是平台为了降低成本，追求利益最大化，缺乏隐私保护，如未对所收集的用户信息资料进行加密处理等。如何监管互联网行业，规范其收集和处理用户信息的行为，是保护个人信息数据的关键问题。

（3）算法滥用现象

算法是数字社会发展的技术依托，是对个人信息数据处理的重要手段。通过算法技术，社会的差异性正在以一种深化、延展甚至变异的形式存在于数字领域。也许最初人们在发挥意识能动性、具有明确的目的来创造智能技术，但如今人们的行为却受到数字技术的塑造、改变和影响。其所引发的风险也会对数字主体的权益保障产生冲击和挑战。

一是算法歧视。数字鸿沟叠加社会领域的不平等，在数字领域通过隐性的方式体现出来，算法歧视就是一个证明。算法是一种人为因素下的算法模型设计、数据输入偏差，或算法运行、优化过程中产生的突发性偏见分别或排列组合所诱发的结果。算法存在着天然的歧视性，并不像人们所认为的那样公正客观。

一方面，算法设计的初衷在于追求效率及利益最大化，本身就忽视了社会所一贯倡导的平等价值。另一方面，数字经济社会中，数据主体所拥有的数据质量取决于其社会地位，所以每个人初始数据都是独一无二的、具有鲜明的个性特征。再加上，算法在应用中强调个别规则，即对数据信息进行个别化处理，最终导致了根据个人数据特征进行差异化、歧视化的评价结果，加剧数据社会中的实质不平等。

二是算法自动关联风险。在数字化生存中，算法与人们的日常生活已经高度融合，不断打破和模糊公共信息和私人信息的边界，数据主体的隐私信息遭受着被暴露的风险。一方面，在网络环境中，大多数信息主体在自身的数据信息支配过程中处于劣势。算法的自动关联技术可以通过整理用户数据，轻易地探知数据主体的偏好、习惯等，网络服务者将进一步根据这些信息，推送具有个性化甚至歧视化的产品和服务。另一方面，即使个人信息已经过匿名化等加密处理，算法技术仍可以通过对用户的部分数据进行深度挖掘，利用其自动关联性，通过智能推算、整合等手段，模拟出较为准确的数据画像。从而绕开了加密的保护，产生泄露数据主体敏感信息的风险。

三是算法自动决策的风险。数字时代，数据蕴含着重要的经济价值，但算法的自动决策却让数据主体的自治空间严重受限，给其经济发展带来不利影响。首先，算法设计者带着私利最大化的目的，把许多商业资本追求、价值偏好和不公平因素都放到算法“黑箱”之中，其行为实质上是一种不公正的社会资源分配。其次，算法的自动决策基于数据的统计，对数据主体的社会属性进行算法选择、处理，且仅关注数据间的相关性，并非必然的因果关系，导致了算法结果的片面性和偶然性，这对于数据主体而言是不公平的。最后，算法自动决策带有强制性，设计者通过算法技术筛选、处理和分析数据后，在匹配数字用户的过程中，实际上属于对数据主体的个人自治权利的一次剥夺。

2、数字鸿沟的产生原因

数字鸿沟是一个复合多维的现象，给社会各个方面造成了程度不一的现实影响。透过其现状，挖掘形成原因，可以发现，数字鸿沟源于科技进步和智慧社会建设所引发的不可逆的社会结构和关系变革。但随着信息技术的不断发展和进步，数字鸿沟成因也产生了诸多变化。导致当前的数字鸿沟问题的因素主要是来自经济、技术、社会、制度等方面。

（1）经济因素

经济方面的差异，是导致数字鸿沟的根本原因。

对于国家而言，经济发展水平是保障一个国家能够拥有足够的资金投入信息基础设施建设，促进技术的前期生产及后期研发的重要物质条件。对于不发达的国家，因经济条件的限制，基础设施条件受到严重影响。因国家间的经济差距，对信息基础设施建设和研发投入差异，国家间产生数字鸿沟。

对个人而言，不同群体经济能力的差异，决定着人们购买、更新科技设备方面的条件不同，承担网络基础设施、宽带费用的能力不同，形成获取数字资源丰富程度的差异。通常处于经济劣势的个人，难以负担互联网的接入和使用成本，从而阻碍获取信息的机会和能力，影响所获取的信息数量和质量，造成数据资源的匮乏。数据资源的不足，亦会反过来影响获取数字经济、享受数字红利的不足。经济因素的差异，加大了信息时代的数字财富差距，加剧了经济分层，拉大了贫富差距。

（2）技术因素

技术差距是造成数字鸿沟的另一重要因素。

对于国家而言，发达国家与发展中国家信息技术的差异尤其突出。首先是拥有信息技术上的差异。在信息技术方面，发达国家往往掌握着占主导地位的核心科技，往往处于支配地位，后期工作中又可以汇集优势资源着手开发活动，进行技术创新发展，令自己长期保持领先的技术水平。其次是，信息技术主导地位的差异。拥有核心技术的发达国家，自然拥有着议价权，这意味着技术市场由发达国家所主导，而欠发达的国家只能被动接受，正是在这些因素的影响下，欠发达国家的技术研究和创新受到多重阻碍，技术差距最终演化为国家之间的数字鸿沟。最后是，宣传普及程度上差异。虽然全球联系日益紧密，但不同的国家、地区对技术普及的重视、宣传程度不一，导致不同国家、不同地区的人们获取技术的渠道、获取方式存在差异，拉开国家间技术鸿沟。

对于个人而言，数字时代对个体技术能力带来了极大挑战。首先是，不同主体知识层次的差异。不同主体在知识层次、文化水平等因素上的差异，导致对掌握新技术的快慢、难易程度的不同，带来数字素养、数字能力的差异，形成技术鸿沟。其次是，技术升级加深了技术鸿沟。从早期电话、传真等基础技术到互联网等新兴技术，技术的升级会对主体的技能要求不断增加，在原有技术差异基础上又带来新的技术差异，直接拉大了技术鸿沟。最后是，兴趣的差异。由于个体在关注、使用信息技术的动机、兴趣不同，导致掌握技术的动力、内生力不同，也加大了技术鸿沟。

（3）社会因素

除经济因素、技术因素外，在数字时代的浪潮中，导致数字鸿沟的主要原因还有体现融合性的社会因素。

对于国际社会而言，不同国家之间的价值理念、文化传承的不同，带来的种族、民族的思维理念、生活方式的差异，对信息技术接受、需求程度不同，导致了利用数字资源动员和参与公共事务活动方面的差异。

对于个人而言，主要包括年龄、性别、教育等社会因素。首先是思维理念。妇女、农民、老年人、残障人士等群体受文化水平的局限性，对接受、应用新技术的主动性、积极性明显不足，对数字时代生活方式的适应性差，仍沿用原有的生活、行为方式，在数字时代逐渐被边缘化，成为数字时代的新型弱势群体。信息有者与无者的差异，在固有的社会分层的结构上加速、加深了社会分层。其次是，年龄因素。数字鸿沟已然成为老年人群体的突出问题，老年人由于其自身的生理条件，习惯偏好、知识储备等综合原因，成为新型的数字弱势群体。最后是，性别因素。由于性别问题导致社会资源分配不公，进而影响了女性在数字时代的生存和发展。

（4）制度因素

制度是维护社会发展的工具，是数字鸿沟的制约因素。

对于国家而言，对信息技术领域的制度安排的差异，是形成国际数字鸿沟的原因。一方面，良好的制度是不可或缺的，它为促进数字经济平稳发展起到不可替代的支撑保障作用。信息技术领域的治理涉及多方主体，政府是否发挥了其监管作用、互联网公司作为市场主体的行为是否规范、个人是否享受到了公平合理的数字红利，这些方面都需要制度进行保障。另一方面，不合理的制度设置阻碍科学技术的发展。面对技术创新发展带来的新情况新问题，如何平衡各方利益十分重要，过度的制度干预将阻碍技术的创新进步，放任不管将会引发诸多社会问题，最终也将影响科技行业的发展。

对于个人而言，个体获取数字资源、数字发展机会是否平等，数字权利是否得到充分保障，在一定程度上取决于本国对弥合数字鸿沟的制度安排。政府的制度保障、政策引导、资金扶持，有利于弥合数字鸿沟。反之，缺乏对弱势群体的制度关爱、政策鼓励、兜底保障，数字鸿沟因没有克制力量而滋长。

二、数字鸿沟法律治理困境及其他治理路径分析

近年来，我国高度重视数字领域的治理，出台了相关数字治理的法规制度，采取了伦理性、技术性治理的措施，推动了数字经济的发展，也为治理数字鸿沟起到了重要作用。作为治国之重器的法律，显露出对数字鸿沟的法律供给不足等问题，亟需进一步的探索和完善。

（一）数字鸿沟法律治理的现实困境分析

本节从分析我国数字鸿沟法律治理的现状入手，继而阐明法律治理的不足，分析存在不足的原因，为研究法律治理策略进行把脉问诊。

1、数字鸿沟法律治理的现状

随着数字技术和产业的蓬勃发展，海量数据涌现和汇聚，信息保护、数据权利等社会问题日益严峻。在这种情况下，国家出台了一系列方针政策，着力推进数字领域的相关立法实践，致力推动数字经济发展，积极应对数字鸿沟的风险和挑战。总体来看，国内的数字鸿沟法律治理呈现出政策引导和法治保障的双重治理模式。

（1）在公平发展和平等权利的保障方面

宪法是权利最高准则的载体，其功能是对公民的权利进行确认和保护，同时也是对社会生活中权利理念、权利制度的具体体现。对于数字鸿沟中所反映出来的公平发展权利等问题，宪法在“以人为本”“公平”“平等”的价值观下，强调保障人的基本权利，尤其是保障老年人、残疾人、妇女等弱势群体的权利和利益，促进主体平等、权利平等、机会平等，促进社会公平正义。

（2）在信息主体权利的保护方面

从《民法典》的角度出发，把隐私权和个人信息保护，纳入个人的人格权的保护范围，并对信息主体的权利、信息处理者的义务进行了规制，例如，明确了“自然人的隐私权、同意权，以及提出异议和要求调整”等其他权利，以及明确了“处理信息应当遵守合法的原则、适当的和必要的处理要求，以及安全保障的义务”。此外，《个人信息保护法》规定了处理信息者的权利和义务，是保障个体在法律面前平等享有信息权利的指引规范，也是弥合数字鸿沟的法律保障。

（3）在特殊群体权益的保障方面

《老年人权益保障法》《残疾人权益保护法》《未成年人权益保护法》等法律法规对保护特殊群体权益作出了原则性规定。对未成年群体的个人信息、隐私权、网络空间的合法权益，对老年群体共同享有社会发展成果的权利，对残疾人群体的权利，均明确了制度保障。同时，国务院办公厅制定了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，以帮助老年人融入数字生活。随后，多个相关部门制定了规范性文件，提出帮助老年群体解决出行、医疗等数字生活的一系列具体措施，有效推动解决数字时代老年人出行、就医、消费、办事困难。这些保障特殊群体权益的法律法规、规章制度，对弥合弱势群体数字鸿沟起着法治保障作用。

（4）在数据安全的保护方面

在1997年《刑法》中，就将非法获取计算机信息系统数据、非法控制计算机信息系统的行为纳入刑法保护之中，并在《刑法修正案（七）》和《刑法修正案（九）》不断进行完善。《刑法》第253条、第285条、第286条，对侵犯公民个人信息、侵入计算机信息系统、破坏计算机信息系统的行为，纳入刑法中予以规制。在新出台的《数据安全法》中，通过专项立法规定了数据安全制度和保护义务，构建了民事、行政和刑事的严密法律责任体系。数据安全的法律规制，既是数字弱势群体合法权益的法律保障，也是从安全维度推动数字鸿沟的法律治理。

（5）在算法歧视的规制方面

相关规定在《电子商务法》、《反垄断法》、《价格法》、《消费者权益保护法》和《个人信息保护法》中均有涉及。《电子商务法》中明确对商务经营者在提供服务时，要求提供不针对个性特征的选项，这是我国第一次对算法技术下的“个性化推荐”作出的法律规制。《消费者权益保护法》中明确了消费者的公平交易权。《反垄断法》中对差别交易价格待遇进行了规制。《价格法》中规定禁止价格歧视。《个人信息保护法》中对差别交易待遇进行规制的同时，明确个人有权拒绝自动决策作出的决定。

这些关于“公平交易”的法律规制，既是数字时代维护消费者合法权益的法律保障，也是反算法歧视的规制规范，还是克制技术巨头攫取消费者利益和消除数字鸿沟、缩小贫富分化、促进社会公平的法律治理规范。

（6）在信息基础建设的方面

信息基础设施建设是弥合数字鸿沟的起点，也是解决“接入沟”最直接的手段。当前保护信息基础设施的法律制度，主要表现在保护关键信息基础设施安全、网络安全等方面，同时公安部还制定了具体落实的指导意见等。此外，“十四五”规划对新型基础设施建设作出专门部署，积极打造网络化、智能化、服务化、协同化的融合基础设施。提供安全的、有保障的基础设施和新型基础设施，为弥合数字鸿沟提供坚实的基础设施支持保障。

2、数字鸿沟法律治理的不足

目前，我国积极应对数字鸿沟挑战，展开了包括普及基础设施建设、适老化无障碍技术创新、法律制度规制等路径的系统治理，有效有力地预防、缩小了数字鸿沟，但在数字鸿沟法律治理方面，仍存在法规体系不完善、配套制度不健全等不足。

（1）数字鸿沟法律治理条文较为散杂

我国对“个人信息保护、数据安全”有专门的立法，但对治理数字鸿沟没有专门的立法，关于数字鸿沟法律治理规定，散见于《民法典》《个人信息保护法》《未成年人保护法》《老年人权益保障法》等诸多法规制度中，不利于数字鸿沟治理的普法、执法、司法活动。

（2）数字鸿沟法律治理部分条文含混

关于数字鸿沟治理的诸多法律条款规定较为抽象、不具体，导致理解不一，认定难、处理难。如《消费者权益保护法》规定的“消费者享有公平交易权”，有学者指出，算法歧视侵犯公平交易权；另有学者则认为，买卖双方均属自愿，并非强迫交易，虽然价格有差异，但只要不高于市场价，就应该是一个合理的价格，没有侵犯公平交易权。该法第8条规定“消费者有权享有对商品价格的知情权”，对此条文，一些学者认为，这样的掩盖价格差别等于掩盖了商品的真实价值，是对消费者知情权的侵害；还有学者提出，平台商家借口“价格是按照市场规律调整的，正常波动”，很难被认定为侵犯消费者的知情权。该法第20条规定“经营者提供商品或服务应当明码标价”，对此条文，有学者提出，对不同的消费者设定不同的价格，则反映了价格信息的不透明，违背了明码标价的原则；还有学者指出，商品价格在平台上已经出现，那就是明码标价，而消费者所支付的价格，就是平台给出的价格。这些条文语义的含混，导致运用《消费者权益保障法》维权的实用性不大。

又如，《反垄断法》第17条规定，要以“没有正当理由”为基础条件，而对“没有正当理由”情形没有作出规定，平台经营者可借各种理由开脱，导致是否具有正当理由难以认定。

再如，《民法典》第1032条的规定中，对侵犯隐私权的准则模糊不明确，难以规制算法自动关联处理的个人隐私信息问题，个人隐私信息随时存在被数据控制者披露、利用的风险。

（3）数字鸿沟法律治理的配套制度及标准不足

我国已有相关法律法规、规章涉及数字鸿沟治理，但部分法律规范仅限于原则性规定而无具体化规范的内容，还存在缺乏与之相应的配套制度、行业标准作支撑，难以保障治理效能。如，落实《个人信息保护法》中关于“应当保证决策透明度的结果公平、公正”的规定，就需要互联网平台企业建立算法合规管理制度，明确算法决策参数设置、算法审查规范、算法风险评估等行业标准。又如落实《个人信息保护法》关于处理满十四周岁未成年个人信息，就需要制定专门的针对未成年人的个人信息处理规则。如果缺少配套制度的持续跟进完善，没有法律规则的明晰化、具体化，将不利于行政执法和司法适用，难以保障法律治理效能。

（4）个体数字素养和技能培育程度不够

在现有的互联网领域的法律，抑或教育领域的立法，普及和提高民众数字知识和技能教育的法律规定较少。但是，个体的数字素养与技能是主体能否融入数字时代的重要因素，是弥合个体数字鸿沟的关键措施。数字技能的贫困将会导致无法获取和即时更新信息，最终导致被排除在信息时代之外的结果。而且由于技能的短板，极有可能造成数字贫困人群排斥和抵触互联网，丧失对信息技术的探索兴趣，更加不利于学习新兴的网络技术知识，也不利于缩小数字鸿沟。

3、数字鸿沟法律治理不足的成因

党的十八大以来，党中央高度重视数字鸿沟的法律治理，在《法治中国建设规划（2020—2025年）》中提出，要加强信息技术领域的法律制度建设，推进《个人信息保护法》等法律的颁布实施，对保护个人信息、规制“大数据杀熟”发挥了一定作用，但因现有的信息技术领域的相关立法不是以数字鸿沟为调整对象，法制的供给与信息技术高速发展、广泛应用带来的数字鸿沟治理需求不相适应。经研究分析，数字鸿沟法律治理不足的主要成因有法律创制的天然滞后性、实践探索积累不够，以及理论研究的不足等。

（1）法律创制的天然滞后性

针对数字鸿沟治理不足的问题，有着法律创制具有天然的滞后性的原因。相对在农业时代、工业时代，人们在物理空间中从事活动，我国围绕物理空间法律治理建构了系统完备的法律体系。随着互联网、人工智能的快速发展，人类的生产和生活空间，由单一的物理空间转向物理空间和网络空间的二元空间，加速推进了人们在网络空间的学习、生活、工作方式。法律的制定、变更既有适应社会生活变化的需要，也具有滞后于变化的社会生活的特性。网络空间领域带来社会治理的新问题、新矛盾，法律制度供给不足，尤其针对数字鸿沟的规制不足，有着法律创制具有天然的滞后性的原因。

（2）法律治理的实践积累不足

针对数字鸿沟治理不足，还有实践积累不够的原因。针对社会问题的法律治理，立法机关进行立法活动，既要深入开展调研论证，也要广泛听取各方意见，而且还要相关行业机构制定自律规范、行政管理部门制定部门规章，司法机关开展司法实践探索，由这些自律规范、部门规章、司法实践，充当先行先试的探索角色，为立法提供规制测试、收集案例样本和积累经验，对成熟的治理规则再上升为法律条文。当前，相关的数字鸿沟治理的行业规范、部门规章的数量少且还未成熟成型，针对数字鸿沟司法探索的相关案例资料还不多，无成熟的治理样本，立法条件还未成熟。

（3）法律治理的理论研究不多

针对数字鸿沟治理不足，除法律天然的滞后性、实践积累的不足外，还存在法律治理的理论研究不多等原因。当前，涉及数字鸿沟治理的相关理论研究，主要集中在老年人和残疾人群体的数字鸿沟治理、算法歧视治理等方面，数字鸿沟法律治理的理论研究还存在不系统、不全面、不深入的问题。

（二）数字鸿沟的其他治理路径分析

对于弥合数字鸿沟，让人人共享数字红利，推进数字时代社会公平，在构建规范的法规体系的同时，探索理性的伦理性规范，运用有力的技术治理手段，三者相互关联、发挥各自不同作用。

1、伦理性治理

互联网、大数据、人工智能的高速发展，带来发展机遇的同时，也产生数字鸿沟的社会现象。伦理规制作为首要路径，以实现“公平正义”为治理目标。伦理性治理的思想根源是信息不平衡对社会正义的侵害，造成的社会分配正义失衡和社会不公正。当前，对数字鸿沟的伦理规制主要围绕两个方面展开。一是在制度设计中，坚持“弱者关怀”理念。重视数字弱势群体利益，强化“弱者权益保障”制度条款的设计，保障数字弱势群体能够拥有公平的机会、拥有相应的能力融入数字生活。如，国务院办公厅印发的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，就是体现对老年群体的关怀、关爱的伦理。二是在算法模型设计中，融入“算法正义”理念。在算法模型设计环节，体现“以人为本、人性关怀”的要求，融入“合法、公正、自由、尊严、关爱”等“善”的元素，避免输出算法歧视的结果。如，上海市市场监督管理局制印发的《网络交易平台网络营销活动算法应用指引》规定，网络经营者利用算法开展营销活动，应当保证算法应用结果的公平、公正。这一规定体现了“算法正义”伦理要求。

2、技术性治理

技术规制是弥补数字鸿沟的重要支撑。与伦理性治理相比，技术性治理具有更加直接针对性的特征，而伦理性治理则具有宏观性的特征。数字鸿沟技术规制的措施主要有以下几个方面。一是完善、优化信息基础设施建设。完善信息基础设施是解决接入沟的最直接措施，是化解数字鸿沟的最基础手段。近年来，大部分国家在提升信息基础建设方面取得了较好成效，中国在化解“接入沟”方面走在世界前列。国务院发布的“十四五”规划中，提出加强数字基础设施、信息网络基础设施建设的任务，同时还要求将“适老化、无障碍”的技术设计元素融入智能终端产品，提升智能产品、信息服务的普适性、便利度，构筑以人为本的友好的数字应用环境。二是提升信息社会服务水平。提升信息社会服务主要针对数字鸿沟的使用沟、知识沟的问题，采取提升政务的数字化水平、发展数字教育培训等措施，提升数字政府的服务水平，扩大信息供给，提升个体的数字使用素养和能力。如，互联网公司把弥合数字鸿沟的理念融入产品开发、制定技术标准等工作中。三是完善监管规则的技术标准。针对“算法模型、个性化推荐”等问题的法律治理规则，既要明确基本原则，还要明晰相关概念的内涵和外延、确定主体的权利义务内容，增强监管规则的技术性、科学性、操作性。如，《个人信息保护法》中，对个人信息范围、处理规则、权利义务作出明确的规定；《上海市网络交易平台网络营销活动算法应用指引（试行）》中，对算法的参数设置明确了参数条件和权重的要求，对算法应用明确提出了“七不得”的要求，从技术层面规制算法侵权，引导“技术向善”。

（三）数字鸿沟的治理路径关系分析

数字鸿沟的伦理性、技术性、法律性的治理路径，在治理逻辑上虽有不同，但三者有互补性。伦理性治理为技术性治理、法律性治理提供理念、原则的指引作用，体现在技术性治理、法律性治理的价值中。技术性治理是治理数字鸿沟的战略性支撑，更加注重事前控制和行为预防，为法律性治理提供手段工具。法律性治理为技术性治理起到引领和纠偏作用，即技术性治理手段要合乎法律规范的要求、体现法律的价值追求，对于技术性治理的“合法性、合理性”的引领、校正，起着引导“技术向善”的作用。同时，经实践检验的成熟技术性治理标准，可以通过立法程序，上升为法律性治理规范。

数字鸿沟治理，离不开伦理性、技术性、法律性的治理路径。从分析数字鸿沟三种治理路径及关系中可以看出，这些治理路径是相互融合、共同作用。技术性治理、法律性治理贯穿了伦理性治理的理念要求，技术性治理为法律性治理提供手段、工具支撑，法律性治理为技术性治理起着校正、纠偏作用。三者关系为笔者针对数字鸿沟法律规制的不足问题，研究法律性治理进路提供了思路、方法指引。

三、域外应对数字鸿沟的治理措施

数字鸿沟是数字时代的普遍性问题。由于受到各国不同的体制、经济、文化等背景因素的影响，各国具体的应对方式有所不同。本节将分析美国和欧洲两个地区应对数字鸿沟问题的模式，并就具体措施做了总结和归纳，以供参考。最终如何应对数字鸿沟的问题，还应该结合本国实情，研究考量。

（一）美国缩小数字鸿沟的对策

美国高度重视数字鸿沟的治理，政府出台了一系列举措。综合来看，可以概括为在政府、社会组织、企业的协同合作下填平数字鸿沟的模式。

1、政府

首先，政府在思想上十分重视数字鸿沟问题，持续开展广泛、深入的研究分析活动。从1999年开始，美国商务部就专门针对数字鸿沟的问题进行深入研究。通过分析研究国内不同收入、不同种族、不同区域、不同教育水平的人群之间的数字化差异，整理形成相关的数据报告。通过逐年的统计数据，能够观察数字鸿沟的分布特点、发展规律、跟踪年度动态变化，为政府制定适合差异化人群的经济政策，为促进社会公平化发展提供前提条件。这项有价值的工作，不仅有助于美国自身对症下药，还为其他国家研究数字鸿沟问题提供了丰富的案例资料。

其次，政府在行动上积极开展数字鸿沟治理活动，采取理念引领与制定政策法规等系列措施。具体体现在两个方面。一方面，针对国内人口发布了一系列倡议、计划。自1999年始，美国政府一直在为填补数字鸿沟进行演讲，并制定了推进网络发展的国家行动，克林顿总统发起了跨越数字鸿沟的运动，开展了“从数字鸿沟到数字机遇”的市场之旅，访问了国内的信息发展落后地区。奥巴马政府提议的“美国宽带计划”，要求更新美国“信息高速公路”、普及宽带、打造21世纪的课堂和网络联通教室。这些行动以各种方式，向公众传递和强调互联网等数字技术的重要性，表明了弥合数字鸿沟的深远意义，并发动公众积极参与进来共同努力填平数字鸿沟。另一方面，注重提高国内信息化水平，推动互联网产业发展。从1993年开始至今，美国政府制定了相关的政策和法律，以促进经济的发展，并于1993年颁布了《农村电气信贷改组法》和《国家信息基础设施：行动纲领》；1994年提出了“全球基础信息设施计划”，为促进全球信息发展、促进国际、政府和私营部门之间的合作；1996年修订《通信法案》，为信息企业出台平等竞争和普遍服务等各项原则；1997年发布《全球电子商务政策框架》确定电子商务领域发展原则；1999年美国通讯委员会推出了鼓励因特网发展的“无管制”和“不过问”等政策；2000年国会提出法案，用税收政策鼓励投资达到一定数额的互联网公司及给工人免费提供上网设备的雇主；2009年《美国复苏与再投资法案》，决定投入72亿美元用于农村宽带的扩展；2010年美国商务部提出“数字国家”的概念，并在基础设施、互联网、移动网络等领域展开了深入的研究；2016年美国商务部国际贸易局牵头实施启动了“数字专员”计划，旨在为美国公司扩大全球数字经济市场，为国内公司提供支持和帮助；2018年通过《综合拨款法案》，为农村宽带计划再次拨款6亿美元。这些政策和法令鼓励了互联网的发展，推进了信息技术在落后地区的普及。

在政府重视和政策法规并举的措施下，加速了互联网的普及，提高了信息技术水平，推动了美国信息化产业的迅速发展，也加快弥合了数字鸿沟的步伐。

2、社会组织

社会组织参与弥合数字鸿沟的援助行动。在填平数字鸿沟的行动中，美国还有许多社会公益性质组织积极参与，它们通过援助资金和基础设施，提供技术人才支持等方式作出了积极贡献。典型的有如下。

“工作希望组织”通过与政府部门、社会团体合作的方式，援助地方性小企业。该组织为企业提供了技术培训计划、大量的计算机基础设施，以及技术人才顾问等资源，帮助小企业发展电子商务，在保留已有的工作岗位的基础上，给当地人民创造更多的新就业机会，改善了地区的经济状况，为缩小数字鸿沟作出了贡献。

本顿基金会、马可基金会、皮尤慈善基金会等非政府的公益性机构利用自身的力量，发起、资助了许多关于数字鸿沟的研究活动，以及信息技术的推广项目。这些基金会组织，立足于公民的发展、平等享有信息资源和社会公平等问题，向社会支援大量的信息技术，极力倡导发展技术教育的重要性，为新技术的公平享有和公共利益的最大化作出了贡献。同时，其也为推动跨越数字鸿沟运动发挥了重要的社会作用。

3、企业

企业也参与弥合数字鸿沟的支持运动。最初，在政府的推动下，美国的高科技公司，特别是信息技术公司，都加入填平数字鸿沟的行动中来。主要的方式是提供资金援助和技术支持。比如：微软公司捐款1230万美元和价值8800万美元的软件，资助贫困家庭孩子学习互联网知识；惠普公司为学校和社区的网络基础设施提供资金支持；美国在线公司提供免费ID供低收入家庭使用；等等。

美国政府、科技企业以及一些非营利性的组织联合起来，发起了一项“充电”运动。这项“充电”工程的主要实施方式有：资助学校、社区等公共场所计算机设备和网络技术服务，为儿童提供在线环境和技术能力的培养帮助，确保儿童能够获得技术、经验和资源；通过为美国公共图书馆的建设、宽带设施投入和信息技能训练提供资金支持，帮助公共图书馆建设宽带连接、更新网络技术；设置援助项目，建立长期性的信息技术培训，帮助青少年掌握新的信息技术，提高社会竞争力。

科技公司在自发援助以及参与政府和公益组织之间的合作项目中，不仅为弥合数字鸿沟提供资金和技术支持，同时也推动了公司发展。

总之，美国在发展数字经济的同时，也注重弥合数字鸿沟。通过政府、社会组织和企业的携手，将政策、法令与援助项目相结合，主要从推动互联网普及和加大技术能力培养的两个角度，缩小了地区间的数字资源差距，促进了数字化的全面发展，在跨越数字鸿沟上取得了显著效果。

（二）欧洲缩小数字鸿沟的对策

针对欧洲范围内普遍存在的数字鸿沟，欧洲各国提出促进信息技术的发展、普及和应用的政策，制定了许多消除数字鸿沟的具体措施。归纳了各国采取的对策，主要包括以下几个方面。

1、确立发展战略

早在1991年，欧盟就公布了《竞争力白皮书》，指出“一个国家信息基础设施的发展和普及与经济条件具有密切关系”。2000年，欧盟制定了“电子欧洲”计划，旨在欧洲建立信息社会，促进数字经济的发展。推进该项行动主要的方式是消除互联网接入障碍，争取让所有人都能使用互联网。在此背景下，欧洲各国也纷纷制定了信息发展规划，如法国制定的“网络新行动计划”，都致力于加速数字化发展，弥合数字鸿沟。

2、发展电信业务

欧洲积极探索发展电信业务，具体而言有以下几个方面。一是针对电子商务的发展。首先，电子商务使得更多的企业和个人接入互联网，一方面起到缩小数字鸿沟的作用，另一方面促进网络交易的发展，为企业和个人带来经济利益。其次，发展电子商务，促进了信息基础设施的建设与应用。正是产生的这些效果，使欧洲国家感受到电子商务的价值，并制定促进电信业务发展的相关法律和政策。二是针对电子政务的推广。电子政务是政府通过网络提供公共服务的一种方式，也是公众进行商业交易的重要渠道。发展电子政务，需要满足互联网接入和信息技术应用的双重条件，促使公众更加关注信息技术的应用。电子政务的推广，为消弭数字鸿沟提供了设施基础和技术帮助。三是针对远程教育的开展。远程教育是将互联网等媒介融入教学过程的一种跨时空的全新方式。在欧洲成立远程教育学会的包括学校、机构和个人，其成员几乎覆盖了欧盟的各个国家。远程教育的发展，促进了欧洲社会教育的完善，以及多媒体技术的发展。同时，远程教育的开展，也缩小了人们在知识和技能上的差距，有助于缩小数字鸿沟。

3、开展信息技术教育和培训

为填平数字鸿沟，就必须学习信息社会所需要的新技能。欧盟为加大信息技术教育的普及力度，提出了“电子教育”计划。该计划主要通过正规学校教育和社会培训两种方式，来解决技能不足的问题。展开而言有两方面。一方面是加强学校教育，推进教育信息化。例如，德国教育部与电信部共同提出万所学校联网建议，意大利教育部提出为学校提供网络软硬件的行动计划，等等。另一方面是开展社会培训。首先，欧洲许多国家开展了“数字扶贫”工作，比如，瑞典的“学校信息技术教育计划”及“老年网络计划”等。其次，许多国家资助年轻人和失业人员培训技能，促进其就业。通过学校教育和社会培训的方式，帮助社会公众掌握信息技术技能，更好地适应数字社会的发展。

总的而言，正是通过发展信息产业，推进“电子欧洲”计划，加强信息技术在商务、政务、教育领域的应用，加强以学校、社会为阵地的技能培训等方式，促进落后地区实现快速发展。经过多年的努力，欧洲在弥合数字鸿沟方面取得了较大成果，也促进了欧洲各国的经济发展。

（三）美国和欧洲治理对策的总结与启示

美国和欧洲各国在应对数字鸿沟问题上，提出了许多政策措施，对于跨越数字鸿沟具有重要的借鉴意义。这主要表现为治理思路和具体措施两个方面。

首先是治理思路层面。一是规划发展战略。制定发展方式，毫无疑问是数字发展的首要环节，是应对各项风险与挑战的指导思路。对于在数字经济发展战略之中，尤其是面对数字鸿沟等复杂多变的社会问题，可以借鉴美国和欧洲的方式，在对数字鸿沟问题开展调查研究的基础上，制定一个长期的规划和战略安排，及时跟进动态变化，制定新的补充发展计划予以完善。二是政策法律的跟进。政策和法律是数字环境中的关键性因素。一方面，企业信息化建设、群体之间的发展差异等引发的数字贫困问题，需要国家的鼓励政策予以引导，需要帮扶政策予以保障。另一方面，数字经济的发展，需要法律的规范，数字化时代的人民权利，需要法律的保障。数字鸿沟的问题，需要法律的治理。所以，积极完善政策和法律构建，是治理实践中必需环节。三是社会理念的转变。在制定战略以及政策、法律的实施过程中，应当向社会公众强调数字化理念的重要性。这一点在欧盟制定的关于互联网普及的计划，以及美国打造数字教室的计划中均有体现。对个人而言，数字化理念的普及，能够激发民众主动参与、主动学习数字技术的兴趣，让民众自发地消除信息技术的知识沟；对企业而言，数字化理念的普及对于提高企业信息化应用能力和数字经济竞争力发挥关键作用，帮助企业更好地应对数字市场风险、更快地融入数字经济发展，从而更好地提升经济效益。

其次是具体措施层面。一是在发挥各方主体作用上，构建主体之间的联动模式。通过对美国和欧洲治理模式的总结，不难发现，两者具有相同的特征，即注重社会各方的联合治理。社会各个主体协同应对社会问题，通过发挥各自的优势，共同营造出良好的数字经济环境，推动国家政策的实施，促进信息化产业的快速发展。二是在基础设施和技术保障上，坚持普遍推广和特殊对待的相结合原则。一方面，在全社会范围内加强信息基础建设。政府通过加大信息领域的资金投入，以信息基础建设来支持信息产业发展，以信息资源合理分配来促进信息资源的共享，积极鼓励社会组织和企业投资建设信息基础设施，促进技术的广泛普及。同时，注重对数字贫困区域、特殊人群的扶持。尊重地区间的发展差异，结合实际制定精准的、长期的扶助政策，有计划地推进信息基础建设，积极提供数字化服务，尤其是重视数字弱势群体的用户体验，转变服务方式，使其加快融入数字环境，缩小地区间、个体间的数字鸿沟。三是在加强人才培养上，坚持培养专门人才与提升全民技术素养并重。其一是重视培养科研技术专门人才；其二是通过社会教育、家校联通教育方式，促进全民技术素养的提升，为跨越数字鸿沟提供基础技术和人才保障。

四、数字鸿沟法律治理的对策

当前，人类社会已经步入数字化、智能化时代，其中蕴含着大量的不确定因素，给国家治理、社会治理带来了风险与挑战。数字鸿沟问题是一个典型的社会发展问题，应当予以法律回应。数字鸿沟的法律治理是推进数字时代的人权保障事业发展和促进社会公平正义的重要举措，是建成“数字中国”的必由之路，是实现国家治理现代化的重要内容。本节从提出数字鸿沟法律治理应遵循的基本理念、基本原则着手，进而提出构建多元共治模式和实行立法、执法、司法共同推进方式的数字鸿沟法律治理的对策。

（一）数字鸿沟法律治理的理念及原则

近代法是从罗马法的复兴中发展起来的，其基本理念是：法的价值是单一的，这使得人们认为现有的法律秩序所维护的价值系统是独一无二的。然而，“数字化社会的发展与变革打破了法律价值单一的枷锁，需要多重价值的共存，才能实现各种权利诉求与价值取向的协调与相容”。同样，缩小数字鸿沟，离不开基本理念和基本原则的指引。

1、数字鸿沟法律治理的基本理念

数字鸿沟的治理过程中体现出价值的多元性，具体表现为正义与效率、发展与保护、权利与义务以及中心与边缘之间的关系。在弥合数字鸿沟的过程中，则需要将这些基本理念充分兼容整合。

（1）正义与效率

数字鸿沟问题的法律治理，应坚持社会正义与技术效率的协调平衡。只有兼顾社会公平正义和数字技术效率，才能保障数字经济的健康发展、长远发展和创新发展。

一味地追求提升技术发展效率，过分强调经济利益的快速变现，势必忽视发展中所存在的诸多不公平、不稳定因素，为日后的发展埋下隐患。比如，虽然现在数字技术与人们生活业已高度融合，但社会中仍存在大量从未使用、不会使用数字技术的个体，人们在数字技能上参差不齐现象是数字鸿沟问题的一个突出表现。在这种背景下，只顾信息技术的不断升级换代，而将数字技能弱势群体抛下不管不顾，不仅违背了技术发展惠及全体人民的根本目的，同时也与数字经济持久发展的逻辑相背离。在数字社会的建设中，应当重视平衡和协调各方利益，维护社会的公平正义秩序，既要着眼于解决当下的现实数字难题，也要放眼于未来技术发展的安排。将弥合数字鸿沟作为一个长期预防和治理的工作来展开，立足于实际情况，合理借鉴他国的经验做法，并根据本国实际情况，制定适合本国的、具有实效性的方案。只有坚持社会正义和技术效率并重，才能走出数字困境，增进全体人民的数字民生福祉。

（2）发展与保护

发展与保护一直以来存在着紧密的关系。促进发展，才能为享有各项权利提供物质、政治和精神基础。保障人权，是实现发展的重要原因和根本目的。而且发展本身就属于一项人权，应当受到重视和保护。数字经济时代，数据信息是数字产业赖以发展的基础，然而数据信息的不正当利用，可能会导致泄露隐私，给数据主体带来风险。可见，数据利用和信息保护存在隐性冲突，需要在发展数字经济和权利保护的过程中进行价值平衡。

仅注重数字经济的发展，而不对数字市场进行规范，容易造成诸如数字鸿沟等不平等现象，进而引发严重的侵权问题。单纯注重保护公民个人的信息数据权利，无法形成一个宽松的、自由发展的市场环境，便不利于数字经济的良性运行，对提升社会整体的公共利益产生不利影响。由此可见，发展与保护其实并不是完全对立的，这个问题的实质在于，公私利益间的博弈。为实现数字经济发展过程中多元利益的平衡，首先，应当以明确保护人民权利为核心原则，因为发展是为了人民。其次，再依据比例原则充分权衡利弊，在不损害人民权利的前提下，为数字经济发展提供有力支持，使发展的结果更好地为人权保护发挥基础性的作用，推动经济与社会两方面的价值实现。

（3）权利与义务

数字科技的迅速发展，给现有的秩序带来了许多风险，同时也为建立新的秩序提供了强大动力。其中最重要的任务就是建构适应数字时代的权利义务法律秩序，将数字发展纳入法律规范体系，从而保障数字经济的平稳健康发展。

在数字时代的背景下，保护数字人权的特殊之处在于，权利中增添了数字特征和属性，法律应当把权利的数字属性纳入保障范畴。所以，除了对传统权利进行保护之外，还应该通过立法让新型数字权利受到保护，形成以人为中心，根据人们发展而提供权利保障，用法律手段维护好公众权利。同时，法定的数字人权的实现，以义务主体的履行义务为保障。通过对义务人的划分、具体义务的分配、承担责任的明确，来建立义务责任机制。总之，通过对权利义务的划分，积极构建完善的权利义务体系，运用制度来推动实践发展、解决实践困境，不仅有利于弥合数字鸿沟，还会未雨绸缪，为应对未来数字发展过程中遇到的挑战发挥积极的作用。

（4）中心与边缘

中心和边缘的存在，催生了关于公平正义的问题。中心和边缘在经济水平上存在发展差距，在物资资源上分布不均衡。这些差异，让中心与边缘始终缺乏平等的发展基础和机会，反过来加强了中心性和边缘性，增加中心与边缘之间的数字鸿沟。

因此，数字鸿沟问题的治理，思想上必须重视平衡中心与边缘关系，积极促进中心以自身优势带动边缘发展，打造包容、互惠、共享发展成果的局面，改善边缘地带的数字化生存条件；重视调节普遍与特殊的关系，关注不同群体尤其是数字弱势群体的利益，弱势群体存在不能自由控制客观条件的先天不足，所以保障特殊的弱势群体的权利就显得十分重要，同时也是实现实质正义的正确手段；注重协调整体与局部的关系，坚持数字底线思维，帮助数字弱势群体，提高其数字生活质量，实现数字发展权的最大公约数。同时，在行动上还要极力融合中心和边缘的关系，结合实际发展状况，对数字边缘群体提供倾斜性的帮助，采取措施缩小数字差距，比如积极引进资金、人才和技术等，打破中心与边缘信息发展不平衡的局面，中心和边缘都需要积极努力创造良好的环境，数字边缘主体需要通过学习知识，提高自身的数字素养，缩小数字鸿沟，更加积极地融入数字化发展之中，实现共同发展。

2、数字鸿沟法律治理的基本原则

数字鸿沟的法律治理，要在基本理念的指引下，坚持以人为本、数字正义和数字人权的基本原则，才能实现弥合数字鸿沟，缩小贫富差距，让数字发展的红利惠及更多人民。

（1）以人为本原则

以人为本的原则，即以人民为中心，以人民为治理数字鸿沟的主体，是治理数字鸿沟的根本目的。弥合数字鸿沟应当始终坚持以人为本的基本原则，使得科学技术发展真正服务于人民，保证人民的全面可持续发展。以人为本的原则对于跨越数字鸿沟的价值意义有以下几个方面。

一是以保障人民权利为根本要求。进入数字时代以来，社会涌现出大量的诸如大数据杀熟、算法歧视等新型复杂问题，给人权保障带来新的挑战。在解决新问题时应始终坚持人民立场，积极通过数字法治实现数字生活空间中的人权，在当前的数字社会发展背景下，数据对个人的生存发展愈发重要，由此产生了一系列关于信息的新型权利，如数据权、访问权等。在建构法治体系、重塑权利义务关系时，回应人民对于信息权利保护的需求，构筑以人为本的数字时代法律秩序，将权利保护作为根本目的。

二是以促进人的全面发展为最终目标。智能技术虽然给人们提供了许多便捷服务，且一些行业逐渐启用人工智能代替传统人力服务，但是我们仍应该充分认识到发展是为了人民，实现人的全面发展，才是大力发展数字经济的题中应有之义。这就要求主动破解数字经济发展中的难题，减轻数字鸿沟给人们的生存发展带来的不利影响，积极寻求将数字鸿沟转变为数字红利的途径，努力培育人民的数字素养，提升人民的数字技能，为实现人民的全面发展提供机遇、创造条件，为缩小贫富差距，实现全体人民的共同富裕筑牢基础。

（2）数字正义原则

公平正义是法治的生命线，也是当代社会的基本价值观。数字化时代中，数字鸿沟引发了社会主体之间的不平等现象，带来了社会资源分配的不公正现象，坚持数字正义原则成为缩小数字鸿沟、维护数字时代正义秩序的准绳。具体而言如下。

一是主体间的信息差异问题。数据毫无疑问成为数字时代最宝贵的生产要素和资源，但是数字鸿沟恰恰反映了数据资源的不公平现象。突出表现为社会主体间信息不对等现象。对于普通公民而言，只是在日常生活中，参与简单的数据交换、使用等过程，但反观市场中的互联网企业，二者对于数据利用程度显然具有较大差异。信息行业“正在将你的生活转化成他人的商机”，它们以数据信息为利益来源，以至于泄露隐私信息等问题屡见不鲜。数字经济市场的蓬勃发展，需要树立基本的道德准则，而坚持数字正义原则，正是在将公平正义的道德主张注入市场秩序之中，以期建立一个更加公平的信息资源环境。

二是主体间社会资源的差异问题。数字鸿沟并不只是因为信息技术的接入和使用上的不同而造成的信息不平等，还关系到一个更加广泛的社会不平等问题，这是由于各个主体之间不仅存在着经济差距，同时还存在知识、数字素养等非经济因素的差别。这些因素导致产生了数字弱势群体，该群体通常难以获得信息化发展机遇，缺少享受数字福利的机会，以至于逐渐被数字社会边缘化，成为信息时代的被遗忘对象。坚持数字正义原则弥合数字鸿沟，就是在数字时代为数字弱势群体，谋求发展权利的平等和发展结果的共享。将普惠、公平作为数字社会的发展目标，缩小主体间的数字鸿沟。

（3）数字人权原则

数字人权是指，将掌握运用数字科技权利作为人权予以保护。智能时代，数字技术可谓福利和风险并存，应当坚决防止滥用数字科技来侵害人民权利，坚持数字人权原则，就是以人权为尺度，作为判断科技进步的核心标准。即利用人权的力量和权威，通过对数字技术发展应用的道德制约与法律规范，从而为弥合数字鸿沟、实现信息共享、推进数字经济发展提供保障。具体而言如下。

一是提供数字化生存和发展条件。在数字社会坚持数字人权原则，就是坚持强调一切以人民为中心，以人为本的理念。通过调动多方主体的积极性，促使国家职能部门发挥公共管理作用，促使公司企业等市场主体积极履行自身义务，给民众营造一个良好的数字环境，特别是针对数字贫困的民众，更要积极主动地精准扶贫，保证提供基本设施和接入网络，切实改善数字弱势群体的数字生存条件，为缩小数字鸿沟创造积极的外部环境。总之，将科学技术用于提高人民生活质量，丰富人们文娱活动，改善人们生存环境等方面，最大限度地让人们享受信息科技发展的成果。

二是消解数字时代的人权威胁。坚持数字人权原则，其出发点和落脚点都应放在防止和抑制数字时代的人权威胁，强化对公民的隐私权、信息权利、知识产权等方面的人权保障。数字环境中隐藏着大量的风险与威胁，对人权保护发起了挑战。如数字鸿沟、算法歧视、数据侵权等问题，它们直接涉及人们的人格、隐私、财产等权利。为应对数字时代的难题，需要坚持数字人权原则的指引，只有这样，才能建构起合理的数字秩序，处理好人与数据之间的关系，才能确保数字科技向善，促使数字科技在法治轨道上造福人民而非危害人民，才能使得数字经济发展为了人民，充分保障人民的权利和自由。

（二）数字鸿沟法律治理的共治模式

党的十九大报告中提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，实现从“共建共享”到“共建共治共享”的治理战略升级，其中新增的“共治”思想体现了新时代的新要求，将人民平等参与、公民自治等理念融入了社会治理的工作安排中。这就需要政府、企业、社会组织和个人积极参与解决数字鸿沟的社会问题，明确各方责任、发挥各方作用，构建多元主体协同共治模式，共同应对数字时代的挑战。

1、政府责任

第一，从履行政府义务的角度，围绕“制定国家战略、加快信息基础建设和推进数字教育”三个方面发力，推进数字鸿沟治理。将数字鸿沟治理纳入经济社会发展规划的纲要中，进行系统规划，调动各方力量有计划、有措施、有保障地加强数字鸿沟治理工作。首先，保障平等获取信息资源。健全和完善公共政策，除通过政务平台、电视等媒体外，采取网格化宣传等有针对性、实效性的措施，准确、及时传播事关民生福祉的法规政策、重大决策等信息，保障数字弱势群体尤其是生活在农村边远地区群体获取信息，缩小信息资源配置的区域性差距，弥合信息差距，公平实现公众的信息权利。其次，保障平等接入互联网。加大财政投入、动员社会资金捐助等方式，加强对公共教育场所、经济落后地区的信息基础设施建设和完善，消除经济贫困地区接入互联网的差异。最后，帮助提高数字技能。通过计算机的普及和互联网的接入，倡导、动员全社会力量，积极开展信息技术教育活动，提高国民数字素养，满足个体对于信息技术使用需求，消除数字弱势群体使用互联网的差异。

第二，在协同公民和市场主体的角度，建构普遍保障与特殊保障相结合的保障体系，完善适当干预和积极鼓励相贯通的市场治理体系，推进数字鸿沟的治理。首先是人民，对一般公众和社会弱势群体采取两种扶助方式。对于公众，政府应加大开放数据的力度，实现数据的民有和民享。对于数字弱势群体，应当坚持底线思维，对社会弱势群体加大政策扶持力度，以弥合数字鸿沟。其次是市场主体，坚持适当干预和积极鼓励并行。通过制定法律或者完善制度进行适当干预，规范市场各主体行为，引导数字市场的公平性。通过向企业提供税收优惠，鼓励企业开展信息化产品技术的创新研发，开发针对数字弱势群体的产品、软件。对弥补数字鸿沟作出贡献的企业，可以采用社会宣传或授予荣誉等方式进行奖励。

2、市场责任

第一，从企业责任出发，分为对内加强行业自律及对外承担社会责任。企业是信息技术、数字经济发展中最活跃的因素。企业内部建立完善自律机制，坚持管理和发展并重，积极配合相关法律的合规审查，维护数字市场的良性发展环境。对内还需提升员工职业素养。互联网、大数据的从业者，除了提升数字技能外，还要强调职业纪律和重视道德规范，在工作中做到保护数据、不滥用数据、不泄露数据。对内还要积极开展自主创新活动。研发适应不同群体需求的信息技术产品，尤其是适老化产品技术，从而带动信息产业为弥合数字鸿沟作贡献。对外积极承担社会责任。利用自身资源反哺社会，开展信息技术的教育宣传，增强用户体验，推进服务升级。

第二，从社会组织责任出发，在数字鸿沟治理过程中，社会组织起到了连通和引导的重要作用。一方面，它作为社会治理的主体之一，通过加强自身能力，推动资源的整合和输出，提高社会服务水平和能力，让更多人享受到了信息技术的便利。另一方面，它作为政府与民众之间的纽带，既能够组织和发动公众主动参与到数字发展中，体验数字技术的便利，为公民数字权利的实现提供有效途径，又能对政策落实的具体情况以及民众的诉求等民情民意，向政府的有关部门反映，及时弥补治理的空白和短板。

3、个人责任

第一，在思想层面，强化法治观念和保护意识。首先，要增强法治观念。不论身处线上或线下、虚拟或实体的空间，都应该严格遵守宪法和法律的规定。权利与义务是社会关系的一体两面，在行使个人数字权利的同时，要遵守不侵犯他人数字人权的法律义务。在虚拟世界，也要谨慎行权，不得滥用权利，不能发表不当言论损害国家利益和民族情感。在信息数据传播过程中，除了严格遵守法律之外，还应尊重信息主体的信息自决权，不干涉信息主体行使被遗忘权和知识产权等合法权利。其次，要增强保护意识。随着数字时代的到来，大量新型权利出现，公众应提升信息数据权利的保护意识，提高自身的风险防范能力。最后，理性行使监督权。对互联网平台的运营服务，理性行使监督权、批评建议等权利，形成良性的互联网生态氛围。

第二，在行为层面，强化自我技能提升与反哺责任落实。积极参与数字发展建设，主动提升信息技能，增强数字素养。同时还肩负数字反哺的职责，特别是年轻一代，通过反哺家庭长辈的方式，协助长辈提高数字能力、提高辨识互联网信息真伪的能力，树立数据安全意识，增强数字信心。从了解数字技能、到使用数字技术，再逐步摆脱数字弱势群体的标签，在数字化生存中抓住发展机遇，将数字鸿沟转变为数字红利。

（三）数字鸿沟法律治理的共进策略

数字鸿沟问题是社会问题，也是法治应当回应的问题。用法治的力量弥合数字鸿沟、保障数字人权、促进数字公平。坚持以习近平总书记关于互联网治理的系列重要指示为指引，采取“立法、执法、司法”共同推进的策略，形成司法协同治理数字鸿沟的合力。

1、完善立法

法律是治国之重器。在中央层面，强化立法的顶层设计。系统梳理弥合数字鸿沟的相关法律法规，全面了解数字鸿沟治理的法律规制现状，系统研究弥合数字鸿沟的法律困境，准确把握弥合数字鸿沟的重点问题，着力加强数字鸿沟治理机制和制度供给建设，构建弥合数字鸿沟的系统完备的法律规范体系。在立法层面上，当前，针对数字鸿沟带来社会不公、算法滥用、信息侵权等社会问题，重点加强“管控算法乱象、保护信息数据权利、提升数字素养以及促进社会公平”等方面的法规制度建设。未来，在立法条件成熟后，可以借鉴韩国的做法，制定专门的《数字鸿沟法》。

（1）强化算法歧视的法律规制

算法歧视影响对象范围广、涉及领域多、方式隐蔽，其可能引发诸多领域的差别对待，影响社会公平正义。管制算法歧视是数字鸿沟治理的重要内容，立足于我国当下的国情，借鉴谷歌、微软公司发布“反算法歧视方案和措施”，由国家网信部门制定反算法歧视的规章，建立互联网公司的行业标准、合规制度，配置相关主体的权利义务和问责机制来治理歧视问题。一是赋予个体免受算法决策支配的选择权。赋予用户有权不接受算法决策，有要求进行算法解释等权利。二是对算法设计者、使用者追加相应义务。针对算法设计者和使用者，设置事前预防、事中控制、事后矫正等反算法歧视的责任。如，增设平台企业使用信息的事前取得用户同意的义务。平台采用自动化决策推送信息、商业营销时，应当设置适时的弹窗页面，事前征得用户同意，不得单方随意进行个性推送。三是完善算法违规的问责机制。明晰算法侵权情形，建构民事、行政、刑事的责任体系，畅通权利受侵害的救济途径。

（2）健全数据权利及其保护的法律制度

面对数据监控的全面扩张、数据画像的日益严峻等信息侵权问题，个人数据权利保护的法律实施至关重要。一是健全数据确权制度。对数据的概念种类、权利义务的主体、权利义务的范围、使用原则、安全保护等事项给予明确，用法律形式体现“我的数据我作主”的确权原则，改变用户被操控的被动处境。二是对互联网平台设置保障信息主体自主权的义务。当前，互联网平台以收集个人信息为提供服务的前置条件，个体用户要么是被迫“出局”不使用、要么是被动出让个人信息来换取使用服务，用户存在被动“勾选”同意的无奈感，没有实质的信息自主权。鉴于这一问题，用法律规制方式设置互联网行业的保障义务，要求互联网行业履行保障用户自主权益的义务，完善行业规范、技术标准等技术规制措施。如，对互联网平台提供的服务，赋予用户有“同意”出让个人信息或通过“付费”等合理方式的自主选择权，而不仅是“同意”出让信息的单一选项。让用户的信息自主权，从形式的知情同意转变为实质的自主决策。三是推进数据保护的相关配套制度出台，完善数据保护体系。《数据安全法》对于“数据处理”和“数据安全”的行为作出规定，但是对于数据权利具体如何保护等方面亟待明确，可以沿用2021年12月31日出台的《网络安全标准实践指南》对数据分类分级进行明确的做法，进一步完善配套的法规、规章和行业标准等措施，将《数据安全法》的内容具体化和清晰化。

（3）完善数字弱势群体权益保障的法律制度

当下，法律要对老年人、残疾人、未成年人等数字弱势群体的权益加强保障，健全“弱者关怀”的法律保障内容，确定政府、互联网平台、企业的法定义务，促进数字时代的社会公平。如，建立数字产品的“适老化、无障碍”改造的法制保障制度，完善数字弱势群体的信息基础设施、电信资费补助等数字扶贫政策，用法治手段保障全民使用数字技术的合法权益，保障数字弱势群体能够公平地享有数字红利。

（4）加强数字教育法律制度建设

促进数字领域教育公平、机会公平和发展公平，教育是先导。用法治手段来保障数字教育普及全民，提高全民数字素养。在教育方式上，考虑将职业教育、成人教育、学校教育等整合实现国民教育，通过远程或者线下的模式，不仅使学生，还有其他的社会人员都能普遍接受数字技能教育，让信息技术教育在社会全覆盖推进。在社会弱势群体的数字教育保障上，应给予更多的法治关怀。如参照安徽省2020年11月制定的《安徽省老年教育条例》，制定保障老年人教育权利的地方性法规，用法治助力弱势群体跨越数字鸿沟，共享社会进步发展。

2、强化执法

（1）完善网络空间治理行政执法监管机制

当前，我国公权力治理体系由区域治理与职能分工治理相结合而呈现条块化的特征，无法适应网络空间无边界性特点，且网络空间行政监管主体多元，涉及市场监管、卫生、信息通信、运输等多个部门。如《个人信息保护法》和《数据安全法》规定，对个人信息和网络数据安全由国家网信部门负责统筹协调工作，《电子商务法》的执法机关为市场监督管理职责部门，《价格法》监管部门为政府价格管理部门，等等。这种条块式、多元化的互联网监管格局，易导致职责分工不明、多头执法现象，需要加强顶层设计，统筹、整合执法监管资源，制定关于弥合数字鸿沟的实施方案，明确相关执法部门的职责分工、衔接模式，建立一个跨区域、跨部门的信息交换、监管互认和执法互助的数字执法平台，开创跨区域、跨行业的数字执法新模式，形成区域协助、职能优势互补的协同弥合数字鸿沟的执法机制。

（2）加大弥合数字鸿沟专项行政执法监管力度

开展弥合数字鸿沟的专项执法监管活动，推进弥合数字鸿沟的法规政策落实落地。尤其是要对网络服务平台过度收集、不当处理用户信息，以及算法歧视的行为，通过加大行政监管力度，强化网络领域内的数据监管和技术监管，严厉惩治信息侵权、数据滥用的违法行为，引导网络服务平台合法、合规经营，自律自觉履行消弭数字鸿沟的社会责任。

（3）健全行政相对人的信息保护管理制度

对于在执行公务过程中采集、储存、使用的个人信息，坚持信息“专用”并保护“敏感”信息，建立健全严格的信息管理制度。在行政执法数字化过程涉及多方主体参与数据处理，带来信息安全和隐私保护问题。比如患者在采取防护措施的情况下，恢复基本的生活、工作后，但出于种种原因，个人信息面临严重的泄露风险，加之网络、自媒体等平台热衷于收集甚至“人肉”患者个人信息，加剧了信息扩散，造成不良社会影响。通过设置严格信息管理制度避免产生过度收集、信息泄露、信息滥用的不良现象，避免公权力对个人隐私等私权利的侵害。

（4）落实网络领域“谁执法、谁普法”责任

积极开展网络普法，增强全民的法律意识和自我保护能力。第一，引导网民树立法治意识的理念。网络领域执法部门落实好普法的主体责任，用好用活用足网络，帮助网民树立法治思维，增强依法上网意识和行为自律，自觉抵制网络不法行为，净化网络生态空间。第二，丰富网络领域普法的载体和内容。通过丰富宣传渠道、创新宣传手段事前预防风险，加强对信息侵权、网络诈骗等典型案例的宣传，以案释法、以网治网引导网民增强信息权利的意识，提高信息安全的防范保护能力。第三，营造网络空间学法、用法、守法的良好氛围。网络领域执法部门可以通过组织在线普法精品课堂评选、开展网络法律知识竞赛等多种活动，鼓励公众参与学习、研究和应用互联网法律知识。

（5）完善信息安全保障的多元纠纷调处机制

充分发挥非诉方式在平衡信息主体权益、实现社会公平中的作用，完善多元化的纠纷调处机制。完善相关信息安全监管机制，行业协会、社会组织之间的监管衔接机制，促进形成信息互通、调处互动、优势互补的纠纷调处机制。广泛引入专业调解资源，提高调处实效。引入行业调解、律师调解、商事调解等专业调解资源，助力对个人信息侵权、算法歧视等涉及专业性、技术性纠纷的化解。完善“线上”纠纷化解模式。推进“在线”纠纷化解平台的建设、应用，推进实现在线咨询、投诉、调解、救济的“一站式”调处模式，方便当事人“一网解纷”。

3、推进司法

（1）积极推进数字治理的司法解释、指导性案例出台

在处理数字鸿沟时，必然会遇到新的问题，及时发布司法解释，指导司法实践。对原有法律条文含义不清的内容予以明晰，统一执法、司法的标准。对数字鸿沟治理中的新情况新现象，在刑法条文含义的范围内推进司法解释，丰富法律条文的适用范围。针对违规处理个人信息，严重侵犯国家、集体、个人利益行为，通过深入研究刑法条文，增强法律适用的准确性、统一性，推动上升为司法解释。如，平台企业采用算法歧视的手段，非法获利达一定数额，或造成严重社会影响的，可以从研究“非法经营罪”的条文着手，探索法律适用问题。针对数字领域内的违法犯罪，如网络诈骗、侵犯公民个人信息、传播网络谣言等违法犯罪行为，在依法严厉打击的同时，应加强对指导性案例的发布，为司法活动提供参考，以期精准打击数字违法犯罪。

（2）充分发挥公益诉讼保护信息主体权利的作用

相对数字侵权者而言，被侵害者在信息技术方面明显处于劣势，单一个体的自我维权难度大。针对信息保护的维权问题需做两方面的工作。一方面，要完善公益诉讼保护组织提起诉讼的法律机制。针对侵害众多个体的信息权利，以及造成严重社会影响的信息侵权行为，建立由消费者权益保护组织提起诉讼的司法机制，以及由人民检察院提起公益诉讼的制度，通过消费者权益保护组织、人民检察院提起公益诉讼的方式，从而有效保障被侵害者的合法权益。另一方面，需加强保护信息权利的专业能力建设。消费者权益保护组织、人民检察院可以通过招录、引进的数字法律人才，或者通过与科研院校开展合作等方式，培养数字法律的专业能力，提升维护信息权利的能力水平。

（3）丰富数字化治理的民主司法活动

近年来互联网领域的许多新兴问题、疑难问题，引起公众广泛关注和讨论。在具体司法实践层面，司法机关要主动回应人民的司法新期待，强化民主司法实践，主动搭建平台，邀请社会人士广泛参与司法，吸收群众正确的意见和建议，兼顾法理与情理，自觉接受社会监督、群众监督、媒体监督，通过引入更多私主体参与社会治理弥补单向监管的不足，使数字化治理获得人民群众的支持，营造弥合数字鸿沟的社会良好氛围。在民主司法的顶层设计层面，要建立全国性数字法律专业人才库，邀请其参与司法个案活动，为司法机关提供专业化的意见，增强民主司法效果。

（4）提高数字弱势群体法律援助服务水平

司法保护是维护社会公平正义的最后一道防线，要把维护数字弱势群体权利落实到司法活动的全过程、各环节，发挥法律援助制度的作用，提高辩护质量，有力维护个体尤其是数字弱势群体的合法权益。在国家顶层设计层面，建立数字法律人才培育规划，作出保障数字弱势群体法律服务水平的制度安排。在加强具有数字技能的法律人才培育工作层面，培养适应数字时代的“数字+法律”的复合人才，完善高等学校及中小学校的专业学科和课堂设计，加强数字法律人才培养，加大应对互联网新型法律问题的人才供给。在数字法律人才评价标准上，采用全国（或全省）统一考核方式，实行颁发资格证书制，保障数字法律人才的专业能力。在法律援助服务层面，推进律师事务所的数字化转型，对新注册的律师事务所，可以设置要求其具备一定数量的数字法律人才，对现已成立的律师事务所，通过采取评选优秀律师事务所等行政奖励措施，引导配备一定数量的数字法律人才，保障数字权益之诉能够获得有效的法律援助，切实维护好数字弱势群体的合法权益。

结论

数字鸿沟是近些年来各国持续关注的一项综合性问题，从单一的角度思考解决路径无法满足治理要求。本文在前人相关研究结果的基础之上，结合美国和欧洲两个发达地区的治理经验，通过梳理数字鸿沟问题的发展现状，针对现阶段存在的主要问题，从完善信息领域的法律体系，构建多元主体合作和立法、执法、司法共进的治理方式为视角，为解决数字鸿沟提供法治化保障。

跨越数字鸿沟，我国作为最大的发展中国家更应当直面该问题，释放出自身蓄积的能量，向国际社会提供更多的中国治理方案，为促进世界数字经济发展、数字人权保护，构建起和谐稳定的信息领域秩序。对外要积极同世界各国互联互通，加强沟通协作；对内要完善数字立法，创新数字治理模式。逐步弥补与发达国家的数字发展差距，到泰然自若应对风险挑战，在数字时代的生存和发展中，实现从缩小数字鸿沟到迎来数字机遇的转变，向世人传递具有借鉴价值的中国理念、中国智慧和中国贡献。

【本文系教育部重大课题攻关项目“坚持建设中国特色社会主义法治体系，深入推进全面依法治国实践研究”（项目编号：2022JZDZ002）研究成果，原载《发展权研究》2025年第1辑第135-178页。】

（作者简介：雷济菁，湖北省黄冈市黄州区人大常委会机关信息中心，华中科技大学人权法律研究院特聘研究员。）

（因篇幅较长，已略去原文注释。本文转自华中大Humanrights微信公众号）