摘要：实现基层民众美好生活权利的关键在于解决好他们日常生活中的小事，提升他们的获得感、幸福感和安全感。对此，应该进一步完善基层治权的价值基础、组织基础和社会基础，坚持规范治理和简约治理的双轨并行，并以自治、法治、德治的“三治融合”强化基层治权。唯有如此，才能立足中国法治和治理现实，促进可持续高质量发展，实现以美好生活权利为导向的国家治理体系转型，并最终满足人民群众对美好生活的向往。

关键字：美好生活权利；基层治权；规范治理；简约治理；“三治融合”

目录

引言

一、基层民众的权利诉求及其成因

二、强化基层治权的三个维度

三、以“三治融合”实现美好生活权利

结论

引言

如何将人权的普遍性原则同中国实际相结合，并走出一条符合时代潮流、适合中国国情、具有中国特色的人权发展道路，是中国共产党和中国政府自新中国成立伊始就不懈追求的目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确将人民对美好生活的向往作为新时代的奋斗目标；党的二十大报告则向世界进一步展现了我们党坚定的人民立场和在新时代新征程不断把人民对美好生活的向往变为现实的坚强决心。

“美好生活权利”的提出源于中国社会的主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。与之相应，对人民权利的保障也开始从“基本生活领域提升到美好生活层面，从生存的权利转向发展的权利再进一步演进为追求美好生活的权利”。美好生活权利的提出标志着中国社会“开始从苦难的话语体系走向愉悦的话语体系”，从“以生存权和发展权为核心的国家治理体系”转向“以美好生活权利为导向的国家治理体系”。然而，学界对于国家治理体系究竟应该如何转型以保障美好生活权利的实现却缺少深入的讨论。考虑到基层治理工作的千头万绪和复杂琐碎，探讨与实现美好生活权利相匹配的国家治理体系转型问题就显得尤为重要，本文试图为推进这一具有重大理论和现实意义的工作提供思路。

概括来说，本文主要分为三个部分。首先是深入理解中国基层民众的权利诉求及其成因。这是理解他们眼中何谓美好生活的必要前提。其次是深入分析基层政府应该如何强化自身的价值、组织和社会基础，才能更好地回应民众诉求。这将为提出扎根经验且有的放矢的解决路径提供有效的指引。最后，本文将系统分析为什么“三治融合”是满足基层民众对美好生活向往的有效路径，以及其具体的实现方式。

一、基层民众的权利诉求及其成因

美好生活首先要接地气，这也是我们党倡导从实践出发，理论联系实际的必然要求。在这个意义上，从基层民众的角度理解他们眼中的“权利诉求”究竟是什么就变得非常重要。

对此，学界主要有两种代表性观点。第一种观点认为，随着权利话语和法治建设的推进，中国的老百姓已经开始有意识地援引国家的法律和政策，并且通过政府的制度性的渠道，来维护自己的正当权益。 这种“依据法律维护权益”的行动表明，当下中国的民众已经具有了一定程度的法律意识和维权意识，他们不再像过去那样对向基层政府提出自己的诉求显得顾虑重重，而是会更积极主动地运用法律武器维护自己的权益。因此，这一派观点认为当下中国的基层民众已经具有了较为明确的权利意识，他们的这种意识是国家深化法治建设，倡导权利和平等观念的产物，并在未来会进一步推动国家的治理体系和治理能力的完善。对于这一判断，部分学者提出了疑问，认为这种观点更多是从研究者自己的视角出发，以他们的思维来推导基层民众的思维，而没有真正深入这些民众的生活，从而遮蔽了基层民众所身处的社会情境在解释他们行动逻辑上的重要意义。因此这些研究者的这种解释其实是脱离了情境的解释。在这种解释中，这些基层民众的面孔是模糊不清的，他们究竟是什么人？他们是如何生活的？又是怎么思考的？这些有价值的问题都被忽略了。

相比第一种观点，第二种观点更多从基层民众的视角出发来理解中国民众的权利诉求。这种观点受到了印度底层学派的启发，认为中国民众的权利诉求仍然带有“草根动员”的特性。同时，他们的行动还受到他们所身处的基层社会的各种纷繁复杂的关系网络的影响。此外，这些民众的权利表达中除了有物质性的利益诉求，还有情感性的“气”的表达；而且他们还运用包括自己的身体在内的各种具有韧性的手段将自身的社会劣势转化为政治上的优势。这些研究表明，中国的基层民众对权利和利益有着基于自身生活情境的理解，他们或许并不关心怎么去改变和完善国家的法律制度，而只是希望能在现有的制度框架下，尽可能维护自己的利益，减少自身的损害。因此，他们更多遵循的其实只是朴素的生存伦理。他们可能具有自私的投机心态，也可能没有明确的政治目的，但是他们这些琐碎的不满的累积仍然可能带来国家治理的危机。

但是很长时间以来，这些底层逻辑下的民众利益表达，在聚焦国家的主流研究的学者眼中都被有意无意地忽略了，但这种非主流的研究其实反而可能是学界理解中国基层群众的政治意图的关键所在。这是因为，所谓政治，并不仅仅是国家组织和制度、政治党派、各级官员以及他们的行动；政治其实同样蕴含在日常生活中的每一处细节中，涉及普通群众如何生活、如何解决日常纷争、如何与其他人相处沟通等方方面面。这种“日常政治”为我们提供了理解底层小人物的利益表达的一个重要的补充性的视角，有助于弥补传统的聚焦国家和精英视角的局限，进而也为我们理解国家和社会的互动提供了更为生动和丰富的细节。

上述分析清晰地表明了中国基层民众对利益的理解和表达有着自己的不同于西方的逻辑，而下文将进一步分析这种逻辑背后的成因。

第一，中国基层民众的利益诉求呈现为多元化的复杂形态。他们有的是为了反抗某些违规行为的维权，有的可能只是为了解决生活困境的求援，还有的可能源于被社会排斥而难以维持生活的诉苦，更有的可能只是因为社会阶层分化所导致的发泄和怨恨。这些都突出了对情境的重要性的强调，并充分展现了群众的利益诉求的多元复杂性。在现实中，充分理解这种复杂性，并且针对性地做好群众工作，可以帮助基层政府更有效地解决各种社会矛盾。

第二，沿着这种分析思路，中国基层民众的利益诉求背后的原因，并不只是因为国家制度建设的不完善 ；更重要的原因可能是随着国家的治理转型，新旧治理方式的衔接出现了某种断裂，导致国家的治理资源和治理能力难以完全实现有效治理的目标。在这个意义上，聚焦国家的研究虽然可以帮助我们更好地理解国家制度建构中存在的问题，但这种宏观视角并不能揭示微观视角下的制度运行中的各种细节。与之类似，从底层民众出发的视角尽管会涉及对制度及其实践的讨论，但这类研究的重点始终是对基层民众的生存逻辑的揭示。在这个意义上，如何从基层治理本身存在的问题出发，探讨使之有效运转，从而满足基层民众利益诉求的可能出路，就成为人民实现美好生活权利的关键所在。

二、强化基层治权的三个维度

如上文所述，当下中国基层民众的利益表达的多元复杂的现状，并不能简单地通过国家视角下的制度研究，或者基层视角下的生存伦理研究来进行解释，它背后的根源和如何重塑基层治理的权威直接相关。在这个基础上，破解基层治理困境的关键应该放在如何强化基层治权这个核心问题上。相应地，实现美好生活权利的抓手也就应该放置在如何完善基层治权这个关键环节上。因此，本文主张基层政府是维系国家和基层民众良性互动的关键所在，它既要保证国家政策的落地，又要确保这个过程中的群众工作的有效性，如何赋予基层政府相应的治理资源，增强其治理能力，是促成国家和社会良性互动的关键。

笔者认为，要重塑基层治权，需要从如何强化它的理论基础、制度基础和社会基础入手。

第一，完善基层治权的理论基础。我们认为这一理论基础应该是既强调规范之治，也强调简约之治的双轨并行的治理模式。这样既可以发挥法治的引领作用，也可以为灵活处理各种社会矛盾留出一定的弹性空间，从而形成双方相互补充和促进的良性局面。当前国家大力推进的依法治国，就是一种规范之治，它通过完善和优化各种国家制度，为国家提升制度建设水平和治理绩效，强化其治理的合法性提供了必要的支撑。关于规范合法性和绩效合法性的讨论，除了规范之治，简约之治也应该得到重视。简约治理源于中国农耕社会，因为受限于资源短缺而导致的国家能力的不足。在这种情形下，休养生息，无为而治，就成为一种务实的选择。这种简约治理的理论基础就是儒家的意识形态以及由此推导出各种民间的正式或非正式的地方性规范。其执行者则是地方社会的绅士和长老们。这两者的有效结合，让国家既可以在意识形态层面牢固树立地方社会对国家的认同，又可以给地方社会留出一定的弹性治理空间，从而形成了一种自上而下的官僚制和自下而上的地方自治相结合的两个轨道并行的治理模式。今天，为了完成乡村振兴和实现人民美好生活权利的历史使命，中国政府显然不可能再走传统的消极无为的老路，而必须采取一种既积极但又不失简约的治理模式。这就要求基层政府必须把“为人民服务”和“群众路线”更好地结合起来，在坚持和完善党的领导的前提下，充分发挥党委总揽全局和协调各方的重要作用，从而使基层政府可以通过更低的成本和更高的效率完成上级政府交办的各项中心工作，并在这个过程中通过情理法兼顾的方式满足地方社会的特殊性和差异性的需求。

第二，增强基层治权的制度基础。这种制度基础需要同时注意到新老干部交替过程中的相互补充和促进作用。具体来说，为了有效规范和约束基层治理中存在的各种腐败现象，以及不作为乱作为的问题，国家在制度层面采取了一系列的创新手段。比如通过“一卡通”和“项目制”的方式来对基层政府的资源统筹能力和调配能力进行规范和约束。又如，国家还主张进行干部队伍的专业化和年轻化的建设。因为这些干部更能够适应基层治理制度化的要求。除此之外，我们在基层治理的过程中还应该重视那些拥有丰富的群众工作经验，熟悉基层社会的风俗人情，能够真正沉得下去，并且有效解决人民内部矛盾的老式的基层干部。而且，他们丰富的工作经验，也可以通过传帮带的形式，促进年轻干部的成长。可以说，能够形成以老带新的基层干部格局，让两种类型的乡村干部之间进行良好的交流和互动，是更好地夯实基层治理的组织基础，并发挥基层党委的政治领导和统合能力的关键所在。

第三，重视基层治权的社会基础。中国的基层社会是复杂而多样的。这很大程度上是因为中国是一个发展并不均衡同时又国土面积辽阔的大国。这进而决定了中国不同区域的基层社会，在风土人情、人文历史、经济社会发展等方面都存在差别。我们将这种差异称为区域差异，这种差异是强化基层治权时必须考虑的社会基础，因为不同的村庄可能存在不同的公共事务和私人事务，可能存在不同逻辑的细小琐碎的社会矛盾，可能存在很多需要特殊办法才能解决的疑难问题。解决这些事务，可能不仅仅需要法律，也需要人情和关系；而且这些事务的背后还可能涉及更加错综复杂的利益和情感关系。在这个意义上，这些事务的解决就需要地方官员能够综合运用情、理、法、力等各种要素。既要有法律的确定性，也要有入情入理的劝说，还要施加压力保证落实和执行的权威和力度。这便是情理法力的功能所在。不难看出，这样的工作，如果离开了对基层治理的社会基础复杂性的充分了解是很难完成的。在这个意义上，推进基层治理体系和治理能力的现代化，既要重视法律和规范在基层治理中的重要作用，也要充分考虑基层社会的特殊性和法律规范在应对这些特殊性问题时可能存在的局限。只有在这个基础上，基层治理才能在规范之治和简约之治两个轨道之间找到一个合适的平衡点，也才能充分发挥和释放简约治理的效能，以低能耗的方式处理好涉及群众利益的各种虽然琐碎但又必要的社会事务，从而为实现民众美好生活的权利奠定必要的基础。

三、以“三治融合”实现美好生活权利

在上文中，我们论述了如何从理论基础、制度基础和社会基础三个方面入手来强化基层的治权。这需要我们做到简约治理和规范治理的双轨运行，要促进经验丰富的老干部和高学历专业化的年轻干部之间的配合和互补，要深刻认识到中国基层社会的区域差异和各种社会矛盾背后的复杂的、延伸性的利益和情感关系。在这个意义上，下文将进一步从总体指导原则、宏观制度建构、具体实施路径以及相应的方式方法几个方面，进一步阐述如何强化基层治权。

笔者认为，“三治融合”为更好地回应上述问题提供了一个较为妥善的路径。所谓“三治融合”是指将自治、法治、德治三者有机地融为一体的治理模式。党的十九大报告强调完善自治、法治、德治相结合的基层治理体系是强化当前农村工作的重点；中共十九届四中全会决议进一步强调“三治融合”的农村基层治理体系要在完善和健全党的领导的前提下积极开展，而这同时也是新时代建构基层治理新格局的必然要求。与之相对，学界近年来关于“三治融合”的讨论主要围绕“枫桥经验”和“桐乡经验”展开。其中，“枫桥经验”非常关键的一点经验就是对自治、法治和德治三者关系的讨论。有学者指出，“枫桥经验”的关键就是通过法治化为基层治理提供了稳定的可预测性，而其实现这种法治化的途径主要是通过将中央和地方的法律以及社会规范不断地完善和制度化，以形成自下而上和自上而下相结合的制度建设状态。相对法学界更注重法治在“三治融合”中的作用，社会学、管理学和政治学的研究则更加强调德治和自治在基层治理中的作用的发掘。比如，有研究发现，“三治融合”在桐乡的实践经验中更加注重乡贤、村规、群众议事会、日常事务服务团等自治组织的作用的发挥，而其中乡村中坚力量和五老群体组成的参事议事组织机构是推动并展现自治精神和自治实践的核心力量。

上述研究虽然具有一定的启发，但它们在讨论自治、法治和德治如何融合的过程中却都没有充分认识到基层社会的复杂多样性，也都没有认真深入地讨论乡村社会的基础在构建“三治融合”过程中的重要作用。这使它们的研究或多或少都忽略了当下中国基层面临的主要问题，从而导致其讨论的“三治融合”没有很好地和乡村社会现实结合起来。为此，一个可行的方法是尽可能让国家不要随时随地都去面对群众，而是充分发挥自治组织的居中协调作用，在国家和社会之间预留出一定的社会自治的空间。当然，这里所说的社会仍然要在党的领导下，并且遵循依法治国的基本理念和制度来发挥作用，除此之外，应该给予充分的自治空间，并且在这种自治中尽可能融入德治的内容。通过上述方式，“三治融合”也具备了基本的样态。在这个意义上，“三治融合”虽然力图实现基层社会治理的现代化，但这个现代化必须是基于中国的历史和现实的，而不是照搬西方的现代化。

对此，本文认为，关于“三治融合”的一个妥善方案是从中国传统的倡导无为而治的“简约治理”和新中国成立以来的主张有为而治的“规范治理”中找到它们之间变与不变的内在关联和逻辑，从中汲取有益的经验和启发。这一方面需要我们重新认识和厘清法治、自治、德治三者之间的动态关联，另一方面也需要我们进一步明确三种治理形态在强化基层治权过程中的功能以及实现路径。

第一，“法治”在强化基层治权过程中的功能。法治的第一个重要功能是明确简约治理和规范治理如何并行不悖的可行方案。恰如上文所述，两种简约治理方案各有自己的特色和不足，而正处于转型变革中的我国基层社会恰好具备融合二者之长处从而为推进中国基层治理现代化提供独特样本的契机。更具体地说，要发挥上述功能，需要我们进一步明确国家和社会各自的职责和边界，区分基层治理中的公共和自治事务，以及历史遗留和当前现实问题，然后对这些问题采取有针对性的分类治理模式。比如说，可以将一些国家的非常规的事务划分为自治事务，并交由村庄自己处理。这样做的好处是有更大的灵活性去解决一些疑难问题，比如对无理取闹的钉子户问题的处理，就可以更多借助村庄内部的力量来约束他们的行为。案例来源：根据笔者2019年8月对一位乡干部的访谈整理。当然，在这个过程中也必须重视规范和程序的重要性，要保持开放的心态，又要为失败留出容错空间。这进而又涉及法治需要进一步发挥作用的第二个方面，即能够更好地兼容两种治理模式的带有弹性的考核机制。正如上文所述，这需要把简约治理放置在对治理事务的合理的分类之上。只有合理分类，才能让有针对性的具有一定弹性和容错空间的考核变成真正有意义的考核，从而充分调动基层干部认真投入群众工作的热情和干劲。反之，如果分类不合理，则可能会让本不该具有弹性的问题具有操作的空间，或者让本应该具有弹性的问题反而被刚性僵化的程序限制了解决的可能。要很好地完成这样的工作，离不开那些长期扎根基层并熟悉当地风土人情和人际关系的老式村干部。这意味着，要实现这种可能，必须进一步发挥自治的作用，调动乡村内部的积极性、主动性和创造性。

第二，“自治”在强化基层治权过程中的功能。正如上文所述，法治所划定的两项内容要想更好地落地实施，必须有赖于自治充分发挥其功能。要让自治真的承担起这样的工作，又必须让自治首先成为可能；而要让自治得以实现，不仅需要治理资源的投入，更需要人才的支持。毕竟，如果乡村中坚力量大量外流，剩下一个空心乡村和一帮老弱病残，那么自治自然难以有效，这个时候仅靠基层的工作人员是没有办法支撑自治长久运转的，因为这些人要么对村庄没有长远的预期，要么对村庄的情况并不是特别熟悉，要么因为前面两个原因而不能很好地兼顾村庄的诉求和国家的目标。案例来源：根据笔者2018年7月对一位区干部的访谈整理。要让乡村中坚力量愿意留在村庄，进而又需要做好下面两个方面的工作。一是村庄自身秩序的建构。这需要我们区分出来谁是我们可以依靠和团结的力量。对此，“五老群体”常常被看作是积极的治理力量。但是，基层自治还需要年富力强的中坚力量的加入。然而要能够吸引这样的中坚力量，还需要充分发掘、整合、释放以及招揽村庄内部和外部的各种治理资源。要做到这一点，则仍然需要赋予基层足够的自治空间，通过法律划定国家和社会的治理边界，赋予村庄一定的自治权限，使其可以用自己的方式处理村庄的内部事务，只要这些方式没有违背法律和公序良俗。比如让村庄可以就地取材地利用土地或区域市场的资源，而不是一味依靠国家自上而下的输血。同时，国家的资源下乡也不需要在每个方面都进行刚性管理，这样的管理虽然杜绝了一些可能导致贪腐的漏洞，但也弱化了基层政府整合资源的治理能力。对此，不妨对基层治理资源进行区分，让国家更多将注意力放在为村民提供基本公共服务的工作上，而将一些简单的日常工作交给村民自行处理。广东将零散的普惠涉农资金聚拢起来，并通过这些资源激发乡村治理活力和能力的做法就值得借鉴。

第三，“德治”在强化基层治权过程中的功能。要想真正实现规则之治，那么作为其治理对象的事务本身往往需要具备一定的规则性。当下的基层治理就面临这样的挑战，因为我们所面对的基层社会仍然不是一个可以完全通过法治来实现治理的社会。

正是在这个意义上,习近平总书记强调要“适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把枫桥经验坚持好，发展好，把党的群众路线坚持好，贯彻好”。笔者认为，德治的功能主要应该是做好党建引领群众工作、培育基层中坚力量和平衡好情理法力这三个方面的工作。这些工作首先必须在法治的逻辑下进行，但要注意划分好国家和社会治理的边界，并进一步完善容错问责机制，从而给德治提供相应的制度环境；同时，德治要充分调动和培育好社会的中坚力量，让他们能够有效参与基层公共事务的治理，并赋予他们更大的自主权以便处理基层内部的事务。这既为建立村庄内生秩序和整合村庄的内部和外部资源的自治提供了可行路径，也让基层的中坚力量能够在掌握更丰富的治理资源的同时更好地平衡情理法力，从而更好地树立和维护党在基层社会的权威，吸引更多的社会中坚力量参与到基层治理中来，最终形成基层治理的良性循环。在这个意义上，德治既需要依靠法治来提供制度环境，其本身又为自治奠定了实施的基础。

结论

作为上承国家意志、下接民众诉求的关键节点，基层一直在推动国家和社会的良性互动中发挥着关键的作用。重塑并强化基层治权对于实现中国基层民众的美好生活权利有着重要的理论和现实意义。为此，本文重新回到“简约治理”这一根植于中国历史和现实的独特治理模式上，探讨如何充分发挥自治、法治、德治的“三治融合”以强化基层治权，进而更好地实现基层民众的美好生活权利。

其实，人民群众的获得感、幸福感和安全感总是来自身边切切实实的体验，这些体验很多时候就是从基层政府能够办好“小事”开始。这些涉及政治、经济、社会、文化、生态等各个方面的“小事”最终汇集成民众对美好生活权利的真情实感。然而小事虽小，意义却很大。正所谓“群众利益无小事，一枝一叶总关情”。但是基层的情况千差万别，群众的诉求五花八门，甚至他们的性情偏好、思想认识也是多种多样。这就注定了仅仅依靠“规范治理”难以有效回应这些繁杂琐碎的小事，或者起码经常是事倍功半。因此，本文重新强调“简约治理”的重要价值。这种治理模式注重具体问题具体分析，要求干部熟悉群众，用身体力行而非表格做好群众工作，追求让群众满意的结果而非不出错的形式，提倡以情动人但也要不失时机地教育引导群众树立正确的价值观。这种源自中国传统的“简约治理”模式充分考虑了基层社会的复杂基础和乡村治理的现实困境，从而为我们处理公私交错、细小琐碎、关系复杂的群众诉求提供了有力的保障，甚至常常起到事半功倍的效果。

因此，在新时代探索具有主体性的中国国家治理体系，并实现群众对美好生活的向往，需要我们保持“规范治理”和“简约治理”的双轨并行模式，进而需要我们探讨自治、法治、德治的有机融合。这本身也是中国式法治现代化的题中应有之义。它要求我们必须“立足于中国文化传统国情和发展中的社会主义大国”这一法治现实和治理现实，始终围绕“发展尤其是高质量发展”这一核心议题，开创出后发国家治理能力现代化之路的新理念、新制度、新模式、新形态，从而最终为实现民众的美好生活奠定坚实的基础，提供有力的保障。

（作者简介：桂晓伟，武汉大学法学博士，哥本哈根大学社会学博士，武汉大学社会学院副院长、教授，博士生导师。）

【本文系国家社科基金一般项目“新时代少数民族青少年价值观培育的文化生态治理机制研究”（项目编号：19BKS160）研究成果，原载《发展权研究》2025年第1辑第60-73页。因篇幅较长，已略去原文注释。本文转自华中大Humanrights微信公众号】