内容提要：国家人权行动计划联席会议机制是统合政治、立法、行政、司法和社会各个层面的多元一体机制，承担着国家人权行动计划的制定、执行、监督和评估职责。这一机制促进了各成员单位在保障人权方面的相互学习、交流和争先，是契合中国国情并被10年来的实践证明为成功的创新性人权保障机制。为了进一步完善国家人权行动计划联席会议机制的运行，需要在联席会议机制内部建立更具体的协调机制，并将监督和评估职能细分为三个层次。
关键词：人权 国家人权行动计划 联席会议机制
中国从2008年开始起草和制定国家人权行动计划。前两期行动计划已经完成并进行了终期评估，第三期行动计划正在实施过程中。国家人权行动计划的制定和实施，标志着中国人权事业的发展进入了“有计划、持续稳健、全面推进的新阶段”①。为了制定和实施国家人权计划，中国设立了国家人权行动计划联席会议机制。这是非常具有中国特色的工作机制，对于国家人权行动计划的顺利制定和实施发挥了重要的作用。在中国第一期国家人权行动计划发布10周年之际，本文根据公开发布的相关资料，对国家人权行动计划联席会议机制(以下简称联席会议机制)的构成、职责和履职情况作出初步分析，并就如何更有效地发挥联席会议机制在促进国家人权行动计划落实中的作用提出政策建议。
一、联席会议机制的构成与职责
从第一期国家行动计划制定时开始，中国就设立了国家人权行动计划联席会议机制。第一期行动计划联席会议机制的成员单位包括53家单位②。第二期国家人权行动计划联席会议机制的成员单位增加了中共中央组织部、全国政协办公厅、财政部和国务院食品安全委员会，减少了国家煤矿安全监察局，总数增加至56个③。第三期国家人权行动计划联席会议机制的成员单位增加了国家互联网信息办公室和中国人权发展基金会，但因机构调整合并等原因，减少了监察部、铁道部、国家审计署、食品安全委员会、政协社会和法制委员会，原卫生部和国家人口和计划生育委员会合并为国家卫生和计划生育委员会，原国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局合并为国家新闻出版广电总局，成员单位总数减至51个。
(一)联席会议机制的构成
联席会议机制的牵头单位为国务院新闻办公室和外交部。从实际运行过程来看，存在着一定的分工。国务院新闻办公室更多地承担国家人权行动计划起草和评估的组织工作，外交部更多承担行动计划中有关国际人权条约和国际交流合作等方面内容的起草和实施工作。
从联席会议机制的组成结构来看，成员单位大体可以分为六类。第一类是执政党的组织机构，包括中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央统战部、中共中央对外联络部、中共中央政策研究室等。第二类是国家立法机关和政治协商机构，包括全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法制工作委员会、全国政协办公厅、全国政协社会和法制委员会等。第三类是国家司法机关，包括最高人民法院、最高人民检察院等。第四类是国家行政机构，包括外交部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、审计署、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家宗教事务局、国务院法制办公室、国务院新闻办公室、国家互联网信息办公室、国家信访局、国家食品药品监督管理局、国家食品安全委员会办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室、国务院妇女儿童工作委员会、全国老龄工作委员会等。第五类是人民团体，包括中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中国共产主义青年团中央委员会、中国残疾人联合会等。第六类是社会组织，包括中国人权研究会、中国人权发展基金会等。
(二)联席会议机制的职责
从国家人权行动计划的规定来看，联席会议机制的职责主要包括制定、执行和监督评估人权行动计划三个方面。时任国务院新闻办公室主任王晨在就第一期国家人权行动计划答记者问时指出：“国家人权行动计划联席会议机制既负责组织制定行动计划，也负责统筹协调本行动计划的执行、监督与评估工作。”④
第一个职责是负责国家人权行动计划的制定。第一期国家人权行动计划写道：“为制定好本行动计划，中国政府专门设立了国家人权行动计划联席会议机制”⑤。第三期国家人权行动计划写明，国家人权行动计划“由国务院新闻办公室和外交部牵头编制，经国家人权行动计划联席会议机制审核同意”⑥。
第二个职责是负责统筹协调国家人权行动计划的执行。王晨在答记者问中解释道：“中国政府在制定《国家人权行动计划(2009-2010年)》之初就十分重视它的实施问题。尊重和保障人权，国家公共权力机关负有主要的责任。为了使国家机关承担起实施行动计划的主要责任，专门设立了国家人权行动计划联席会议机制，采用了由国家各有关部门和单位共同协商制定的办法。通过这个机制，把与保障人权有关的各个国家机关和单位都吸收进来，把各部门和单位参与制定行动计划的过程与各有关部门和单位履行落实行动计划的责任与义务有机地统一起来，使制定的过程成为提高认识和落实责任的过程，为行动计划的实施提供了有效保障。按照联席会议机制，组成联席会议机制的各国家权力机关、行政机关、司法机关的相关部门和单位将依照‘各司其职、分工负责’的原则，将《国家人权行动计划(2009-2010年)》有关内容纳入本部门、本单位的工作职责，并通过具体措施将各项任务部署到本部门、本单位的各级机关，积极认真地予以落实。”⑦
第三个职责是负责国家人权行动计划的监督与评估。第一期国家人权行动计划规定：“由国务院新闻办公室和外交部牵头、立法和司法机关及国务院相关职能部门组成的国家人权行动计划联席会议机制负责统筹协调本行动计划的执行、监督与评估工作。”⑧第二期国家人权行动计划明确规定，“国家人权行动计划联席会议机制开展阶段性调研、检查和终期评估，并公布评估报告”⑨。第三期国家人权行动计划进一步提出，“完善国家人权行动计划联席会议机制，加强对《行动计划》实施的监督和评估工作，全方位、多层次保障《行动计划》的落实”，并要求“国家人权行动计划联席会议机制开展阶段性调研、检查和评估，引入第三方评估机制，及时公布评估报告”⑩。
二、联席会议机制制定国家人权行动计划的过程
联席会议机制已经完成了三期国家人权行动计划的制定工作。为了满足制定和评估国家人权行动计划的专业性要求，国家人权行动计划联席会议机制建立了由高校、社科院和党校的人权专家组成的专家小组，参与国家人权行动计划的起草和评估工作。
从已经公布的资料来看，联席会议机制制定国家人权行动计划的过程大体分为四个阶段。
(一)准备阶段
在制定国家人权行动计划的准备阶段，联席会议机制要求各成员单位和专家小组对相关文献、资料进行研究，研究的内容主要包括以下方面。
一是研究党和国家在中国人权事业发展方面的大政方针。联席会议机制要求各成员单位认真学习研究党和国家有关人权的各种文件，将其作为制定国家人权行动计划的指导思想。第二期国家人权行动计划明确指出，制定和实施国家人权行动计划的指导思想是“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观”⑪。第三期国家人权行动计划在指导思想方面进一步提出，要“高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”⑫。
二是研究有关人权的法律法规。联席会议机制要求各成员单位认真研究中国宪法和各种法律法规中的相关规定，将其作为制定国家人权行动计划的法律依据。同时，研究《世界人权宣言》和国际人权公约的内容，作为制定国家人权行动计划的重要参考。第一期国家人权行动计划明确指出，制定国家人权行动计划是为了“落实‘国家尊重和保障人权’的宪法原则”⑬；制定计划所遵循的原则是“根据中国宪法的基本原则，遵循《世界人权宣言》和国际人权条约的基本精神，完善保障人权的各项法律法规，依法推进中国人权事业发展”⑭。第二期国家人权行动计划进一步阐述了“依法推进原则”，要求制定和实施国家人权行动计划要“根据宪法关于‘国家尊重和保障人权’的原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的基本精神，从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制，依法推进中国人权事业发展”⑮。第三期国家人权行动计划再次指出，制定国家人权行动计划是“依据国家尊重和保障人权的宪法原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的精神”⑯。
三是研究联合国人权高专办制定的《国家人权行动计划指导手册》。制定国家人权行动计划是1993年举行的世界人权大会上通过的《维也纳宣言和行动纲领》中提出的建议。⑰2002年，联合国人权高专办发布了《国家人权行动计划指导手册》(Handbook on National Human Rights Plans of Action)，鼓励各国制定国家人权行动计划。中国制定国家人权行动计划，是“响应联合国关于制定国家人权行动计划的倡议”⑱。联席会议机制要求成员单位和专家组认真研究《国家人权行动计划指导手册》，重点研究该指导手册关于国家人权行动计划准备阶段、制定和参与主体、协调机构、内容结构、发布方式、实施和评估等方面的具体要求，以便使所制定的国家人权行动计划能够与联合国人权高专办的基本要求相符。
四是研究和参阅有关国家已经制定的国家人权行动计划。在联合国人权高专办制定的《国家人权行动计划指导手册》的第四部分，列出了澳大利亚、马拉维、拉脱维亚、菲律宾、巴西、厄瓜多尔、印度尼西亚、墨西哥、南非、委内瑞拉、玻利维亚等11个国家已经制定的国家人权行动计划作为参考。联席会议机制要求成员单位和专家小组不仅对上述国家的人权行动计划进行研究，还要求研究未在指导手册中列出的其他一些国家制定的国家人权行动计划。在第一期国家人权行动计划制定时的2008年，世界上共有23个国家制定了国家人权行动计划。时至2019年3月，至少已有57个国家制定和实施了78期国家人权行动计划⑲。这些国家的人权行动计划从结构到内容都存在着很大差异，并没有一种严格统一的模式。因此，在借鉴不同国家制定的国家人权行动计划的基础上，起草工作必须根据中国的实际情况来确定中国国家人权行动计划的结构和内容。
五是研究国家经济和社会发展五年规划纲要中涉及的人权事项。为了使制定的国家人权行动计划契合中国的实际，联席会议机制要求各成员单位和专家小组认真研究国民经济和社会发展五年规划，分析其中涉及的与人权保障有关的事项，以便使制定的国家人权行动计划的内容与国家经济和社会发展规划紧密结合起来，从而使国家人权行动计划能够在国家经济和社会发展过程中得到落实。第二期国家人权行动计划指出，行动计划的制定和实施，要“结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将人权事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设结合起来”⑳。第三期国家人权行动计划明确指出，要“结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》”确定保护和促进人权的目标和任务[21]。
(二)起草阶段
国家人权行动计划的起草分为两个步骤。
第一步是联席会议机制各成员单位结合本部门的具体工作，提供促进人权保障的具体规划、目标和指标。为制定国家人权行动计划，国务院新闻办公室多次组织召开国家人权行动计划联席会议，研究部署制定国家人权行动计划的有关工作。[22]
由联席会议机制各成员单位提供各自初步方案的做法，实际产生了三个重要的效果：第一，它使各成员单位在准备本部门资料的过程中对自己工作与人权保障之间的联系有了更深刻的认识；第二，它使最终计划所提出的目标能够更切合实际；第三，它使最终计划所提出的实施目标有了确定的实施主体。
第二步是在汇总联席会议机制各成员单位的人权保障规划、目标和指标的基础上，由专家小组起草国家人权行动计划的初稿。时任国务院新闻办公室主任王晨在介绍第二期国家人权行动计划制定过程时指出，“为制定好《行动计划》，国务院新闻办公室组织专门力量，在56个联席会议成员单位提供材料的基础上，邀请南开大学、四川大学、中国社会科学院、上海社会科学院、中央党校等高校和科研单位专家组成专家组参与撰写工作”[23]。
为了使国家人权行动计划具备可行性、可操作性、可检验性和可理解性，联席会议机制要求起草过程注意四个结合。
第一是将人权要求与国家经济和社会发展规划相结合。为了使行动计划能够更好落实，中国将人权行动计划的计划和实施期与国家经济和社会发展五年规划相对应。在行动计划的制定过程中，努力将五年规划的目标和要求与人权计划的要求相结合，努力找到二者的结合点。一方面，从人权视角解读国家五年规划中的各项任务，发现其中与人权相关的内容；另一方面，将人权行动计划的要求融入国家五年规划的要求中，使五年规划的实现与人权行动计划的实现高度融合。
第二是将政策导向原则与具体的目标和指标相结合。国家人权行动计划是政策性文件，要表明国家在人权问题上的基本态度和立场；同时，它又是一个具体的行动计划，要用实际的任务指标来表明国家的行动方案。政策原则指明行动计划的目标和方向，而具体的任务指标使政策原则落到实处，可以增加政策原则的可信度。在起草的过程中，起草小组特别注意将政策原则与实际指标有机地结合起来。在表达时，尽量使政策原则的表达言简意赅，并在后面跟上具体的目标和工作任务指标，形成相互支持。
第三是全面论述与突出重点相结合。国家人权行动计划涉及2-5年的工作内容，需要涉及广泛的方面，保持一定的全面性。与此同时，作为行动计划，不可能面面俱到，而应当突出重点。联席会议机制要求起草工作将面尽量铺展，点尽量突出。在结构上，几个大的方面一个也不能少；在每个方面中，又注意突出该时期中国人权保障的重点要求。
第四是中国特色与国际话语相结合。国家人权行动计划要契合中国的国情，自然会展现出中国人权保障的特色。但与此同时，国家人权行动计划又要向国际社会显示中国促进人权保障的态度和决心，需要被国际社会所理解，因此需要与国际人权话语体系接轨。联席会议机制要求起草工作将中国特色的表达与国际人权话语融合衔接。对能够用国际通用话语来表达的内容，尽量直接采用国际通用话语；但在必要时，也采用具有中国特色的表达方式，然后伴之以国际通用话语的解释。例如，在政治权利方面，中国的国家人权行动计划就采用了知情权、参与权、表达权、监督权这样具有中国特色的表达方式，但对其内容的解释又采用了国际通用话语。
(三)征求意见和反复修改阶段
在计划制定过程中广泛征求意见，反复协商。在制定计划的过程中，牵头单位多次组织召开联席会议、专题会议和各种形式的座谈会，组织有关单位和专家学者调查研究，并通过信函、电话等方式广泛征求社会各界的意见和建议，使其能够广泛反映政府各部门和社会各界的集体智慧和要求。
在第一期行动计划的起草制定过程中，联席会议机制与政府各有关部门进行反复研究，多次召开座谈会，邀请中国法学会、中华全国律师协会、中国法律援助基金会、中华环境保护基金会、中国教育学会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会、中国残疾人福利基金会、中国人权发展基金会等20多个单位参加，广泛征求各社会团体、非政府组织、高等院校、研究机构以及社会各界的意见，反复讨论[24]。王晨在答记者问中指出：“尊重和保障人权也是全社会共同责任，需要全社会的共同努力。在行动计划的制定过程中，吸收了一些非政府组织成为联席会议的成员单位，邀请了一些人权领域的专家学者参与行动计划的制定工作，通过多种途径广泛听取了高等院校、研究院所、社会团体和非政府组织的意见，并通过媒体广为宣传，使行动计划制定的过程成为社会参与的过程和开展人权知识普及教育的过程，既广泛地吸收了社会各界的意见，又提高了全社会对该行动计划的知情度。行动计划公布以后，我们还将开展一系列普及宣传活动，使行动计划为全社会所知晓。希望各企事业单位、社会团体、非政府组织、新闻媒体和社会公众都积极参与行动计划的宣传和实施，积极推动行动计划的贯彻落实。”[25]就第二期国家人权行动计划制定过程，王晨在答记者问中指出：“在去年底形成初稿的基础上，今年以来，我们先后多次召开联席会议、专题研讨会和座谈会等，组织有关单位负责同志和专家学者深入调查研究，并通过面对面、函件交流等形式广泛征求各成员单位、社会各界团体、非政府组织、高等院校、研究机构以及社会各界的意见和建议。经过十多次反复研究讨论、修改完善，最终形成了《国家人权行动计划(2012-2015年)》。” [26]
在征求意见和反复修改的过程中，联席会议机制特别注意将政府部门的表达、社会组织的建议和专家的主张循环互动，将征询反馈的中型会议与一事一议的专题研讨相结合，使各方意见能够最终达成共识。
(四)审定阶段
在最后的审定阶段，联席会议机制要求最后文件的表达言简意赅，能少用一个字，就不多用一个字。但在简洁的同时，又要严格避免歧义，防止造成误读。
最终形成的文本送交中央批准。前两期国家人权行动计划的表述都是“经国务院批准”并授权国务院新闻办公室予以公布。第三期国家人权行动计划的表述改为“经国家人权行动计划联席会议机制审核同意”并授权国务院新闻办公室发布[27]。
三、联席会议机制对国家人权行动计划实施情况的评估
根据国家人权行动计划的要求，联席会议机制对国家人权行动计划的实施情况开展了评估，分为中期评估和终期评估两个阶段。
(一)对第一期国家人权行动计划执行情况的中期评估
2009年末，国家人权行动计划联席会议机制对第一期国家人权行动计划的执行情况进行了中期评估。联席会议机制责成各有关部门和单位对行动计划颁布以来的执行情况作出报告，并组织有关单位和专家学者有针对性地进行了调查研究。在此基础上，联席会议机制召开了为期三天的《国家人权行动计划(2009-2010年)》执行情况中期评估会，50多个中央国家机关有关部门和单位的200多位有关方面负责人和专家学者参加会议，47位有关部门和单位负责同志就本部门、本单位执行该行动计划情况作了发言。会议对该行动计划的执行情况进行了全面的总结，对执行过程中存在的问题作了认真的分析，对下一阶段如何进一步执行好该行动计划提出了意见和建议，做出了相应部署。从评估的情况来看，第一期行动计划中确定的各项目标任务和具体指标均如期得到了落实，大部分需两年完成的量化指标的落实程度已达到50%左右，有的达到了65%。[28]
在评估会上，时任国务院新闻办公室主任王晨分析了在执行中存在的问题与挑战，指出：“从此次评估的情况看，在执行过程中也还存在不足，主要是有的地方和单位对落实行动计划还不够重视，尊重和保障人权的意识还不够强，把保障人权纳入本部门、本单位工作职责之中的自觉性、主动性不够，个别方面还没有如期实现规定的目标。这些问题应该引起我们高度的重视。同时，也应清醒地认识到，由于国际金融危机的持续蔓延，我国经济社会发展面临较大的困难，加上我国人口众多、发展水平较低、发展不平衡、社会发育不够完善等诸多因素的影响，在规定的时间内全面实现国家人权行动计划确定的目标还存在着许多困难和挑战。”[29]他要求各有关部门、有关单位、各级政府要充分认识落实好国家人权行动计划的重要意义，以高度的责任感和紧迫感，把落实好行动计划的各项目标任务摆到重要的议事日程上，思想上高度重视，行动上坚决执行，采取有力措施，切实将执行行动计划与本部门、本单位的工作紧密结合起来，做到组织落实、工作落实、责任落实，确保2010年如期完成行动计划的各项任务和目标。[30]
(二)对第一期国家人权行动计划执行情况的终期评估
2010年11月，联席会议机制启动了对第一期行动计划终期评估工作。终期评估工作分调研、评估、总结三个阶段。
2010年11-12月，国务院新闻办公室组织新闻单位、人权专家赴上海、四川等地进行调研，听取各界人士的意见和建议，形成了调研报告。中国人权研究会先后五次组织人权专家和非政府组织代表赴北京、天津、山东、广东、福建、浙江等地，就行动计划的落实情况进行实地调研，提出意见和建议。
在此基础上，联席会议机制责成各有关部门和单位对各自所涉行动计划任务的执行、落实与完成情况进行自我评估，提交了书面评估材料。
联席会议机制组织中央国家机关有关部门和单位、人民团体、非政府组织以及南开大学、上海社会科学院、中国社会科学院、中央党校等高校和科研机构的人权专家成立了评估小组，汇集各方面资料，对行动计划的执行情况进行认真的评估总结。
在评估过程中，联席会议机制和评估小组多次召开工作会议，对照行动计划中各项指标，对各部门、各单位的自我评估情况进行逐条核实和研究，并通过信函、通话等多种方式广泛征求联席会议机制成员单位和社会各界的意见和建议，最后形成了《〈国家人权行动计划(2009-2010年)〉评估报告》。[31]
该评估报告认为，第一期行动计划得到了全面落实。到2010年年底，行动计划规定的各项措施得到了有效实施，预定的各项目标如期实现，各项指标均已完成。其中有约35%的约束性指标、50%以上的涉民生指标提前或超额完成。在行动计划规定的任务之外，中国政府在各领域、各方面还做了大量的工作。通过第一期行动计划的全面落实，中国公民的人权意识显著提高，人民的总体生活状况明显改善，经济、社会和文化权利保障得到全面加强，公民权利与政治权利的保障更加有效，少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利得到有力保障，国际人权领域交流与合作进一步深化，各领域的人权保障在制度化、法治化的轨道上全面推进。[32]
(三)对第二期国家人权行动计划实施情况的中期评估
2013年，联席会议机制组织媒体采访团赴青海、安徽等地，就第二期国家人权行动计划执行落实情况开展实地调研。采访团在青海藏区考察了黄南藏族自治州的医疗改革，共和县的义务教育，玉树灾后重建情况，西宁的环境污染治理，以及藏族文化的保存与传播；在安徽走访了马鞍山的社区矫正，滁州北门社区的孤寡老人照料，长丰的产业扶贫，合肥的法律援助中心，以及残疾人权利保障的情况。[33]
2014年8月，联席会议机制再次组织媒体采访团赴甘肃、新疆、北京、上海和福建等地，就第二期国家人权行动计划执行落实情况开展实地调研。在新疆，采访团在乌鲁木齐县考察了富民安居工程建设、城乡居民养老保障和哈萨克族现代生活，在喀什访问了浩汗乡的15个村庄，在吐鲁番市访问了维吾尔族传统医生，在昌吉市走访了特变电工集团考察就业和劳动保障，在阜康市采访哈萨克族牧民新型庭院经济。在北京市，采访团探访了北京市第一看守所。在甘肃，采访团考察了肃南裕固族自治县裕固族牧民生活和经营的康乐草原，访问了大佛国寺考察宗教文化保护状况，访问了甘州区政府办的敬老院、西街街道老年人日间照料中心和小满镇店子闸村互助老人幸福院，走访了定西市安定区青岚乡大坪村、安定区巉口镇新农村建设示范点，以及定西市陇西县首阳镇中医药科技示范园。在上海，采访团访问了上海法院、沪上检察院、第三看守所、南汇监狱、保障房工程和公办小学免费看护。在福建，采访团访问了南诏镇、莆田SOS儿童村、厦门外来务工人员、宁德保障房建设以及福建的异地高考政策实施情况。[34]
2014年12月23日，国家人权行动计划联席会议机制举行第二期国家人权行动计划中期评估会。在评估总结会议上，全国人大常委会法工委、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、国家民委、外交部等联席会议机制成员单位分别就本部门执行和落实第二期国家人权行动计划的情况进行了汇报和交流。[35]时任国务院新闻办公室主任蔡名照在中期评估会的总结讲话中指出：“总体上看，经过两年多时间的工作，本期行动计划各项目标任务得到较好落实，大部分量化指标已完成一半甚至更高”[36]。他同时也指出，随着改革进入攻坚期和深水区，事故灾害、公共卫生和社会安全等突发事件多发，一些违背社会主义法治原则、损害人民群众利益的问题依然存在，在规定时间内全面实现行动计划确定的目标，还需要付出更大努力。他要求继续突出工作重点，切实完成国家人权行动计划各项任务目标。[37]
(四)对第二期国家人权行动计划实施情况的终期评估
2015年7月，联席会议机制启动了对第三期国家人权行动计划的终期评估工作。工作分调研、评估、总结三个阶段。
2015年7月至12月，国务院新闻办公室多次组织新闻单位、人权专家赴北京、辽宁、上海、江苏、江西、广东、广西、青海、新疆等地采访、调研，听取各界人士、社会民众的意见和建议。受联席会议机制委托，中国人权研究会多次组织人权专家和社会组织代表赴北京、天津、上海、重庆、大连、济南、武汉等地，就第三期国家人权行动计划的落实情况进行调研。
与此同时，联席会议机制责成各有关部门和单位对各自所涉计划任务的执行、落实与完成情况进行自我评估，并提交书面评估报告。在此基础上，联席会议机制组织中央和国家机关有关部门和单位、人民团体、社会组织以及中央党校、南开大学、山东大学、西南政法大学、上海社会科学院等高校和科研机构人权专家，对照第三期国家人权行动计划中的各项指标，对各部门、各单位的自我评估情况进行逐条核实和分析，并广泛征求联席会议机制成员单位和社会各界的意见和建议，最后形成了《〈国家人权行动计划(2012-2015年)〉实施评估报告》。[38]根据该评估报告，到2015年年底，国家人权行动计划预定的主要目标任务如期完成，其中约48%的约束性指标、50%以上的涉民生指标提前或超额完成。[39]
2016年6月14日，国家人权行动计划联席会议机制在北京人民大会堂召开《国家人权行动计划(2012-2015年)》实施评估总结会议。最高人民法院、外交部、人力资源和社会保障部、国务院扶贫办、全国妇联、中国残联、第十届中国(武汉)国际园林博览会执委会和贵州省威宁县等有关部门、人民团体及基层单位的负责人在会上作了发言。[40]时任中宣部副部长、国务院新闻办公室主任蒋建国代表国家人权行动计划联席会议机制作了总结讲话。
四、国家人权行动计划联席会议机制的作用与效能分析
如何保证国家人权行动计划的有效性，是制定和实施国家人权行动计划的各个国家面临的共同问题。联合国人权高专办制定的《国家人权行动计划指导手册》中指出，“国家人权行动计划应当包括对进展的监督机制和对计划取得的成就的评估机制”，“要尽一切努力避免这样的情况：满怀激情地发布了人权目标，却因为没有后续行动而使其束之高阁”；“存在着许多可能的监督机制，然而，无论选择哪一种监督机制，它必须在政府内部得到高层的支持和重视，使得政府机构能够对计划的倡导和建议作出回应。最好是由一个政府部门来领导监督过程。监督应当涉及政府的所有层级，以便确保对执行计划责任的充分承担”[41]。
从各国的情况来看，为国家人权行动计划的制定、执行和监督设立了不同的组织形式。例如，在立陶宛的国家人权行动计划中，规定了议会中的各相关委员会和政府中各相关部门分别承担对相关人权事项的监督责任。摩尔多瓦则建立了“国家人权行动计划改进和执行统筹委员会”，承担监督国家人权行动计划执行的责任，并有权建议议会对行动计划的内容进行修改或补充。瑞典设立了“部门间人权工作小组”负责对国家人权行动计划执行的监督。芬兰则建立了三个机构来负责人权的监督工作，一是由被授权的联系人网络组成的政府工作小组，二是由社会组织、劳工组织、地方政府和人权中心的代表组成的“人权行动者小组”(The Panel of Human Rights Actors)，三是负责撰写人权行动计划执行情况研究报告的人权中心。[42]
中国设立的国家人权行动计划联席会议机制，契合了中国的具体国情，在实践中有效发挥了作用。第一，联席会议机制在组织结构上是多元一体的。它统合了政治、立法、行政、司法和社会各个层面，将各方的力量协同整合，使得国家人权行动计划能够得到全方位的支持。第二，联席会议机制在职能上是议行监评合一的。各联席会议机制成员单位既是国家人权行动计划的制定者，也是国家人权行动计划的执行者、监督者和评估者。这保证了制定的国家人权行动计划具有更高的可行性，也保证了国家人权行动计划规定的各项目标能够得到有效的执行。第三，联席会议机制具有促进相互学习、交流和争先的功能。许多政府部门尽管平时做了大量与人权有关的工作，但是由于对人权的不够了解，没有将自己的工作与人权挂起钩来。在作为联席会议机制成员参与国家人权行动计划的制定、执行、监督和评估工作的过程中，通过参加联席会议机制组织的各种动员会、经验交流会、评估总结会，它们对人权的理解不断增进，对人权的保障愈发自觉，而且各部门在保障人权的工作方面形成了相互争先的格局，促进了国家人权行动计划的有效执行。
在总结10年来国家人权行动计划联席会议机制在制定和实施国家人权行动计划过程中取得的成功经验的同时，也应该看到该机制的运行存在着可以进一步改善的方面。第一，联席会议机制内部的协调机制有待进一步加强。目前的结构主要是作为牵头单位的国务院新闻办公室和外交部发挥主导作用，其他成员单位只是各司其职。然而，国家人权行动计划中一些目标的达成需要一些相关部门的协同合作。如果在联席会议机制内部再设立一些涉及具体方面的协调机制，就能使各成员单位的努力得以更好地整合和协同。第二，联席会议机制中的监督和评估职能可以进一步细分为三个层次：一是各成员单位的自我监督和评估，二是联席会议机制的整体监督和评估，三是由媒体和社会组织承担的第三方监督和评估。三者相互结合，可以使监督更加全面，评估的内容更加客观，促进国家人权行动计划的更有效执行。
（常健，南开大学人权研究中心(国家人权教育与培训基地)主任，南开大学周恩来政府管理学院教授。本文系马克思主义理论研究和建设工程项目“人权若干重大基础理论研究”子课题“十八大以来中国特色社会主义人权理论和实践的新发展”的阶段性成果。）
注释：
①王晨：《国务院新闻办公室主任王晨就发布〈国家人权行动计划(20122015年)〉答记者问》，2012年6月12日，载人民网，2019年3月1日访问。
②参见国务院新闻办公室：《国家人权行动计划(2009-2010年)》，外文出版社2009年版，第3页。
③参见注①。
④《王晨就中国发布〈国家人权行动计划(20092010年)〉答记者问》，2009年04月14日，载新华网，2019年3月1日访问。
⑤同注②。
⑥国务院新闻办公室：《国家人权行动计划(2016-2020年)》，人民出版社2016年版，第4页。
⑦同注①。
⑧同注②，第45页。
⑨国务院新闻办公室：《国家人权行动计划(2012-2015年)》，人民出版社2012年版，第50页。
⑩同注⑥，第45页。
⑪同注⑨，第3页。
⑫同注⑥，第2页。
⑬同注②，第2页。
⑭同上注，第3页。
⑮同注⑨，第50页。
⑯同注⑥，第1-2页。
⑰The World Conference on Human Rights，Vienna Declaration and Programme of Action，Part II，paragraph 71，1993.
⑱同注②，第2页。
⑲最新的统计，参见许尧：《全球视野下的人权行动计划：一种宏观图景》，研讨会论文，2019年。
⑳同注⑨，第3页。
[21]同注⑥，第2页。
[22]《56部门召开联席会议部署制定新一期国家人权行动计划》，2011年9月28日，载中国驻纽约总领事馆网站，2019年3月1日访问。
[23]同注①。
[24]参见注②，第4页。
[25]同注④。
[26]同注①。
[27]同注⑥，第4页。
[28]王晨：《在“〈国家人权行动计划(20092010年)〉执行情况中期评估会”上的讲话》（2009年12月3日），载中央政府门户网站，2019年3月1日访问。
[29]同上注。
[30]同注[28]。
[31]国务院新闻办公室：《〈国家人权行动计划(2009-2010年)〉评估报告》，人民出版社2011年版，第23页。
[32]同上注，第8-9页。
[33]《〈国家人权行动计划(2012-2015年)〉执行落实情况——媒体采访团青海、安徽行》，载中国人权网，2019年3月1日访问。
[34]《人权行动在中国——聚焦〈国家人权行动计划(2012-2015年)〉的中期评估》，载中国人权网，2019年3月1日访问。
[35]]《〈国家人权行动计划(2012-2015)〉中期评估成果摘登》，载中国人权网，2019年3月1日访问。
[36]蔡名照：《以中国梦为引领努力推进中国人权事业发展》，载中国人权网，2019年3月1日访问。
[37]同上注。
[38]《国家人权行动计划(2012-2015年)实施评估报告》，人民出版社2016年版，第2-3页。
[39]同上注，第8页。
[40]《〈国家人权行动计划(2012-2015年)〉实施评估总结会议在京召开》，2016年6月14日，载中央政府门户网站，2019年3月1日访问。
[41]Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights，Handbook on National Human Rights Plans of Action，United Nations，New York and Geneva，29 August 2002，pp.19-20.
[42]参见许尧：《欧洲国家“人权行动计划”检查促进机制及其启示》，载《人权》2017年第2期，第108-113页。
Abstract: The joint meeting mechanism for the National Human Rights Action Plan （NHRAP） is a multi-faceted mechanism which unifies political，legislative，administrative，judicial and social sectors.It undertakes the responsibility of formulating，implementing，supervising and evaluating the NHRAP，promotes mutual learning，exchange and competition among member units in protection of human rights.It has been proved as a successful innovative mechanism for protecting human rights which is in line with China's national conditions by practice for ten years.In order to improve the operation of the joint meeting mechanism for the NHRAP，it is necessary to establish a more effective coordination mechanism within the joint meeting mechanism，and to subdivide the monitoring and evaluation functions into three levels.
(责任编辑朱力宇)
关键词：人权 国家人权行动计划 联席会议机制
中国从2008年开始起草和制定国家人权行动计划。前两期行动计划已经完成并进行了终期评估，第三期行动计划正在实施过程中。国家人权行动计划的制定和实施，标志着中国人权事业的发展进入了“有计划、持续稳健、全面推进的新阶段”①。为了制定和实施国家人权计划，中国设立了国家人权行动计划联席会议机制。这是非常具有中国特色的工作机制，对于国家人权行动计划的顺利制定和实施发挥了重要的作用。在中国第一期国家人权行动计划发布10周年之际，本文根据公开发布的相关资料，对国家人权行动计划联席会议机制(以下简称联席会议机制)的构成、职责和履职情况作出初步分析，并就如何更有效地发挥联席会议机制在促进国家人权行动计划落实中的作用提出政策建议。
一、联席会议机制的构成与职责
从第一期国家行动计划制定时开始，中国就设立了国家人权行动计划联席会议机制。第一期行动计划联席会议机制的成员单位包括53家单位②。第二期国家人权行动计划联席会议机制的成员单位增加了中共中央组织部、全国政协办公厅、财政部和国务院食品安全委员会，减少了国家煤矿安全监察局，总数增加至56个③。第三期国家人权行动计划联席会议机制的成员单位增加了国家互联网信息办公室和中国人权发展基金会，但因机构调整合并等原因，减少了监察部、铁道部、国家审计署、食品安全委员会、政协社会和法制委员会，原卫生部和国家人口和计划生育委员会合并为国家卫生和计划生育委员会，原国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局合并为国家新闻出版广电总局，成员单位总数减至51个。
(一)联席会议机制的构成
联席会议机制的牵头单位为国务院新闻办公室和外交部。从实际运行过程来看，存在着一定的分工。国务院新闻办公室更多地承担国家人权行动计划起草和评估的组织工作，外交部更多承担行动计划中有关国际人权条约和国际交流合作等方面内容的起草和实施工作。
从联席会议机制的组成结构来看，成员单位大体可以分为六类。第一类是执政党的组织机构，包括中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央统战部、中共中央对外联络部、中共中央政策研究室等。第二类是国家立法机关和政治协商机构，包括全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法制工作委员会、全国政协办公厅、全国政协社会和法制委员会等。第三类是国家司法机关，包括最高人民法院、最高人民检察院等。第四类是国家行政机构，包括外交部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、审计署、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家宗教事务局、国务院法制办公室、国务院新闻办公室、国家互联网信息办公室、国家信访局、国家食品药品监督管理局、国家食品安全委员会办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室、国务院妇女儿童工作委员会、全国老龄工作委员会等。第五类是人民团体，包括中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中国共产主义青年团中央委员会、中国残疾人联合会等。第六类是社会组织，包括中国人权研究会、中国人权发展基金会等。
(二)联席会议机制的职责
从国家人权行动计划的规定来看，联席会议机制的职责主要包括制定、执行和监督评估人权行动计划三个方面。时任国务院新闻办公室主任王晨在就第一期国家人权行动计划答记者问时指出：“国家人权行动计划联席会议机制既负责组织制定行动计划，也负责统筹协调本行动计划的执行、监督与评估工作。”④
第一个职责是负责国家人权行动计划的制定。第一期国家人权行动计划写道：“为制定好本行动计划，中国政府专门设立了国家人权行动计划联席会议机制”⑤。第三期国家人权行动计划写明，国家人权行动计划“由国务院新闻办公室和外交部牵头编制，经国家人权行动计划联席会议机制审核同意”⑥。
第二个职责是负责统筹协调国家人权行动计划的执行。王晨在答记者问中解释道：“中国政府在制定《国家人权行动计划(2009-2010年)》之初就十分重视它的实施问题。尊重和保障人权，国家公共权力机关负有主要的责任。为了使国家机关承担起实施行动计划的主要责任，专门设立了国家人权行动计划联席会议机制，采用了由国家各有关部门和单位共同协商制定的办法。通过这个机制，把与保障人权有关的各个国家机关和单位都吸收进来，把各部门和单位参与制定行动计划的过程与各有关部门和单位履行落实行动计划的责任与义务有机地统一起来，使制定的过程成为提高认识和落实责任的过程，为行动计划的实施提供了有效保障。按照联席会议机制，组成联席会议机制的各国家权力机关、行政机关、司法机关的相关部门和单位将依照‘各司其职、分工负责’的原则，将《国家人权行动计划(2009-2010年)》有关内容纳入本部门、本单位的工作职责，并通过具体措施将各项任务部署到本部门、本单位的各级机关，积极认真地予以落实。”⑦
第三个职责是负责国家人权行动计划的监督与评估。第一期国家人权行动计划规定：“由国务院新闻办公室和外交部牵头、立法和司法机关及国务院相关职能部门组成的国家人权行动计划联席会议机制负责统筹协调本行动计划的执行、监督与评估工作。”⑧第二期国家人权行动计划明确规定，“国家人权行动计划联席会议机制开展阶段性调研、检查和终期评估，并公布评估报告”⑨。第三期国家人权行动计划进一步提出，“完善国家人权行动计划联席会议机制，加强对《行动计划》实施的监督和评估工作，全方位、多层次保障《行动计划》的落实”，并要求“国家人权行动计划联席会议机制开展阶段性调研、检查和评估，引入第三方评估机制，及时公布评估报告”⑩。
二、联席会议机制制定国家人权行动计划的过程
联席会议机制已经完成了三期国家人权行动计划的制定工作。为了满足制定和评估国家人权行动计划的专业性要求，国家人权行动计划联席会议机制建立了由高校、社科院和党校的人权专家组成的专家小组，参与国家人权行动计划的起草和评估工作。
从已经公布的资料来看，联席会议机制制定国家人权行动计划的过程大体分为四个阶段。
(一)准备阶段
在制定国家人权行动计划的准备阶段，联席会议机制要求各成员单位和专家小组对相关文献、资料进行研究，研究的内容主要包括以下方面。
一是研究党和国家在中国人权事业发展方面的大政方针。联席会议机制要求各成员单位认真学习研究党和国家有关人权的各种文件，将其作为制定国家人权行动计划的指导思想。第二期国家人权行动计划明确指出，制定和实施国家人权行动计划的指导思想是“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观”⑪。第三期国家人权行动计划在指导思想方面进一步提出，要“高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”⑫。
二是研究有关人权的法律法规。联席会议机制要求各成员单位认真研究中国宪法和各种法律法规中的相关规定，将其作为制定国家人权行动计划的法律依据。同时，研究《世界人权宣言》和国际人权公约的内容，作为制定国家人权行动计划的重要参考。第一期国家人权行动计划明确指出，制定国家人权行动计划是为了“落实‘国家尊重和保障人权’的宪法原则”⑬；制定计划所遵循的原则是“根据中国宪法的基本原则，遵循《世界人权宣言》和国际人权条约的基本精神，完善保障人权的各项法律法规，依法推进中国人权事业发展”⑭。第二期国家人权行动计划进一步阐述了“依法推进原则”，要求制定和实施国家人权行动计划要“根据宪法关于‘国家尊重和保障人权’的原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的基本精神，从立法、行政和司法各个环节完善尊重和保障人权的法律法规和实施机制，依法推进中国人权事业发展”⑮。第三期国家人权行动计划再次指出，制定国家人权行动计划是“依据国家尊重和保障人权的宪法原则，遵循《世界人权宣言》和有关国际人权公约的精神”⑯。
三是研究联合国人权高专办制定的《国家人权行动计划指导手册》。制定国家人权行动计划是1993年举行的世界人权大会上通过的《维也纳宣言和行动纲领》中提出的建议。⑰2002年，联合国人权高专办发布了《国家人权行动计划指导手册》(Handbook on National Human Rights Plans of Action)，鼓励各国制定国家人权行动计划。中国制定国家人权行动计划，是“响应联合国关于制定国家人权行动计划的倡议”⑱。联席会议机制要求成员单位和专家组认真研究《国家人权行动计划指导手册》，重点研究该指导手册关于国家人权行动计划准备阶段、制定和参与主体、协调机构、内容结构、发布方式、实施和评估等方面的具体要求，以便使所制定的国家人权行动计划能够与联合国人权高专办的基本要求相符。
四是研究和参阅有关国家已经制定的国家人权行动计划。在联合国人权高专办制定的《国家人权行动计划指导手册》的第四部分，列出了澳大利亚、马拉维、拉脱维亚、菲律宾、巴西、厄瓜多尔、印度尼西亚、墨西哥、南非、委内瑞拉、玻利维亚等11个国家已经制定的国家人权行动计划作为参考。联席会议机制要求成员单位和专家小组不仅对上述国家的人权行动计划进行研究，还要求研究未在指导手册中列出的其他一些国家制定的国家人权行动计划。在第一期国家人权行动计划制定时的2008年，世界上共有23个国家制定了国家人权行动计划。时至2019年3月，至少已有57个国家制定和实施了78期国家人权行动计划⑲。这些国家的人权行动计划从结构到内容都存在着很大差异，并没有一种严格统一的模式。因此，在借鉴不同国家制定的国家人权行动计划的基础上，起草工作必须根据中国的实际情况来确定中国国家人权行动计划的结构和内容。
五是研究国家经济和社会发展五年规划纲要中涉及的人权事项。为了使制定的国家人权行动计划契合中国的实际，联席会议机制要求各成员单位和专家小组认真研究国民经济和社会发展五年规划，分析其中涉及的与人权保障有关的事项，以便使制定的国家人权行动计划的内容与国家经济和社会发展规划紧密结合起来，从而使国家人权行动计划能够在国家经济和社会发展过程中得到落实。第二期国家人权行动计划指出，行动计划的制定和实施，要“结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将人权事业与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设结合起来”⑳。第三期国家人权行动计划明确指出，要“结合实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》”确定保护和促进人权的目标和任务[21]。
(二)起草阶段
国家人权行动计划的起草分为两个步骤。
第一步是联席会议机制各成员单位结合本部门的具体工作，提供促进人权保障的具体规划、目标和指标。为制定国家人权行动计划，国务院新闻办公室多次组织召开国家人权行动计划联席会议，研究部署制定国家人权行动计划的有关工作。[22]
由联席会议机制各成员单位提供各自初步方案的做法，实际产生了三个重要的效果：第一，它使各成员单位在准备本部门资料的过程中对自己工作与人权保障之间的联系有了更深刻的认识；第二，它使最终计划所提出的目标能够更切合实际；第三，它使最终计划所提出的实施目标有了确定的实施主体。
第二步是在汇总联席会议机制各成员单位的人权保障规划、目标和指标的基础上，由专家小组起草国家人权行动计划的初稿。时任国务院新闻办公室主任王晨在介绍第二期国家人权行动计划制定过程时指出，“为制定好《行动计划》，国务院新闻办公室组织专门力量，在56个联席会议成员单位提供材料的基础上，邀请南开大学、四川大学、中国社会科学院、上海社会科学院、中央党校等高校和科研单位专家组成专家组参与撰写工作”[23]。
为了使国家人权行动计划具备可行性、可操作性、可检验性和可理解性，联席会议机制要求起草过程注意四个结合。
第一是将人权要求与国家经济和社会发展规划相结合。为了使行动计划能够更好落实，中国将人权行动计划的计划和实施期与国家经济和社会发展五年规划相对应。在行动计划的制定过程中，努力将五年规划的目标和要求与人权计划的要求相结合，努力找到二者的结合点。一方面，从人权视角解读国家五年规划中的各项任务，发现其中与人权相关的内容；另一方面，将人权行动计划的要求融入国家五年规划的要求中，使五年规划的实现与人权行动计划的实现高度融合。
第二是将政策导向原则与具体的目标和指标相结合。国家人权行动计划是政策性文件，要表明国家在人权问题上的基本态度和立场；同时，它又是一个具体的行动计划，要用实际的任务指标来表明国家的行动方案。政策原则指明行动计划的目标和方向，而具体的任务指标使政策原则落到实处，可以增加政策原则的可信度。在起草的过程中，起草小组特别注意将政策原则与实际指标有机地结合起来。在表达时，尽量使政策原则的表达言简意赅，并在后面跟上具体的目标和工作任务指标，形成相互支持。
第三是全面论述与突出重点相结合。国家人权行动计划涉及2-5年的工作内容，需要涉及广泛的方面，保持一定的全面性。与此同时，作为行动计划，不可能面面俱到，而应当突出重点。联席会议机制要求起草工作将面尽量铺展，点尽量突出。在结构上，几个大的方面一个也不能少；在每个方面中，又注意突出该时期中国人权保障的重点要求。
第四是中国特色与国际话语相结合。国家人权行动计划要契合中国的国情，自然会展现出中国人权保障的特色。但与此同时，国家人权行动计划又要向国际社会显示中国促进人权保障的态度和决心，需要被国际社会所理解，因此需要与国际人权话语体系接轨。联席会议机制要求起草工作将中国特色的表达与国际人权话语融合衔接。对能够用国际通用话语来表达的内容，尽量直接采用国际通用话语；但在必要时，也采用具有中国特色的表达方式，然后伴之以国际通用话语的解释。例如，在政治权利方面，中国的国家人权行动计划就采用了知情权、参与权、表达权、监督权这样具有中国特色的表达方式，但对其内容的解释又采用了国际通用话语。
(三)征求意见和反复修改阶段
在计划制定过程中广泛征求意见，反复协商。在制定计划的过程中，牵头单位多次组织召开联席会议、专题会议和各种形式的座谈会，组织有关单位和专家学者调查研究，并通过信函、电话等方式广泛征求社会各界的意见和建议，使其能够广泛反映政府各部门和社会各界的集体智慧和要求。
在第一期行动计划的起草制定过程中，联席会议机制与政府各有关部门进行反复研究，多次召开座谈会，邀请中国法学会、中华全国律师协会、中国法律援助基金会、中华环境保护基金会、中国教育学会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会、中国残疾人福利基金会、中国人权发展基金会等20多个单位参加，广泛征求各社会团体、非政府组织、高等院校、研究机构以及社会各界的意见，反复讨论[24]。王晨在答记者问中指出：“尊重和保障人权也是全社会共同责任，需要全社会的共同努力。在行动计划的制定过程中，吸收了一些非政府组织成为联席会议的成员单位，邀请了一些人权领域的专家学者参与行动计划的制定工作，通过多种途径广泛听取了高等院校、研究院所、社会团体和非政府组织的意见，并通过媒体广为宣传，使行动计划制定的过程成为社会参与的过程和开展人权知识普及教育的过程，既广泛地吸收了社会各界的意见，又提高了全社会对该行动计划的知情度。行动计划公布以后，我们还将开展一系列普及宣传活动，使行动计划为全社会所知晓。希望各企事业单位、社会团体、非政府组织、新闻媒体和社会公众都积极参与行动计划的宣传和实施，积极推动行动计划的贯彻落实。”[25]就第二期国家人权行动计划制定过程，王晨在答记者问中指出：“在去年底形成初稿的基础上，今年以来，我们先后多次召开联席会议、专题研讨会和座谈会等，组织有关单位负责同志和专家学者深入调查研究，并通过面对面、函件交流等形式广泛征求各成员单位、社会各界团体、非政府组织、高等院校、研究机构以及社会各界的意见和建议。经过十多次反复研究讨论、修改完善，最终形成了《国家人权行动计划(2012-2015年)》。” [26]
在征求意见和反复修改的过程中，联席会议机制特别注意将政府部门的表达、社会组织的建议和专家的主张循环互动，将征询反馈的中型会议与一事一议的专题研讨相结合，使各方意见能够最终达成共识。
(四)审定阶段
在最后的审定阶段，联席会议机制要求最后文件的表达言简意赅，能少用一个字，就不多用一个字。但在简洁的同时，又要严格避免歧义，防止造成误读。
最终形成的文本送交中央批准。前两期国家人权行动计划的表述都是“经国务院批准”并授权国务院新闻办公室予以公布。第三期国家人权行动计划的表述改为“经国家人权行动计划联席会议机制审核同意”并授权国务院新闻办公室发布[27]。
三、联席会议机制对国家人权行动计划实施情况的评估
根据国家人权行动计划的要求，联席会议机制对国家人权行动计划的实施情况开展了评估，分为中期评估和终期评估两个阶段。
(一)对第一期国家人权行动计划执行情况的中期评估
2009年末，国家人权行动计划联席会议机制对第一期国家人权行动计划的执行情况进行了中期评估。联席会议机制责成各有关部门和单位对行动计划颁布以来的执行情况作出报告，并组织有关单位和专家学者有针对性地进行了调查研究。在此基础上，联席会议机制召开了为期三天的《国家人权行动计划(2009-2010年)》执行情况中期评估会，50多个中央国家机关有关部门和单位的200多位有关方面负责人和专家学者参加会议，47位有关部门和单位负责同志就本部门、本单位执行该行动计划情况作了发言。会议对该行动计划的执行情况进行了全面的总结，对执行过程中存在的问题作了认真的分析，对下一阶段如何进一步执行好该行动计划提出了意见和建议，做出了相应部署。从评估的情况来看，第一期行动计划中确定的各项目标任务和具体指标均如期得到了落实，大部分需两年完成的量化指标的落实程度已达到50%左右，有的达到了65%。[28]
在评估会上，时任国务院新闻办公室主任王晨分析了在执行中存在的问题与挑战，指出：“从此次评估的情况看，在执行过程中也还存在不足，主要是有的地方和单位对落实行动计划还不够重视，尊重和保障人权的意识还不够强，把保障人权纳入本部门、本单位工作职责之中的自觉性、主动性不够，个别方面还没有如期实现规定的目标。这些问题应该引起我们高度的重视。同时，也应清醒地认识到，由于国际金融危机的持续蔓延，我国经济社会发展面临较大的困难，加上我国人口众多、发展水平较低、发展不平衡、社会发育不够完善等诸多因素的影响，在规定的时间内全面实现国家人权行动计划确定的目标还存在着许多困难和挑战。”[29]他要求各有关部门、有关单位、各级政府要充分认识落实好国家人权行动计划的重要意义，以高度的责任感和紧迫感，把落实好行动计划的各项目标任务摆到重要的议事日程上，思想上高度重视，行动上坚决执行，采取有力措施，切实将执行行动计划与本部门、本单位的工作紧密结合起来，做到组织落实、工作落实、责任落实，确保2010年如期完成行动计划的各项任务和目标。[30]
(二)对第一期国家人权行动计划执行情况的终期评估
2010年11月，联席会议机制启动了对第一期行动计划终期评估工作。终期评估工作分调研、评估、总结三个阶段。
2010年11-12月，国务院新闻办公室组织新闻单位、人权专家赴上海、四川等地进行调研，听取各界人士的意见和建议，形成了调研报告。中国人权研究会先后五次组织人权专家和非政府组织代表赴北京、天津、山东、广东、福建、浙江等地，就行动计划的落实情况进行实地调研，提出意见和建议。
在此基础上，联席会议机制责成各有关部门和单位对各自所涉行动计划任务的执行、落实与完成情况进行自我评估，提交了书面评估材料。
联席会议机制组织中央国家机关有关部门和单位、人民团体、非政府组织以及南开大学、上海社会科学院、中国社会科学院、中央党校等高校和科研机构的人权专家成立了评估小组，汇集各方面资料，对行动计划的执行情况进行认真的评估总结。
在评估过程中，联席会议机制和评估小组多次召开工作会议，对照行动计划中各项指标，对各部门、各单位的自我评估情况进行逐条核实和研究，并通过信函、通话等多种方式广泛征求联席会议机制成员单位和社会各界的意见和建议，最后形成了《〈国家人权行动计划(2009-2010年)〉评估报告》。[31]
该评估报告认为，第一期行动计划得到了全面落实。到2010年年底，行动计划规定的各项措施得到了有效实施，预定的各项目标如期实现，各项指标均已完成。其中有约35%的约束性指标、50%以上的涉民生指标提前或超额完成。在行动计划规定的任务之外，中国政府在各领域、各方面还做了大量的工作。通过第一期行动计划的全面落实，中国公民的人权意识显著提高，人民的总体生活状况明显改善，经济、社会和文化权利保障得到全面加强，公民权利与政治权利的保障更加有效，少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利得到有力保障，国际人权领域交流与合作进一步深化，各领域的人权保障在制度化、法治化的轨道上全面推进。[32]
(三)对第二期国家人权行动计划实施情况的中期评估
2013年，联席会议机制组织媒体采访团赴青海、安徽等地，就第二期国家人权行动计划执行落实情况开展实地调研。采访团在青海藏区考察了黄南藏族自治州的医疗改革，共和县的义务教育，玉树灾后重建情况，西宁的环境污染治理，以及藏族文化的保存与传播；在安徽走访了马鞍山的社区矫正，滁州北门社区的孤寡老人照料，长丰的产业扶贫，合肥的法律援助中心，以及残疾人权利保障的情况。[33]
2014年8月，联席会议机制再次组织媒体采访团赴甘肃、新疆、北京、上海和福建等地，就第二期国家人权行动计划执行落实情况开展实地调研。在新疆，采访团在乌鲁木齐县考察了富民安居工程建设、城乡居民养老保障和哈萨克族现代生活，在喀什访问了浩汗乡的15个村庄，在吐鲁番市访问了维吾尔族传统医生，在昌吉市走访了特变电工集团考察就业和劳动保障，在阜康市采访哈萨克族牧民新型庭院经济。在北京市，采访团探访了北京市第一看守所。在甘肃，采访团考察了肃南裕固族自治县裕固族牧民生活和经营的康乐草原，访问了大佛国寺考察宗教文化保护状况，访问了甘州区政府办的敬老院、西街街道老年人日间照料中心和小满镇店子闸村互助老人幸福院，走访了定西市安定区青岚乡大坪村、安定区巉口镇新农村建设示范点，以及定西市陇西县首阳镇中医药科技示范园。在上海，采访团访问了上海法院、沪上检察院、第三看守所、南汇监狱、保障房工程和公办小学免费看护。在福建，采访团访问了南诏镇、莆田SOS儿童村、厦门外来务工人员、宁德保障房建设以及福建的异地高考政策实施情况。[34]
2014年12月23日，国家人权行动计划联席会议机制举行第二期国家人权行动计划中期评估会。在评估总结会议上，全国人大常委会法工委、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、国家民委、外交部等联席会议机制成员单位分别就本部门执行和落实第二期国家人权行动计划的情况进行了汇报和交流。[35]时任国务院新闻办公室主任蔡名照在中期评估会的总结讲话中指出：“总体上看，经过两年多时间的工作，本期行动计划各项目标任务得到较好落实，大部分量化指标已完成一半甚至更高”[36]。他同时也指出，随着改革进入攻坚期和深水区，事故灾害、公共卫生和社会安全等突发事件多发，一些违背社会主义法治原则、损害人民群众利益的问题依然存在，在规定时间内全面实现行动计划确定的目标，还需要付出更大努力。他要求继续突出工作重点，切实完成国家人权行动计划各项任务目标。[37]
(四)对第二期国家人权行动计划实施情况的终期评估
2015年7月，联席会议机制启动了对第三期国家人权行动计划的终期评估工作。工作分调研、评估、总结三个阶段。
2015年7月至12月，国务院新闻办公室多次组织新闻单位、人权专家赴北京、辽宁、上海、江苏、江西、广东、广西、青海、新疆等地采访、调研，听取各界人士、社会民众的意见和建议。受联席会议机制委托，中国人权研究会多次组织人权专家和社会组织代表赴北京、天津、上海、重庆、大连、济南、武汉等地，就第三期国家人权行动计划的落实情况进行调研。
与此同时，联席会议机制责成各有关部门和单位对各自所涉计划任务的执行、落实与完成情况进行自我评估，并提交书面评估报告。在此基础上，联席会议机制组织中央和国家机关有关部门和单位、人民团体、社会组织以及中央党校、南开大学、山东大学、西南政法大学、上海社会科学院等高校和科研机构人权专家，对照第三期国家人权行动计划中的各项指标，对各部门、各单位的自我评估情况进行逐条核实和分析，并广泛征求联席会议机制成员单位和社会各界的意见和建议，最后形成了《〈国家人权行动计划(2012-2015年)〉实施评估报告》。[38]根据该评估报告，到2015年年底，国家人权行动计划预定的主要目标任务如期完成，其中约48%的约束性指标、50%以上的涉民生指标提前或超额完成。[39]
2016年6月14日，国家人权行动计划联席会议机制在北京人民大会堂召开《国家人权行动计划(2012-2015年)》实施评估总结会议。最高人民法院、外交部、人力资源和社会保障部、国务院扶贫办、全国妇联、中国残联、第十届中国(武汉)国际园林博览会执委会和贵州省威宁县等有关部门、人民团体及基层单位的负责人在会上作了发言。[40]时任中宣部副部长、国务院新闻办公室主任蒋建国代表国家人权行动计划联席会议机制作了总结讲话。
四、国家人权行动计划联席会议机制的作用与效能分析
如何保证国家人权行动计划的有效性，是制定和实施国家人权行动计划的各个国家面临的共同问题。联合国人权高专办制定的《国家人权行动计划指导手册》中指出，“国家人权行动计划应当包括对进展的监督机制和对计划取得的成就的评估机制”，“要尽一切努力避免这样的情况：满怀激情地发布了人权目标，却因为没有后续行动而使其束之高阁”；“存在着许多可能的监督机制，然而，无论选择哪一种监督机制，它必须在政府内部得到高层的支持和重视，使得政府机构能够对计划的倡导和建议作出回应。最好是由一个政府部门来领导监督过程。监督应当涉及政府的所有层级，以便确保对执行计划责任的充分承担”[41]。
从各国的情况来看，为国家人权行动计划的制定、执行和监督设立了不同的组织形式。例如，在立陶宛的国家人权行动计划中，规定了议会中的各相关委员会和政府中各相关部门分别承担对相关人权事项的监督责任。摩尔多瓦则建立了“国家人权行动计划改进和执行统筹委员会”，承担监督国家人权行动计划执行的责任，并有权建议议会对行动计划的内容进行修改或补充。瑞典设立了“部门间人权工作小组”负责对国家人权行动计划执行的监督。芬兰则建立了三个机构来负责人权的监督工作，一是由被授权的联系人网络组成的政府工作小组，二是由社会组织、劳工组织、地方政府和人权中心的代表组成的“人权行动者小组”(The Panel of Human Rights Actors)，三是负责撰写人权行动计划执行情况研究报告的人权中心。[42]
中国设立的国家人权行动计划联席会议机制，契合了中国的具体国情，在实践中有效发挥了作用。第一，联席会议机制在组织结构上是多元一体的。它统合了政治、立法、行政、司法和社会各个层面，将各方的力量协同整合，使得国家人权行动计划能够得到全方位的支持。第二，联席会议机制在职能上是议行监评合一的。各联席会议机制成员单位既是国家人权行动计划的制定者，也是国家人权行动计划的执行者、监督者和评估者。这保证了制定的国家人权行动计划具有更高的可行性，也保证了国家人权行动计划规定的各项目标能够得到有效的执行。第三，联席会议机制具有促进相互学习、交流和争先的功能。许多政府部门尽管平时做了大量与人权有关的工作，但是由于对人权的不够了解，没有将自己的工作与人权挂起钩来。在作为联席会议机制成员参与国家人权行动计划的制定、执行、监督和评估工作的过程中，通过参加联席会议机制组织的各种动员会、经验交流会、评估总结会，它们对人权的理解不断增进，对人权的保障愈发自觉，而且各部门在保障人权的工作方面形成了相互争先的格局，促进了国家人权行动计划的有效执行。
在总结10年来国家人权行动计划联席会议机制在制定和实施国家人权行动计划过程中取得的成功经验的同时，也应该看到该机制的运行存在着可以进一步改善的方面。第一，联席会议机制内部的协调机制有待进一步加强。目前的结构主要是作为牵头单位的国务院新闻办公室和外交部发挥主导作用，其他成员单位只是各司其职。然而，国家人权行动计划中一些目标的达成需要一些相关部门的协同合作。如果在联席会议机制内部再设立一些涉及具体方面的协调机制，就能使各成员单位的努力得以更好地整合和协同。第二，联席会议机制中的监督和评估职能可以进一步细分为三个层次：一是各成员单位的自我监督和评估，二是联席会议机制的整体监督和评估，三是由媒体和社会组织承担的第三方监督和评估。三者相互结合，可以使监督更加全面，评估的内容更加客观，促进国家人权行动计划的更有效执行。
（常健，南开大学人权研究中心(国家人权教育与培训基地)主任，南开大学周恩来政府管理学院教授。本文系马克思主义理论研究和建设工程项目“人权若干重大基础理论研究”子课题“十八大以来中国特色社会主义人权理论和实践的新发展”的阶段性成果。）
注释：
①王晨：《国务院新闻办公室主任王晨就发布〈国家人权行动计划(20122015年)〉答记者问》，2012年6月12日，载人民网，2019年3月1日访问。
②参见国务院新闻办公室：《国家人权行动计划(2009-2010年)》，外文出版社2009年版，第3页。
③参见注①。
④《王晨就中国发布〈国家人权行动计划(20092010年)〉答记者问》，2009年04月14日，载新华网，2019年3月1日访问。
⑤同注②。
⑥国务院新闻办公室：《国家人权行动计划(2016-2020年)》，人民出版社2016年版，第4页。
⑦同注①。
⑧同注②，第45页。
⑨国务院新闻办公室：《国家人权行动计划(2012-2015年)》，人民出版社2012年版，第50页。
⑩同注⑥，第45页。
⑪同注⑨，第3页。
⑫同注⑥，第2页。
⑬同注②，第2页。
⑭同上注，第3页。
⑮同注⑨，第50页。
⑯同注⑥，第1-2页。
⑰The World Conference on Human Rights，Vienna Declaration and Programme of Action，Part II，paragraph 71，1993.
⑱同注②，第2页。
⑲最新的统计，参见许尧：《全球视野下的人权行动计划：一种宏观图景》，研讨会论文，2019年。
⑳同注⑨，第3页。
[21]同注⑥，第2页。
[22]《56部门召开联席会议部署制定新一期国家人权行动计划》，2011年9月28日，载中国驻纽约总领事馆网站，2019年3月1日访问。
[23]同注①。
[24]参见注②，第4页。
[25]同注④。
[26]同注①。
[27]同注⑥，第4页。
[28]王晨：《在“〈国家人权行动计划(20092010年)〉执行情况中期评估会”上的讲话》（2009年12月3日），载中央政府门户网站，2019年3月1日访问。
[29]同上注。
[30]同注[28]。
[31]国务院新闻办公室：《〈国家人权行动计划(2009-2010年)〉评估报告》，人民出版社2011年版，第23页。
[32]同上注，第8-9页。
[33]《〈国家人权行动计划(2012-2015年)〉执行落实情况——媒体采访团青海、安徽行》，载中国人权网，2019年3月1日访问。
[34]《人权行动在中国——聚焦〈国家人权行动计划(2012-2015年)〉的中期评估》，载中国人权网，2019年3月1日访问。
[35]]《〈国家人权行动计划(2012-2015)〉中期评估成果摘登》，载中国人权网，2019年3月1日访问。
[36]蔡名照：《以中国梦为引领努力推进中国人权事业发展》，载中国人权网，2019年3月1日访问。
[37]同上注。
[38]《国家人权行动计划(2012-2015年)实施评估报告》，人民出版社2016年版，第2-3页。
[39]同上注，第8页。
[40]《〈国家人权行动计划(2012-2015年)〉实施评估总结会议在京召开》，2016年6月14日，载中央政府门户网站，2019年3月1日访问。
[41]Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights，Handbook on National Human Rights Plans of Action，United Nations，New York and Geneva，29 August 2002，pp.19-20.
[42]参见许尧：《欧洲国家“人权行动计划”检查促进机制及其启示》，载《人权》2017年第2期，第108-113页。
Abstract: The joint meeting mechanism for the National Human Rights Action Plan （NHRAP） is a multi-faceted mechanism which unifies political，legislative，administrative，judicial and social sectors.It undertakes the responsibility of formulating，implementing，supervising and evaluating the NHRAP，promotes mutual learning，exchange and competition among member units in protection of human rights.It has been proved as a successful innovative mechanism for protecting human rights which is in line with China's national conditions by practice for ten years.In order to improve the operation of the joint meeting mechanism for the NHRAP，it is necessary to establish a more effective coordination mechanism within the joint meeting mechanism，and to subdivide the monitoring and evaluation functions into three levels.
(责任编辑朱力宇)
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